Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 11/465
32200 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden
Uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juni 2013 in de zaak tussen
Vereniging van Hoveniers en Groenvoorzieners, te Houten, appellante
(gemachtigde: mr. W.J.Th. Bustin),
en
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, verweerder
(gemachtigde: mr. D.N. van Brederode).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de Vereniging van waterbedrijven in Nederland, te Rijswijk (hierna: Vewin)
(gemachtigde: mr. W. Slok).
Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 41, derde lid, van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Wgb) de toelating van het onkruidbestrijdingsmiddel Roundup Evolution ambtshalve gewijzigd.
Bij besluit van 4 mei 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit gehandhaafd met verbetering van de motivering en een nadere wijziging in het wettelijk gebruiksvoorschrift van de toelating.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 11 november 2011 heeft verweerder de toelating voor Roundup Evolution met inbegrip van de in het primaire en bestreden besluit vervatte wijziging van de toelating verlengd tot 31 december 2015.
Bij besluit van 11 december 2012 heeft verweerder de toelating van Roundup Evolution gewijzigd in die zin dat het wettelijk gebruiksvoorschrift en de gebruiksaanwijzing zijn vervangen door een louter wettelijk gebruiksvoorschrift. Inhoudelijk is de toelating, zoals gewijzigd in het primaire en bestreden besluit, hierdoor niet nader gewijzigd. Gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) richt het beroep van appellante zich mede tegen het besluit van 11 december 2012.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Monsanto Europe N.V. A.G. Benelux, toelatinghouder, is in de gelegenheid gesteld aan het geding deel te nemen, maar heeft hiervan geen gebruik gemaakt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2013.
Namens appellante zijn verschenen haar gemachtigde alsmede A. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, alsmede door B en C. De derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en D.
Overwegingen
1. Om de kwaliteit van het drinkwater in Nederland te beschermen is op basis van Europese regelgeving een zogenoemde drinkwaternorm vastgesteld. Deze norm houdt, voor zover hier van belang, in dat oppervlaktewater dat wordt gebruikt voor de bereiding van drinkwater niet meer dan 0,1 microgram glyfosaat per liter mag bevatten.
1.1 Bij besluit van 22 december 2006 (hierna ook: toelatingsbesluit) heeft verweerder de toelating van Roundup Evolution - een onkruidbestrijdingsmiddel op basis van de werkzame stof glyfosaat - verlengd tot 1 juli 2012. Daarbij is in het wettelijk gebruiksvoorschrift bepaald dat professionele toepassing van het middel op verhardingen slechts is toegestaan bij gebruik van de methode Duurzaam Onkruid Beheer (DOB) of een vergelijkbaar gecertificeerd systeem. Hiermee wordt een reductie van de afspoeling van het middel in het oppervlaktewater beoogd.
1.2 In het primaire en het bestreden besluit (hierna tezamen ook: wijzigingsbesluit) is de toelating van Roundup Evolution gewijzigd in die zin dat, voor zover hier van belang, in het wettelijk gebruiksvoorschrift is vermeld dat toepassing van dit middel voor professioneel gebruik op half-open en gesloten verhardingen uitsluitend is toegestaan onder certificaat volgens de ‘criteria voor toepassing van onkruidbestrijdingsmiddelen op basis van glyfosaat op verhardingen’ van de Barometer duurzaam Terreinbeheer of een door het Ctgb vergelijkbaar verklaard certificatiesysteem. Dit certificaat garandeert volgens verweerder dat professioneel gebruik van Roundup Evolution geschiedt door middel van correcte toepassing van de DOB-methode. De certificatieplicht geldt niet voor bedrijven en organisaties die glyfosaathoudende middelen voor professioneel gebruik toepassen op niet meer dan
2 ha gesloten en half-open verhardingen per jaar, waarbij niet meer dan 1440 gram glyfosaat mag worden gebruikt.
2. In artikel 28 Wgb, ten tijde hier van belang, is bepaald dat een gewasbeschermingsmiddel wordt toegelaten indien het voldoet aan de in dit artikel gestelde voorwaarden. In het eerste lid, aanhef en onder b, sub 5, is bepaald dat het gewasbeschermingsmiddel na toepassing van de uniforme beginselen uit bijlage VI bij Richtlijn 91/414/EEG op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis aan de hand van het onderzoek van het dossier, rekening houdend met alle normale omstandigheden waaronder het gewasbeschermingsmiddel kan worden gebruikt en de gevolgen van het gebruik, geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met, onder meer, de plaats waar het middel in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, waaronder drinkwater en grondwater.
Op grond van artikel 29 Wgb geeft verweerder bij de toelating voorschriften.
In artikel 41, derde lid, aanhef en onder a, Wgb, ten tijde en voor zover hier van belang, is bepaald dat verweerder een toelating of een toepassing van een toegelaten gewasbeschermingsmiddel ambtshalve geheel of gedeeltelijk intrekt indien er aanwijzingen bestaan dat met inachtneming van de voorschriften bedoeld in artikel 29, niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikel 28 gestelde regels.
In het vierde lid van artikel 41 Wgb, ten tijde en voor zover hier van belang, is bepaald dat verweerder een toelating ambtshalve wijzigt indien naar het oordeel van verweerder op grond van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis de wijze van gebruik en de gebruikte hoeveelheden kunnen worden gewijzigd.
3. Appellante stelt, samengevat, dat artikel 41, derde lid, Wgb verweerder niet de bevoegdheid geeft een lopende toelating te wijzigen. Artikel 41, vierde lid, Wgb biedt die mogelijkheid wel indien op grond van nieuwe wetenschappelijke of technische kennis de wijze van gebruik of de gebruikte hoeveelheden kunnen worden gewijzigd. Het besluit maakt daar echter geen melding van en een dergelijke situatie is in dit geval ook niet aan de orde. Verweerder was derhalve niet bevoegd het in bezwaar gehandhaafde besluit tot wijziging van de toelating te nemen.
4. Verweerder stelt, samengevat, dat artikel 41, derde lid, Wgb hem ertoe verplicht in te grijpen in de onderhavige toelating van Roundup Evolution, nu is geconstateerd dat niet langer wordt voldaan aan de toelatingseisen. Hoewel in de wetsbepaling staat dat verweerder in dit geval de toelating geheel of gedeeltelijk moet intrekken, volgt uit het rechtsadagium dat degene die het meerdere mag ook het mindere is toegestaan, dat verweerder op grond van deze bepaling ook kan besluiten tot wijziging van de toelatingsvoorschriften als bedoeld in artikel 29 Wgb. Voorts komt het stellen van een beperkende voorwaarde aan de toepassing, in dit geval de eis dat de gebruiker een certificaat heeft, neer op een gedeeltelijke intrekking omdat een wijze van toepassen die eerst was toegestaan, met het wijzigingsbesluit is verboden. Dit besluit voldoet dan ook aan een strikte interpretatie van artikel 41, derde lid, Wgb.
Daarnaast heeft verweerder artikel 41, vierde lid, Wgb aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Pas sinds 2010, derhalve na de herregistratie van Roundup Evolution in 2006, bestaat voldoende opleidingscapaciteit om het certificatiesysteem op grote schaal praktisch toepasbaar te maken. Deze ontwikkeling betreft volgens verweerder nieuwe technische kennis in de zin van artikel 41, vierde lid, Wgb.
5. Het College is in de eerste plaats van oordeel dat het verbinden van het hier aan de orde zijnde voorschrift aan de lopende toelating van Roundup Evolution - kort gezegd: de eis dat professionele gebruikers zijn gecertificeerd om dit middel volgens de DOB-methode (of een vergelijkbaar gecertificeerd systeem) te gebruiken - niet kan worden aangemerkt als een gedeeltelijke intrekking van de toelating als bedoeld in artikel 41, derde lid, aanhef en onder a, Wgb. Immers het in het toelatingsbesluit toegestane gebruik van het middel op verhardingen in overeenstemming met de
DOB-methode (of een vergelijkbaar gecertificeerd systeem) wordt door de in het wijzigingsbesluit voorgeschreven certificeringseis niet beperkt. Weliswaar dient de toepasser van het middel over een specifiek certificaat te beschikken, de toegestane wijze van toepassing van het middel is, gelet op het toelatingsbesluit van 22 december 2006, onveranderd gebleven.
Voorts is het College van oordeel dat in dit geval niet is voldaan aan de eis van artikel 41, derde lid, Wgb dat er aanwijzingen zijn dat niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikel 28 Wgb gestelde regels. Daartoe is van belang dat verweerder in het toelatingsbesluit van 22 december 2006 heeft overwogen dat uit meetgegevens uit dat jaar is gebleken dat wat de stof glyfosaat betreft overschrijdingen plaatsvonden van de drinkwaternorm. Nu sinds het toelatingsbesluit geen wijziging van de drinkwaternorm met betrekking tot glyfosaat heeft plaatsgevonden, moet er naar het oordeel van het College sprake zijn van een feitelijke verslechtering van de naleving van deze norm wil voldaan zijn aan het toepassingsvereiste “niet langer” van artikel 41, derde lid, Wgb. Daarvan is in dit geval geen sprake, nu blijkens door Vewin overgelegde - verder niet betwiste - meetgegevens na het toelatingsbesluit van 22 december 2006 juist een verbetering van de situatie is opgetreden.
Gelet op het vorenstaande kan verweerder aan artikel 41, derde lid, Wgb geen bevoegdheid ontlenen tot het verbinden van voornoemde certificeringseis aan de toelating van Roundup Evolution.
5.1 Voor zover verweerder heeft bedoeld eveneens artikel 41, vierde lid, Wgb aan het wijzingsbesluit ten grondslag te leggen dient, zoals hiervoor al is overwogen, voorop gesteld te worden dat de toegestane wijze van gebruik van het middel door de certificeringseis onveranderd is gebleven. Het in het wijzigingsbesluit opnemen van deze eis is om die reden geen wijziging van de wijze van gebruik en de gebruikte hoeveelheden als bedoeld in artikel 41, vierde lid, Wgb.
Daar komt bij dat het door verweerder genoemde beschikbaar komen van opleidingscapaciteit in 2010 naar het oordeel van het College niet kan worden aangemerkt als nieuwe wetenschappelijke en technische kennis, maar (slechts) als een omstandigheid die van invloed is op de verspreiding van reeds bestaande kennis over het DOB-systeem
Gelet op het vorenstaande kan verweerder ook aan artikel 41, vierde lid, geen bevoegdheid ontlenen tot het verbinden van voornoemde certificeringseis aan de toelating van Roundup Evolution.
5.2 Het beroep dat verweerder heeft gedaan op het adagium “wie het meerdere mag, ook het mindere is toegestaan” slaagt niet. Het in artikel 41, derde en vierde lid, van de Wgb besloten liggende systeem - met name geplaatst tegen de achtergrond van de verschillende belangen die de Wgb beoogt te beschermen - brengt met zich dat wat hier als “het meerdere” en wat als “het mindere” heeft te gelden, zich onvoldoende laat duiden. Inroeping van dat adagium kan dan ook niet leiden tot het aannemen van het bestaan van de door verweerder gepretendeerde bevoegdheid. Het, langs interpretatieve weg, aannemen van een zodanige bevoegdheid in het systeem van artikel 41, derde en vierde lid, Wgb, gaat de rechtsvormende taak van het College te buiten. Het is aan de wetgever, zo deze dat verkieslijk acht, om zich te buigen over de mogelijkheid en wenselijkheid van de introductie van een zodanige bevoegdheid.
6. Het beroep van appellante is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het primaire besluit dient te worden herroepen, voor zover daarbij in het wettelijk gebruiksvoorschrift is vermeld dat toepassing van dit middel voor professioneel gebruik op half-open en gesloten verhardingen uitsluitend is toegestaan onder certificaat volgens de ‘criteria voor toepassing van onkruidbestrijdingsmiddelen op basis van glyfosaat op verhardingen’ van de Barometer duurzaam Terreinbeheer of een door het Ctgb vergelijkbaar verklaard certificatiesysteem. Ditzelfde geldt voor het wijzigingsbesluit van 11 december 2012.
Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
7. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 4 mei 2011;
- herroept het primaire besluit van 29 januari 2010 en het besluit van 11 december 2012, voor zover daarbij in het wettelijk
gebruiksvoorschrift van Roundup Evolution is vermeld dat toepassing van dit middel voor professioneel gebruik op
half-open en gesloten verhardingen uitsluitend is toegestaan onder certificaat volgens de ‘criteria voor toepassing van
onkruidbestrijdingsmiddelen op basis van glyfosaat op verhardingen’ van de Barometer duurzaam Terreinbeheer of een
door het Ctgb vergelijkbaar verklaard certificatiesysteem;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 302,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te betalen aan appellante.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, mr. R.R. Winter en mr. N.A. Schimmel, in aanwezigheid van mr. A. Douwes, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2013.
w.g. E. Dijt w.g. A. Douwes