Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: AWB 10/944
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 februari 2013 in de zaak tussen
A, te B, appellant,
(gemachtigde: mr. J.C. Schuringa)
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
(gemachtigde: mr. M. Prijs).
Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder appellants verzoek om herziening van het besluit tot vaststelling van appellants bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 afgewezen.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het primaire besluit en dit is door het College ter behandeling als bezwaarschrift doorgezonden aan verweerder. Bij besluit van 29 juli 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en zijn beroep nadien van gronden voorzien.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2011, waarbij appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Verweerder heeft bij besluit van 10 december 2008 de aan appellant voor het jaar 2008 toekomende bedrijfstoeslag vastgesteld en bij besluit van 13 februari 2009 het door appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Appellant heeft hiertegen geen beroep ingesteld. Bij brief van 3 september 2009 heeft appellant verweerder verzocht om het besluit tot vaststelling van zijn bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 te herzien.
Daarbij heeft appellant verweerder tevens verzocht om de besluitvorming over zijn aanvraag voor het jaar 2005 nog eens te controleren en hem daarover te informeren. Appellant geeft aan niet te begrijpen of en zo ja, in welke zin er een besluit genomen is op die aanvraag, nadat deze, na terugzending wegens het ontbreken van een handtekening door hem opnieuw was ingediend.
Het eerste verzoek is bij het besluit van 23 oktober 2009 afgewezen; naar aanleiding van het tweede verzoek heeft verweerder appellant op de hoogte gesteld van zijn zienswijze dat een aanvulling op de Gecombineerde opgave 2005 op 3 oktober 2005 ontvangen is en dat met die Gecombineerde opgave geen aanvraag om akkerbouwsubsidie gedaan is.
Appellant heeft tegen het besluit van 23 oktober 2009, zoals vermeld, beroep ingesteld, dat door het College aan verweerder is overgedragen ter behandeling als bezwaar.
Bij zijn besluit van 29 juli 2010 op dat bezwaar heeft verweerder de afwijzing van het verzoek om herziening met betrekking tot de besluitvorming over het jaar 2008 gehandhaafd. Het verzoek om informatie met betrekking tot de aanvraag 2005 is nu door verweerder opgevat als een bezwaarschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn aanvraag. Dat bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard.
2. In geschil is dus of verweerder appellants verzoek om herziening van het besluit tot vaststelling van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 terecht heeft afgewezen. Daarnaast is in geschil of verweerder appellants bezwaar voor zover dit is gericht tegen het niet beslissen op zijn aanvraag om melkpremie voor het jaar 2005 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
3.1 Appellant stelt dat verweerder zijn verzoek om herziening ten onrechte heeft afgewezen. Zijn situatie in 2008 is vergelijkbaar met die in de uitspraken van het College van 2 oktober 2009 (onder andere LJN: BJ9445). Appellants aanvraag om bedrijfstoeslag voor 2008 bevatte daarom een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 die te allen tijde kan worden hersteld. Verweerder heeft dit miskend in zijn besluit van 13 februari 2009, zodat dit besluit evident onjuist is. Hierbij komt dat de rechtszekerheid van een bestuursorgaan of derden niet wordt aangetast door de herziening van het besluit. Gelet op jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (onder meer CRvB 28-11-1995, JB 1996, 33) had verweerder daarom in dit geval een plicht om terug te komen van genoemd besluit.
3.2 Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 3 januari 2004,
(C-453/00, Kühne & Heitz), volgt bovendien dat verweerder op grond van het gemeenschapsrecht eveneens is gehouden om het betreffende besluit te herzien.
3.3 Appellant stelt verder dat hij mocht vertrouwen op de constatering van een medewerker van verweerder dat sprake was van een kennelijke fout in zijn aanvraag voor 2008 en dat het gemeenschapsrecht verkeerd is toegepast, en op het advies van die medewerker om een verzoek om herziening te doen. De door verweerder genoemde jurisprudentie van het Hof in zaak 5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988, p. 2213 (Krücken) – waaruit wordt afgeleid dat contra legem werking van het vertrouwensbeginsel niet is toegestaan – is volgens appellant in dit geval niet van toepassing. Hij vertrouwde immers niet op een toezegging, maar op een constatering.
3.4 Tot slot acht appellant het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en met het motiveringsbeginsel.
4.1 Verweerder stelt dat het verzoek niet voldoet aan de eisen die artikel 4:6 Awb hieraan stelt.
Er is geen sprake van nieuwe feiten of omstandigheden die ten tijde van het besluit niet bekend waren en ook niet bekend konden zijn, en die – indien zij wel eerder bekend waren geweest – tot een ander besluit aanleiding hadden moeten geven.
Verweerder wijst erop dat hij in het besluit op bezwaar van 13 februari 2009 al heeft gereageerd op appellants stelling dat sprake zou zijn van een kennelijke fout in de aanvraag om bedrijfstoeslag voor 2008.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat nieuwe jurisprudentie, zoals de uitspraken van het College van 2 oktober 2009 inzake het begrip “kennelijke fout”, geen nieuw feit of omstandigheid oplevert en geen aanleiding geeft om een rechtens onaantastbaar besluit te doorbreken. Dit geldt ook indien de beslissing, achteraf in het licht van die jurisprudentie bezien, wellicht niet juist was. De aangewezen weg om fouten die zijn gemaakt bij een primair besluit of een beslissing op bezwaar aan de orde te stellen is immers de bezwaar- en beroepsprocedure en die is aan termijnen gebonden.
4.2 Appellants stelling dat zijn aanvraag om bedrijfstoeslag voor 2008 een kennelijke fout bevatte, maakt dit niet anders volgens verweerder. Een kennelijke fout kan weliswaar buiten de dwingende uiterste termijnen als gesteld in Verordening (EG) nr. 796/2004 worden hersteld, maar de Europese wetgever heeft met de zinsnede “te allen tijde” in artikel 19 van die verordening niet bedoeld om de formele rechtskracht te doorbreken door een mogelijkheid te bieden om ook na de bezwaar- en beroepsprocedure een kennelijke fout te erkennen.
4.3 Ook de door appellant genoemde jurisprudentie van het Hof in de zaak C-453/00 en van het College van 22 september 2004, AWB 97/995 B en AWB 97/995 maakt dit volgens verweerder niet anders. Deze jurisprudentie ziet niet op de situatie van appellant.
4.4 De door een medewerker van verweerder gedane mededeling dat sprake is van een kennelijke fout vormt voor verweerder evenmin reden om terug te komen van het besluit van 13 februari 2009. Een beroep op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van die mededeling kan gelet op vaste jurisprudentie van het Hof niet slagen. Hierin is neergelegd dat geen beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan tegen een duidelijke bepaling van het gemeenschapsrecht.
5.1 Het College stelt vast dat het besluit van 13 februari 2009 rechtens onaantastbaar is geworden, aangezien appellant hiertegen geen beroep heeft ingesteld. De primaire beslissing van 23 oktober 2009 houdt de weigering van verweerder in om naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van appellant van dat besluit terug te komen.
Aan de mogelijkheid om een besluit in rechte aan te tasten zijn door de wetgever beperkingen en voorwaarden gesteld. De belanghebbende die meent dat een bestuursorgaan ten onrechte een bepaald besluit heeft genomen, is voor het in rechte opkomen tegen dat besluit aangewezen op het aanwenden van een rechtsmiddel binnen een bepaalde termijn en met inachtneming van de overige processuele vereisten.
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van 8 november 2006, LJN: AZ2301 en 26 maart 2009, LJN: BI0948) staat naar Nederlands bestuursrecht geen rechtsregel eraan in de weg dat een bestuursorgaan terugkomt van een door hem genomen besluit, dat naar nationaal recht definitief is geworden, zelfs niet indien geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Indien het bestuursorgaan echter weigert van een definitief geworden besluit terug te komen, dient de bestuursrechter het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden van het oorspronkelijke besluit terug te komen. Daarbij ligt het op de weg van de indiener van het verzoek om zodanige feiten of omstandigheden naar voren te brengen.
5.2 Het College ziet geen aanleiding te oordelen dat in dit geval grond bestaat om terug te komen van het betreffende besluit, zoals appellant stelt.
Het door appellant genoemde arrest van het Hof van 3 januari 2004, C-453/00, Kühne & Heitz, biedt hiervoor geen grondslag, reeds omdat de zaak van appellant hiervan wezenlijk verschilt. Anders dan in die zaak is het hier in geding zijnde besluit immers niet definitief geworden door een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep, maar doordat appellant heeft afgezien van het instellen van beroep.
5.3 Het College overweegt verder dat de inmiddels tot stand gekomen jurisprudentie over de kennelijke fout niet als nieuw feit of veranderde omstandigheden in de hiervoor bedoelde zin kan gelden. Dit zou afbreuk doen aan het wettelijke systeem waarin – uit oogpunt van rechtszekerheid en doelmatig bestuur – het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten van het bestuur binnen vaste termijnen dient plaats te vinden.
Voor zover appellant wil betogen dat zijn aanvraag op grond van het genoemde artikel 19 te allen tijde, dus ook nadat de beslissing daarop rechtens onaantastbaar geworden is, mag worden hersteld, verwijst het College naar zijn uitspraak van 2 maart 2011 (AWB 10/175, LJN: BP6988).
Het College heeft hierin geoordeeld geen aanknopingspunt te zien voor de juistheid van de stelling dat uit artikel 19, en dan met name uit de omstandigheid dat in die bepaling de woorden “te allen tijde” worden gebruikt, volgt dat in het geval van een “kennelijke fout” opnieuw zou moeten worden beslist over die aanvraag, zelfs indien er reeds een onherroepelijk besluit over is genomen.
5.4 Ook appellants beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Het Hof heeft in bestendige jurisprudentie aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving (5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988, p. 2213 (Krücken)). Uit rechtsoverweging 24 van laatstgenoemd arrest blijkt dat het Hof uitgaat van met het gemeenschapsrecht strijdige handelingen en geen onderscheid maakt tussen een constatering, toezegging of andere handeling. Nu artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, verweerder niet verplicht om na een onherroepelijke beslissing op de aanvraag alsnog een wijziging hiervan toe te staan, kan geen vertrouwen worden ontleend aan een mededeling of advies met een andere strekking. Dit betekent dat de genoemde jurisprudentie aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg staat.
5.5 Van strijd met het motiveringsbeginsel is het College evenmin gebleken. Ook het beroep op het evenredigheidsbeginsel kan niet slagen nu dit zijn begrenzing vindt in het gemeenschapsrecht dat een wijziging van de aanvraag om bedrijfstoeslag buiten de gestelde termijnen – afgezien van de besproken uitzondering in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 – nu eenmaal niet toestaat.
5.6 Op grond van het voorgaande concludeert het College dat verweerders weigering om terug te komen van het besluit tot vaststelling van de bedrijfstoeslag voor 2008 in rechte stand kan houden.
6. Met betrekking tot de vraag of verweerder appellants bezwaar, voor zover dit is gericht tegen het niet beslissen op zijn aanvraag om melkpremie voor het jaar 2005, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard overweegt het College als volgt.
Uit de stukken blijkt dat C, met wie appellant inmiddels het bedrijf samen exploiteert, verweerder op 9 mei 2005 een niet-ondertekend exemplaar van de Gecombineerde opgave 2005 heeft toegezonden. Dit is op 28 mei 2005 teruggezonden met het verzoek alsnog binnen veertien dagen voor ondertekening zorg te dragen. Verweerder deelde in de begeleidende brief mede dat, als de aanvraag niet hersteld zou worden en besloten moest worden dat de aanvraag niet in behandeling genomen zou worden, de indiener daarover nog schriftelijk bericht zou ontvangen.
In het dossier bevindt zich een op 29 september 2005 ondertekend exemplaar van de aanvraag, dat verweerder op 3 oktober 2005 ontvangen heeft en een aantal uit de zomer van 2006 daterende telefoonnotities van verweerder, waaruit blijkt dat van de zijde van appellant ontkend wordt dat een nietbehandelingsbericht dat door verweerder op 21 september 2005 verzonden zou zijn door hem ontvangen is. Het bewuste nietbehandelingsbericht bevindt zich echter ook niet in het overgelegde dossier, evenmin als een schriftelijke reactie op de ontvangst van het ondertekende exemplaar.
Het College constateert dat verweerder aldus enerzijds aangeeft op grond van artikel 4:5 Awb besloten te hebben dat de aanvraag buiten behandeling gesteld werd en anderzijds betoogt, dat hij niet op de aanvraag besloten heeft en dat voor appellant op grond van het bepaalde in artikel 6:2 Awb de weg openstond om bezwaar te maken of beroep in te stellen, omdat hij niet tijdig een besluit genomen zou hebben. Als op grond van die laatste stelling ervan uitgegaan moet worden, dat niet uitdrukkelijk schriftelijk besloten is de aanvraag buiten behandeling te stellen, hoewel een dergelijke handelwijze wel was aangekondigd, roept dat de vraag op of verweerder ervan mocht afzien een reactie te geven op ontvangst van de alsnog gecorrigeerde Gecombineerde opgave,
Namens verweerder kon over die vraag geen duidelijk standpunt ingenomen worden.
Desgevraagd verklaarde de vertegenwoordiger van verweerder ter zitting zich bereid daarom alsnog een beslissing te doen nemen op de op 3 oktober 2005 ondertekende Gecombineerde opgave 2005, opdat appellante de kwestie desgewenst aan het College zou kunnen voorleggen. Daarbij is gewezen op de mogelijkheid van een daaropvolgend rechtstreeks beroep in de zin van artikel 7:1a Awb.
Het College stelt echter nu vast, dat een dergelijke nieuwe besluitvorming appellant niet zal kunnen baten. Gelet op artikel 105, derde en vierde lid van de destijds geldende Regeling GLB-inkomenssteun dient de verzamelaanvraag volledig en naar waarheid ingevuld, ondertekend en gedagtekend bij Dienst Regelingen te worden ingediend in de periode van 1 april tot en met 15 mei 2005. Vaststaat dat de aanvraag op 29 september 2005 gedagtekend en ondertekend is en op 3 oktober daaropvolgend bij de Dienst regelingen ontvangen. Voor appellants stelling, dat (hij van verweerder begrepen had) dat zijn aanvraag drie dagen na de uiterste datum van 15 mei 2005 ontvangen zou zijn, bestaat geen enkel bewijs. Het College gaat er dan ook vanuit dat de getekende aanvraag niet voor oktober zal zijn ontvangen.
Aangezien toen de gestelde termijn voor aanvulling of wijziging van de op 9 mei 2005 ingediende aanvraag ruim was overschreden is er geen grond om de op 3 oktober 2005 ontvangen aanvraag nog als wijziging of aanvulling van de eerdere aanvraag aan te merken. Derhalve is sprake van een aanvraag die meer dan 25 kalenderdagen na het einde van de gestelde termijn is ontvangen. Een dergelijke aanvraag moet ingevolge artikel 21,eerste lid, derde alinea, van Verordening (EG) nr. 796/2004 worden afgewezen.
Conclusie van het voorgaande is, dat appellant bij verdere besluitvorming op zijn beroep geen belang meer heeft. Daarop zal het College het beroep voor zover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar inzake de verzamelaanvraag 2005, niet-ontvankelijk verklaren.
7. Appellants beroep is dus ongegrond voor zover het is gericht tegen de weigering om terug te komen van het besluit tot vaststelling van de bedrijfstoeslag voor 2008 en niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het niet beslissen op appellants aanvraag om melkpremie voor 2005.
8. Het College vindt geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond voor zover het is gericht tegen de weigering om terug te komen van het besluit tot
vaststelling van appellants bedrijfstoeslag voor 2008;
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar
betreffende de melkpremie voor 2005.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 februari 2013.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld