Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/457 6 februari 2013
18050 Elektriciteitswet 1998
Uitspraak in de zaak van:
Stedin Netbeheer B.V., te Rotterdam, appellante (hierna: Stedin),
gemachtigden: mr. R.W. de Vlam en mr. M.W.F. Oosterhuis, advocaten te Amsterdam,
tegen
de raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, verweerder (hierna: NMa),
gemachtigde: mr. C. de Jong-Kwestro, werkzaam bij verweerder,
waaraan voorts als partij deelneemt:
Euromax Terminal C.V., te Rotterdam (hierna: Euromax),
gemachtigde: mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Rotterdam.
1. De procedure
Stedin heeft bij brief van 7 juni 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van NMa van 27 april 2011.
Bij dit besluit heeft NMa beslist op het bezwaar van Stedin tegen zijn besluit van 14 september 2010, waarbij NMa een klacht van Euromax op grond van artikel 51 van Pro de Elektriciteitswet 1998 gegrond heeft verklaard.
NMa heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Euromax heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Op 19 november 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Elektriciteitswet 1998 (hierna: Wet) was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 23
1. De netbeheerder is verplicht degene die daarom verzoekt te voorzien van een aansluiting op het door hem beheerde net tegen een tarief en tegen andere voorwaarden die in overeenstemming zijn met de paragrafen 5 en 6 van dit hoofdstuk. (…)
2. De netbeheerder onthoudt zich van iedere vorm van discriminatie tussen degenen jegens wie de verplichting, bedoeld in het eerste lid, geldt.
(…)
Artikel 27
1. Met inachtneming van de in artikel 26b bedoelde regels zenden de gezamenlijke netbeheerders aan de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit een voorstel met betrekking tot de door hen jegens afnemers te hanteren tariefstructuren dat de elementen en wijze van berekening beschrijft van het tarief waarvoor afnemers zullen worden aangesloten op een net, (…)
2. In de tariefstructuren wordt in ieder geval opgenomen dat:
a. een afnemer recht heeft op een aansluiting op het door hem gewenste spanningsniveau, tenzij dit om technische redenen redelijkerwijs niet van de netbeheerder kan worden verlangd;
(…)
d. iedere afnemer recht heeft te worden aangesloten op het dichtstbijzijnde punt in het net met een bij zijn aansluiting behorend spanningsniveau, met dien verstande dat een afnemer die een aansluiting op het net wenst met een aansluitwaarde groter dan 10 MVA, wordt aangesloten op het dichtstbijzijnde punt in het net waar voldoende netcapaciteit beschikbaar is;
e. aanpassingen in het net die verband houden met het maken van een aansluiting komen voor rekening van de netbeheerder die het betreffende net beheert;
(…)
Artikel 28
1. Het tarief waarvoor afnemers zullen worden aangesloten op een net heeft uitsluitend betrekking op:
a. het verbreken van het net van de desbetreffende netbeheerder om een fysieke verbinding van de installatie van een afnemer met dat net tot stand te brengen,
b. het installeren van voorzieningen om het net van de desbetreffende netbeheerder te beveiligen en beveiligd te houden en
c. het tot stand brengen en in stand houden van een verbinding tussen de plaats waar het net verbroken is en de voorzieningen om het net te beveiligen.
(…)
Artikel 51
1. Een partij die een geschil heeft met een netbeheerder over de wijze waarop deze zijn taken en bevoegdheden op grond van deze wet uitoefent, dan wel aan zijn verplichtingen op grond van deze wet voldoet, kan een klacht bij de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit indienen.
(…)
3. De beslissing van de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit is bindend."
Bij besluit van 30 september 1999 (Stcrt. 4 oktober 1999, nr. 190, p.7; nadien gewijzigd) heeft NMa op grond van artikel 36 van Pro de Wet de TarievenCode Elektriciteit (hierna: TCE) vastgesteld. In de TCE was, ten tijde van belang, onder meer het volgende bepaald:
" 2.1.2
De aansluitdienst omvat de werkzaamheden, genoemd in artikel 28 van Pro de Wet.
2.1.5
Een afnemer heeft recht op een aansluiting op het door hem gevraagde spanningsniveau, tenzij dit om technische redenen redelijkerwijs niet van de netbeheerder kan worden verlangd. Netbeheerder en afnemer overleggen over onder welke voorwaarden en tegen welke vergoeding de aansluiting in deze gevallen wordt gerealiseerd.
2.2.1
Het aansluittarief dient ter bestrijding van de kosten die de netbeheerder in verband met de onder 2.1.2 genoemde werkzaamheden maakt, en voor zover deze geen deel uitmaken van de transportkosten. Deze kosten zijn te onderscheiden in:
a. initiële investeringskosten;
b. kosten voor het in stand houden van de aansluiting."
2.2 In de Memorie van Toelichting bij (thans) artikel 28, eerste lid van de Wet is het volgende opgemerkt (TK 1998-1999, 26303, nr. 3, p. 21-22):
" Het aansluittarief heeft volgens het eerste lid uitsluitend betrekking op «het verbreken van het net van de desbetreffende netbeheerder om een fysieke verbinding van de installatie van een afnemer met dat net tot stand te brengen, het installeren van voorzieningen om het net van de desbetreffende netbeheerder te beveiligen en het tot stand brengen van
een verbinding tussen de plaats waar het net verbroken is en de voorzieningen om het net te beveiligen». Deze beschrijving maakt duidelijk dat de aansluiting beperkt moet worden opgevat: het gaat om wat bij elke
aansluiting gebeurt, namelijk het maken van de verbinding tussen de «knip» in het net, dat wil zeggen het verbreken van een elektriciteitsleiding om een andere leiding daarmee te verbinden, het aanbrengen van voorzieningen om het net te beveiligen en het maken van een verbinding tussen de knip en de beveiligingsvoorzieningen. Diepe aansluitkosten
worden niet in rekening gebracht. Omdat voor de berekening van het aansluittarief wordt uitgegaan van de standaardaansluitingen die in de praktijk worden gehanteerd, worden eventuele extra’s die nodig zijn om
bijzondere aansluitingen mogelijk te maken (bijvoorbeeld het plaatsen van transformatoren) niet gereguleerd. Afhankelijk van de omvang van de aansluiting kunnen verschillende componenten per aansluiting geïdentificeerd worden, die vertaald kunnen worden in tariefcomponenten. Het is gezien deze praktijk niet mogelijk en ook niet nodig om een eenvormige
tariefdrager voor het aansluitttarief te formuleren.
De beveiligingsvoorziening is het punt waarop een installatie in elektrische zin van het net kan worden gescheiden. De plaats van de beveiliging is afhankelijk van de lokale omstandigheden en wordt in overleg met de afnemer bepaald. Het plaatsen van transformatoren tussen de ene leiding en de andere of het leggen van een leiding tussen het bestaande net en de installatie van de afnemer, valt hier niet onder. In beginsel kan immers een transformator of een leiding vanuit een
installatie van een afnemer tot aan de beveiligingsvoorzieningen door iedereen worden geplaatst; de netbeheerder heeft terzake geen monopolie, maar is op grond van artikel 16, eerste lid, onderdeel e, van de wet gerechtigd ook deze werkzaamheden uit te voeren tot en met de meter van de afnemer. Artikel 17, onderdeel a, van de wet laat dat toe.
Echter, het verbreken van het net om daar een afnemer op aan te sluiten en het maken van de beveiliging, zijn wel taken die zijn voorbehouden aan de netbeheerder, omdat het uitvoeren van zo’n aansluiting onmiddellijk gevolgen heeft voor de integriteit en het functioneren van het door hem beheerde net."
2.3 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
Euromax is in 2000 met Stedin in gesprek gegaan over het realiseren van een aansluiting op het net van Stedin ten behoeve van een containerterminal op de Maasvlakte in de Rotterdamse haven. Stedin heeft op 11 juni 2004 een offerte uitgebracht voor een 25 kV-aansluiting van 20 MVA (met de mogelijkheid uit te breiden tot 40 MVA) op het verdeelstation Europoort voor een bedrag van € 10.148.590, --. Stedin heeft hierbij vermeld dat op het dichterbij gelegen verdeelstation Maasvlakte geen capaciteit op het 25kV spanningsniveau beschikbaar is en aangegeven dat het mogelijk is een projectstudie te laten verrichten naar aansluiting op dat verdeelstation. Stedin heeft de projectstudie uitgevoerd en op 1 maart 2005 een offerte uitgebracht voor een aansluiting van 40 MVA op station Maasvlakte. Euromax heeft (namens het havenbedrijf Rotterdam) op 28 april 2005 opdracht gegeven voor het realiseren van de aansluiting. Partijen hebben hierbij een aanvullende afspraak gemaakt, omdat Euromax het niet eens was met het feit dat een deel van de kosten voor de capaciteitsuitbreiding in het verdeelstation Maasvlakte zou worden doorberekend, namelijk 40% van de kosten voor een transformator 150/25 kV van 100 MVA. Afgesproken is dat Euromax haar zienswijze zou voorleggen aan NMa. De aansluiting is in september 2006 gerealiseerd en Stedin heeft daarvoor in totaal een bedrag van € 5.449.251,42 in rekening gebracht.
Op 13 april 2010 heeft Euromax een klacht op grond van artikel 51 van Pro de Wet ingediend. Volgens Euromax is een bedrag van € 1.807.610,01 ten onrechte in rekening gebracht.
NMa heeft bij besluit van 14 september 2010 de klacht van Euromax gegrond verklaard. Stedin heeft volgens NMa met het in rekening brengen van een bijdrage in de transformatorkosten, zijnde diepe aansluitkosten, artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet, artikel 28, eerste lid, van de Wet en artikel 2.2.1 in samenhang met artikel 2.1.2 TCE, in onderlinge samenhang bezien, geschonden.
Stedin heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 14 september 2010. NMa heeft Stedin en Euromax gehoord en vervolgens het bestreden besluit genomen
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft NMa het bezwaar van Stedin ongegrond verklaard. NMa heeft, samengevat, het volgende overwogen.
NMa deelt niet het standpunt van Stedin dat NMa niet bevoegd is te oordelen over de klacht, omdat een aansluiting groter dan 10 MVA in het vrije domein valt. Stedin miskent dat voor alle aansluitingen de werkzaamheden zijn gereguleerd. Het verschil tussen aansluitingen kleiner en groter dan 10 MVA is dat voor deze laatste categorie de aansluittarieven niet zijn vastgelegd, maar zijn gebaseerd op voorcalculatorische projectkosten. De afspraken in het vrije domein kunnen alleen betrekking hebben op de voorcalculatorische projectkosten. De vergoeding voor de transformator aan de netzijde (een gereguleerde werkzaamheid) kan geen onderdeel zijn van gemaakte afspraken in het vrije domein.
In het onderhavige geschil gaat het niet om aansluitkosten, maar om kosten ter verzwaring van het net om het geschikt te maken voor de gewenste aansluiting. Op grond van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet geldt dat deze kosten voor rekening van de netbeheerder komen. Hiervan is geen afwijking mogelijk.
Stedin kan geen beroep doen op artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet en artikel 2.1.5 TCE, omdat in het onderhavige geval niet is verzocht om aansluiting op een ander spanningsniveau dan bij de aansluiting hoort conform de tabel in artikel 2.3.3.C van de TCE. Onderdeel a en d van artikel 27, tweede lid van de Wet zien op verschillende situaties. Onderdeel d ziet op aansluitingen waarbij de gewenste aansluitcapaciteit wordt gekoppeld aan het bijbehorende spanningsniveau. Onderdeel a ziet op aansluitingen waarbij op verzoek van de afnemer wordt afgeweken van het bijbehorende spanningsniveau. Beide bepalingen kunnen niet naast elkaar van toepassing zijn.
Stedin wijst op een passage uit de Memorie van Toelichting bij artikel 28 van Pro de Wet waaruit zou moeten worden afgeleid dat artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet niet van toepassing zou zijn. Artikel 28 van Pro de Wet betreft het aansluittarief, waarbij het begrip aansluiting beperkt moet worden opgevat. In de Memorie van Toelichting staat dat diepe aansluitkosten niet in rekening mogen worden gebracht. In de daarop volgende door Stedin aangehaalde passage wordt opgemerkt dat eventuele extra's die nodig zijn om bijzondere aansluitingen mogelijk te maken (bijvoorbeeld het plaatsen van transformatoren) niet gereguleerd zijn. Dit is niet een afwijking van de direct daaraan voorafgaande zin. Het heeft betrekking op transformatoren die deel uitmaken van de aansluiting. Het aanbieden van een dergelijke transformator is geen gereguleerde activiteit en de vergoeding hiervan dient buiten het gereguleerde aansluittarief te blijven. In het onderhavige geval gaat het echter om een transformator aan de netzijde van de aansluiting. In dat geval geldt artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet.
Stedin stelt dat NMa een belangrijke rechtsvraag uit de weg is gegaan door niet in te gaan op de vraag of artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet een cumulatieve eis bevat. Nu is vastgesteld dat de gemaakte afspraken over de diepe investeringskosten in strijd zijn met de Wet en de TCE behoeft deze rechtsvraag echter geen verdere bespreking.
Stedin bestrijdt voorts het oordeel van NMa dat het Standpuntendocument Decentrale Opwekking (hierna: Standpuntendocument) in het onderhavige geschil niet relevant is. NMa merkt hierover op dat het Standpuntendocument is geschreven voor de aansluitproblematiek van decentrale producenten. Deze groep verschilt van andere afnemers, omdat producenten geen transporttarief betalen. Daarbij dateert het Standpuntendocument van mei 2004. De standpunten en analyses in het document zijn gebaseerd op de dat moment geldende inzichten. Zoals aangegeven in het document bezit het geen juridische status. Daarbij komt dat het Standpuntendocument dateert van voor de invoering van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet. In het licht van deze bepaling en de status van het document treft het beroep op het document om investeringen in het net door te kunnen berekenen aan de afnemer geen doel.
Verder overweegt NMa dat hij bij zijn beoordeling is gebonden aan het geschil zoals dat aan hem is voorgelegd. De Wet is in deze duidelijk en laat NMa geen ruimte om, rekening houdend met de historische ontwikkelingen van het specifieke geval, tot een andere conclusie te komen. De vraag van Stedin wanneer en hoe de transformatorkosten in de toekomst in de transporttarieven verrekend moeten worden maakt geen deel uit van het geschil tussen Euromax en Stedin.
4. Het standpunt van Stedin
Stedin heeft acht beroepsgronden opgeworpen. Voorafgaand aan die beroepsgronden heeft Stedin haar analyse gegeven van het toepasselijke wettelijk kader. Kort samengevat luidt deze analyse als volgt. Diepe netinvesteringen voor standaardaansluitingen komen vanaf het begin van de regulering voor rekening van de netbeheerder. Uit de toelichting bij artikel 28 van Pro de Wet blijkt dat extra’s die nodig zijn om bijzondere aansluitingen mogelijk te maken, niet worden gereguleerd. De wetgever noemt als voorbeeld het plaatsen van transformatoren. In het onderhavige geval is sprake van een bijzondere aansluiting waarvoor een transformator in het net is geplaatst. Ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van onder meer artikel 2.1.5 TCE (wijzigingsbesluiten 2003 en 2004) blijkt dat mogelijkheden om bij grote aansluitingen tot een meer efficiënte aansluitoplossing te komen niet moeten worden gezien als een diepe netinvestering. Met artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet heeft de wetgever uitdrukkelijk bepaald dat in de TCE een regeling moet worden getroffen die niet valt binnen het strikte kader van de aansluittarieven. Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet is van toepassing op standaardaansluitingen tot 10 MVA. Voor aansluitingen groter dan 10 MVA die wegens technische redenen redelijkerwijs niet kunnen worden gerealiseerd, geldt dat de netbeheerder gerechtigd is om met de afnemer in onderling overleg een vergoeding vast te stellen voor het realiseren van een aansluiting.
De eerste beroepsgrond van Stedin houdt in dat NMa zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om van het geschil kennis te nemen. Bij aansluitingen groter dan 10 MVA gaat het om maatwerkoplossingen die tot stand komen in overleg met de klant. Bij dergelijke grote aansluitingen geldt de mogelijkheid van aanbesteding. De wettelijke exclusieve taken van de netbeheerder zijn evenredig verminderd. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheden van NMa. Daarbij staat in deze zaak de nettoegang niet ter discussie. Het regulatoire kader, dat bestaat om de primaire nettoegang te beschermen tegen mogelijk monopoloïde gedrag, is niet geschreven voor situaties waarin afnemers zelf kiezen voor een alternatieve (veel goedkopere) oplossing. Met zijn stelling dat de afspraken in het vrije domein alleen betrekking kunnen hebben op de voorcalculatorische projectkosten, veronachtzaamt NMa dat artikel 2.1.5 TCE uitdrukkelijk de mogelijkheid van onderhandelde toegang regelt.
Als tweede beroepsgrond heeft Stedin naar voren gebracht dat NMa ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet en artikel 2.1.5 TCE alleen van belang zijn wanneer een afnemer op een ander spanningsniveau wil worden aangesloten dan bij zijn aansluiting hoort. Dit oordeel, dat de kern is van het besluit, is onjuist. De tekst van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet en de toelichting daarop beperken de toepassing van deze bepaling geenszins tot alleen de gevallen waarin de aangeslotene op een afwijkend spanningniveau wil worden aangesloten. Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet is uitgewerkt in artikel 2.1.5 TCE. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de TCE kan worden afgeleid dat zowel bij verzoeken om aansluiting op een afwijkend netvlak als bij verzoeken om een aansluiting groter dan 10 MVA de netbeheerder en de afnemer op grond van artikel 2.1.5 TCE met elkaar in overleg kunnen treden over een vergoeding van kosten die nodig zijn om de aansluiting mogelijk te maken.
De volgende beroepsgrond van Stedin houdt in dat NMa ten onrechte concludeert dat artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a en d, van de Wet op verschillende situaties ziet. Onderdeel a bepaalt dat een afnemer recht heeft op een aansluiting op het door hem gewenste spanningsniveau. Dat recht ziet tevens toe op de bijbehorende berekening van het aansluittarief. Onderdeel d bepaalt hoe het aansluittarief moet worden berekend, zowel indien de aansluiting op het reguliere spanningsniveau wordt gemaakt als indien de aansluiting op een afwijkend spanningsniveau wordt gemaakt. Onderdeel d fungeert in de praktijk als een vangnet; op basis van dit onderdeel wordt het maximale aansluittarief voor die aansluiting vastgesteld. Als een afnemer een andere, goedkopere, oplossing wil zoeken, dan kan artikel 2.1.5 TCE soelaas bieden.
Verder meent Stedin dat voor een goede beoordeling van het geschil NMa zich eerst een oordeel had moeten vormen over de vraag of Stedin, met toepassing van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet terecht in eerste instantie een aansluiting op station Europoort heeft geoffreerd, omdat dit het dichtstbijzijnde punt in het net was met voldoende netcapaciteit op het juiste spanningsniveau. Stedin heeft in bezwaar al aangetoond dat genoemde bepaling een cumulatieve eis bevat. Daarbij heeft Euromax in haar aanvraag geschilbeslechting ten onrechte gesteld dat de aansluiting die Stedin had aangeboden op Europoort, in strijd met de wet was omdat Stedin zich op het standpunt stelde dat de plaats van de aansluiting werd bepaald door het dichtstbijzijnde punt in het net met het relevante spanningsniveau waar voldoende capaciteit was. Nu deze discussie onderdeel uitmaakte van het voorliggende geschil, had NMa zich hierover moeten uitlaten.
De volgende beroepsgrond van Stedin gaat over het Standpuntendocument. Dit document is opgesteld ten tijde van de onderhandelingen tussen Stedin en Euromax. NMa geeft in het document zelf ondubbelzinnig aan dat afnemers die een aansluiting van meer dan 10 MVA wensen soms diepe netkosten moeten betalen om die aansluiting mogelijk te maken. Met zijn oordeel dat het document niet relevant is, omdat Euromax geen invoedende maar een onttrekkende afnemer is, miskent NMa dat dit onderscheid niet bestaat in de regulering op grond van de Wet.
In haar zesde beroepsgrond stelt Stedin zich op het standpunt dat NMa heeft miskend dat in het geval van geschilbeslechting, anders dan bij handhaving, de historische context van het feitencomplex van het gerezen geschil van belang is. NMa heeft veronachtzaamd dat de aansluiting waarop Euromax op grond van het regulatoire kader recht zou hebben twee keer zo duur zou zijn als de huidige, alternatieve aansluiting. Uitsluitend ter wille van Euromax heeft Stedin een alternatief voor de standaardoplossing geboden.
Volgens de zevende beroepsgrond verzuimt NMa om duidelijkheid te geven over de vraag hoe Stedin de gemaakte kosten moet terugverdienen. NMa heeft besloten dat Stedin de uitbreidingskosten niet aan Euromax in rekening mag brengen, zonder te garanderen dat deze uitbreidingskosten integraal in de transporttarieven van Stedin mogen worden gerecupereerd.
Ten slotte voert Stedin aan dat NMa heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Het evenredigheidsbeginsel is geschonden omdat NMa geen rekening heeft gehouden met het feit dat in casu sprake is van een alternatieve aansluitconfiguratie voor een veel duurdere aansluiting op station Europoort. Stedin heeft aan de besluiten tot wijziging van de TCE in 2003 en 2004 en het Standpuntendocument het vertrouwen mogen ontlenen dat zij op een juiste manier handelde. Het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden, omdat NMa het bestreden besluit heeft gebaseerd op een volledige andere analyse dan het primaire besluit, maar niet is overgegaan tot herroeping van het primaire besluit.
5. Het standpunt van Euromax
Euromax is in haar schriftelijke uiteenzetting uitgebreid ingegaan op de beroepsgronden van Stedin. Euromax deelt de eindconclusie van NMa.
Euromax stelt zich op het standpunt dat zij recht had op aansluiting op het station Maasvlakte, omdat er voldoende capaciteit beschikbaar was op dit station (alleen niet op het juiste spanningsniveau). Euromax heeft voorts het College verzocht Stedin te verplichten inlichtingen te verstrekken welke partijen na Euromax op station Maasvlakte zijn aangesloten, welke kosten daarbij in rekening zijn gebracht en tegen welke voorwaarden de aansluiting is gerealiseerd. Zo wordt duidelijk of Stedin alleen van Euromax een bijdrage heeft verlangd of ook van (alle) andere aangeslotenen. Dan zal kunnen worden bepaald of Stedin in strijd met artikel 23, tweede lid van de Wet heeft gediscrimineerd tussen partijen die hebben verzocht om aansluiting.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 De eerste beroepsgrond van Stedin over de bevoegdheid van NMa slaagt niet. Zoals het College in zijn uitspraak van 17 juni 2008 (LJN: BD5973) heeft overwogen, doet de mogelijkheid van aanbesteding van een aansluiting groter dan 10 MVA niet aan af aan de bevoegdheid van NMa op grond van artikel 51 van Pro de Wet. Als, zoals in dit geval, geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot aanbesteding en de netbeheerder de aansluiting in zijn hoedanigheid van netbeheerder heeft aangelegd, is NMa bevoegd te oordelen over een klacht over het door de netbeheerder in rekening gebrachte aansluittarief. Zoals uit de uitspraak van het College van 1 februari 2012 (LJN: BV7089) blijkt, dient NMa vervolgens ten volle te oordelen over de wijze waarop de netbeheerder bij het in rekening brengen van het aansluittarief zijn taken en bevoegdheden op grond van de Wet heeft uitgeoefend, dan wel aan zijn verplichtingen op grond van de Wet heeft voldaan.
6.2 Het College ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of NMa in het geschil tussen Euromax en Stedin terecht heeft vastgesteld dat Stedin, door het in rekening brengen van een deel van de transformatorkosten bij Euromax, artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet, artikel 28, eerste lid, van de Wet en artikel 2.2.1 in samenhang met artikel 2.1.2 TCE, in onderlinge samenhang bezien, heeft geschonden. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
6.3 Ter zitting heeft Stedin betoogd dat NMa de klacht van Euromax had moeten afwijzen, reeds omdat, zo begrijpt het College, artikel 27, tweede lid, van de Wet geen norm bevat die ziet op de individuele relatie tussen Stedin en Euromax. De bepaling stelt vast wat in de TCE moet worden opgenomen en legt daarom aan netbeheerders alleen de verplichting op om genoemde onderwerpen in hun voorstellen ten aanzien van de TCE op te nemen, aldus Stedin.
Het College overweegt dat Stedin met dit betoog miskent dat artikel 23 van Pro de Wet de netbeheerder de verplichting oplegt aan te sluiten tegen een tarief en tegen andere voorwaarden die in overeenstemming zijn met de paragrafen 5 en 6 van hoofdstuk 3 van de Wet. Artikel 27, tweede lid, van de Wet bevat voorschriften die gaan over het aansluittarief en is opgenomen in paragraaf 5 van hoofdstuk 3 van de Wet. Bijgevolg is de netbeheerder bij een verzoek om aansluiting op grond van artikel 23 van Pro de Wet bij de berekening van het aansluittarief gehouden aan het gestelde in artikel 27, tweede lid van de Wet en werkt deze bepaling dus ook in op de relatie tussen Stedin en Euromax.
6.4 Het College stelt vast dat niet in geschil is dat de transformator waarvoor Stedin kosten in rekening heeft gebracht, is geplaatst in het net van Stedin en niet in de aansluiting van Euromax. Op grond van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet komen aanpassingen in het net die verband houden met het maken van een aansluiting voor rekening van de netbeheerder die het betreffende net beheert. Stedin betoogt, zo begrijpt het College, dat in dit geval sprake is van een bijzondere aansluiting die buiten deze regel valt, omdat sprake is van een grote maatwerkaansluiting (groter dan 10 MVA), waarbij gekozen is voor een efficiëntere, voor Euromax goedkopere oplossing dan waar primair recht op bestond.
Het College ziet geen aanknopingspunten voor de juistheid van het standpunt dat artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet alleen van toepassing is op aansluitingen tot en met 10 MVA (standaardaansluitingen) en niet op (bijzondere) aansluitingen groter dan 10 MVA. Dit is uit de tekst noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling af te leiden. Evenmin volgt het College de uitleg die Stedin ter ondersteuning van haar andersluidende conclusie geeft aan artikel 28, eerste lid, van de Wet. In de tekst van artikel 28, eerste lid, van de Wet wordt geen onderscheid gemaakt tussen (bijzondere) aansluitingen groter en kleiner dan 10 MVA. De bepaling beschrijft limitatief waarop het aansluittarief betrekking heeft. Dit betreft kosten voor, kort gezegd, de knip, de verbinding en de beveiliging. Kosten voor aanpassingen in het net worden niet genoemd. De toelichting is hiermee in overeenstemming; daar is vermeld dat diepe aansluitkosten niet in rekening worden gebracht. Uit de passage in de toelichting over het plaatsen van transformatoren kan geen andere opvatting van de wetgever worden afgeleid. De tekst - ?de eventuele extra’s die nodig zijn om bijzondere aansluitingen mogelijk te maken (bijvoorbeeld het plaatsen van transformatoren)…? - biedt onvoldoende grond voor de conclusie dat bij een aansluiting als de onderhavige moet worden afgeweken van het wettelijk verankerde uitgangspunt dat diepe aansluitkosten niet in rekening worden gebracht. Bovendien is de aansluiting van Euromax een aansluiting op het bijbehorend spanningsniveau. Voor zover derhalve moet worden aangenomen, zoals ook Stedin doet, dat met de term bijzondere aansluiting wordt gedoeld op een aansluiting op een afwijkend spanningsniveau, kan de betreffende passage niet van betekenis zijn voor de voorliggende rechtsvraag. Indien zou moeten worden aangenomen, zoals Stedin ter zitting heeft betoogd, dat artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet een codificatie is van een bestaande praktijk met het door Stedin bedoelde onderscheid in aansluitingen groter en kleiner dan 10 MVA, dan had het voor de hand gelegen dat de wetgever dit onderscheid in laatstgenoemde, later tot stand gekomen, bepaling zou hebben opgenomen. Dat is echter niet gebeurd.
Evenmin kan het door Stedin bedoelde onderscheid tussen standaardaansluitingen en (bijzondere) aansluitingen groter dan 10 MVA worden afgeleid uit artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet in samenhang met artikel 2.1.5 TCE. Uit laatstgenoemde bepaling blijkt dat de netbeheerder en afnemer in de in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet bedoelde situatie overleggen over een vergoeding voor de aansluiting. Anders dan Stedin lijkt te betogen kan dat overleg niet uitmonden in de situatie dat de afnemer wordt gedwongen de kosten voor aanpassingen in het net - waaronder dus valt het plaatsen van een transformator in het net - te dragen. Een bepaling in de TCE kan niet afdoen aan een in de Wet opgenomen verplichting. De netbeheerder dient dus ook in de situatie van overleg op grond van artikel 2.1.5 TCE de verplichting als opgenomen in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet in acht te nemen.
6.5 Met betrekking tot de beroepsgronden over het Standpuntendocument overweegt het College als volgt. Het document dateert van mei 2004. In het document is vermeld dat het geen juridische status heeft. Op 1 juli 2004 is artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet van kracht geworden. Stedin heeft op 1 maart 2005 de laatste offerte uitgebracht en Euromax heeft op 28 april 2005 opdracht gegeven voor het aanleggen van de aansluiting. Gelet op deze gang van zaken ziet het College geen grond voor het oordeel dat NMa het Standpuntendocument in haar beoordeling had dienen te betrekken of dat Stedin aan het Standpuntendocument het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat zij bij Euromax kosten voor aanpassingen in het net in rekening mocht brengen.
Het College ziet voorts geen grond voor het oordeel dat NMa de historische context van het feitencomplex heeft veronachtzaamd. Dat Stedin voor Euromax op zoek is gegaan naar een goedkopere oplossing doet niet af aan de verplichting op grond van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet. Het College ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat NMa de inhoud van de verplichting in dit geval - bij geschilbeslechting - anders had dienen te beoordelen dan wanneer sprake zou zijn geweest van een handhavingsbesluit.
6.6 Nu, zoals uit het vorenstaande blijkt, NMa in het geschil tussen Euromax en Stedin op goede gronden heeft geoordeeld dat Stedin de meergenoemde wettelijke bepalingen heeft geschonden, kan het beroep van Stedin op schending van het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel niet slagen. Hetgeen Stedin in dat kader heeft aangevoerd heeft immers geen zelfstandige betekenis en is reeds aan de orde gekomen bij de bespreking van de overige beroepsgronden. Het beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel slaagt evenmin. NMa heeft zich zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat Stedin artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet heeft geschonden. De analyse in het bestreden besluit is een reactie op de gronden van het bezwaar.
6.7 De beroepsgronden met betrekking tot de uitleg door NMa van artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet en zijn opvatting over de verhouding tussen artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Wet behoeven geen nadere bespreking. Welk oordeel hierover ook wordt gegeven, dit kan niet leiden tot de conclusie dat NMa ten onrechte heeft vastgesteld dat Stedin artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet, artikel 28, eerste lid, van de Wet en artikel 2.2.1 in samenhang met artikel 2.1.2 TCE, in onderlinge samenhang bezien, heeft geschonden.
6.8 Stedin heeft aangevoerd dat NMa ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over de vraag of Stedin in eerste instantie terecht een aansluiting op station Europoort heeft geoffreerd en dat NMa eveneens ten onrechte niet is ingegaan op vraag hoe Stedin de gemaakte kosten moet terug verdienen.
Het College merkt hierover op dat NMa bij een beoordeling op grond van artikel 51 van Pro de Wet de ingediende klacht tot uitgangspunt dient te nemen. Euromax heeft in haar klacht naar voren gebracht dat ?Stedin ten onrechte de uitbreidingskosten van de transformator, welke dienen te worden beschouwd als diepe aansluitkosten, aan Euromax in rekening heeft gebracht middels het aansluittarief?. NMa heeft beslist op die klacht met de conclusie dat Stedin inderdaad ten onrechte kosten voor de transformator in rekening heeft gebracht. De door Stedin opgeworpen vragen vallen dan ook niet binnen de reikwijdte van de klacht en behoeven in het kader van de beslissing op klacht geen beantwoording.
6.9 Het College ziet geen aanleiding tot inwilliging van het verzoek van Euromax om Stedin te verplichten inlichtingen te verstrekken over de partijen die na Euromax zijn aangesloten op station Maasvlakte, reeds omdat de vraag of Stedin artikel 23 van Pro de Wet heeft geschonden niet voorligt.
6.10 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. M. van Duuren en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. I.C. Hof als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2013.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. I.C. Hof