Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 12/217 6 februari 2013
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in het beroep van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. E.T. Stevens, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: drs. M. Star, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de hoogte van appellants bedrijfstoeslag 2010 vastgesteld.
Bij besluit van 29 december 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen gericht bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 9 februari 2012 bij het College beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de gedingstukken ingezonden.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Op 5 december 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Appellant is met bericht niet verschenen.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Het bestreden besluit heeft betrekking op de vaststelling van appellants bedrijfstoeslag 2010. Verweerder heeft de percelen 4 en 10 (opgegeven als 1,04 respectievelijk 2,45 ha) niet als subsidiabele oppervlakte aangemerkt en op grond van artikel 58 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 de wel geconstateerde oppervlakte van de overige percelen (voor zover hier van belang) verminderd met tweemaal de opgegeven oppervlakte van de percelen 4 en 10. Een overeenkomstig aantal toeslagrechten heeft verweerder niet uitbetaald. Verweerder heeft daartoe het volgende overwogen.
Voor de percelen 4 en 10 is een dubbelclaim ingediend. Appellant stelt dat hij voor de percelen over een gebruikersverklaring beschikt, dat hij in 2010 mest op de percelen heeft uitgereden en dat hij er wat gras van heeft afgehaald, maar met betrekking tot deze activiteiten heeft appellant geen bewijzen. Voorts lopen er volgens appellant altijd paarden van een manege op de percelen; alleen als er teveel gras is voor de paarden, kan appellant dat gebruiken. Gelet hierop is verweerder van mening dat appellant over onvoldoende autonomie beschikte bij de uitoefening van landbouwactiviteiten op die percelen. Deze percelen behoren derhalve niet tot appellants bedrijf. Dat dit in 2009 wel het geval was, doet daar niet aan af, aldus verweerder.
In het verweerschrift heeft verweerder aanvullend het volgende opgemerkt. De percelen 4 en 10 waren opgegeven door zowel appellant als door de maatschap E. Gebleken is dat beiden over een gebruikersverklaring beschikten, zodat dit geen doorslaggevende factor kan zijn. Gelet op de verklaringen van beide landbouwers omtrent hun gebruik van de percelen meent verweerder dat appellants beheershandelingen zo gering zijn in verhouding tot de beheershandelingen van andere partijen, dat deze niet zijn aan te merken als voldoende autonoom. Voorts dient voorkomen te worden dat meerdere landbouwers stellen dat de betrokken percelen tot hun bedrijf behoren (zoals blijkt uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09). Dat appellant de percelen al vijftien jaar op deze wijze gebruikt maakt dat niet anders.
2.2 Appellant is het niet eens met de afkeuring van de percelen 4 en 10. In beroep heeft hij - samengevat - het volgende aangevoerd.
De percelen zijn vanaf 2010 in eigendom gekomen bij de heer C. De grond wordt verhuurd aan stichting 't Zoekerveld. Tot 2010 was de grond in eigendom van de heer D, die de gronden verhuurde aan de maatschap E. Al deze tijd en ook in de vijftien jaren ervoor heeft appellant gebruik gemaakt van de percelen voor zijn bedrijfsdoeleinden: hij kan er overtollige mest op uitrijden en er resterend gras van afhalen. Hiertoe heeft appellant een verklaring van de eigenaar van de grond. In 2009 was de grond eveneens zowel door appellant als door de huurder van de grond opgegeven. Toen is appellant in het gelijk gesteld. Appellant vindt het daarom onredelijk dat verweerder bewijsmiddelen omtrent het gebruik van hem verlangt, los van het feit dat deze bewijsmiddelen er simpelweg niet zijn. Bovendien is niet duidelijk op welke wettelijke grondslag verweerders stelling dat het gebruik als onvoldoende moet worden aangemerkt, berust. Appellant betwist daarbij dat de maatschap E de in de gebruikersverklaring opgenomen werkzaamheden heeft verricht.
Subsidiair is appellant van mening dat geen sanctie opgelegd moet worden, maar dat moet worden volstaan met het niet meetellen van de percelen 4 en 10.
2.3 Partijen verschillen van mening over de vraag of de percelen 4 en 10 op de peildatum 15 mei 2010 door appellant beheerd werden en daarmee tot appellants bedrijf behoorden. Het College overweegt als volgt.
2.4 In navolging van het arrest van het Hof van Justitie van 14 oktober 2010 (C-61/09, Landkreis Bad Dürkheim) heeft het College in eerdere uitspraken (van 6 juli 2012, AWB 10/302 en van 18 oktober 2012, AWB 11/155; www.rechtspraak.nl, LJN: BX4913 en BY1553) geoordeeld dat voor de vraag of percelen tot het bedrijf van een landbouwer behoren, beslissend is of de landbouwer over een gebruikstitel beschikt die hem de bevoegdheid verleent om de percelen met een zekere autonomie voor de uitoefening van zijn landbouwactiviteiten te gebruiken, en of de landbouwer de percelen ook feitelijk daarvoor heeft gebruikt.
Verder bepaalt artikel 34, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 dat, wanneer een oppervlakte gezamenlijk wordt gebruikt, deze oppervlakte denkbeeldig over de betrokken landbouwers wordt verdeeld in verhouding tot de mate waarin zij deze oppervlakte gebruiken, of tot hun recht om deze oppervlakte te gebruiken.
2.5 Niet in geschil is dat zowel appellant als de maatschap E op de peildatum beschikte over een gebruikstitel - in de vorm van een gebruikersverklaring - voor het gebruiken van de percelen voor landbouwactiviteiten. Verweerder heeft er ter zitting op gewezen dat appellant enkel gras van de percelen af mocht halen indien er gras over was. Voor zover verweerder hiermee wenst te betogen dat daarom niet gezegd kan worden dat appellant voldoende autonoom gebruik kon maken van de percelen, volgt het College hem daarin niet. Waar het om gaat is of appellant de percelen met een zekere mate van autonomie - dat wil zeggen onder uitoefening van een zekere beslissingsbevoegdheid - voor landbouwactiviteiten kon gebruiken. Nu appellant zelf kon beslissen of hij het beschikbare gras op de percelen ten behoeve van voederwinning wenste te benutten, genoot hij naar het oordeel van het College een voldoende mate van autonomie.
2.6 Vervolgens dient bezien te worden in hoeverre appellant enerzijds en de maatschap E anderzijds de percelen feitelijk voor landbouwactiviteiten hebben gebruikt.
Ten aanzien van het feitelijk gebruik van appellant gaat verweerder er - zo begrijpt het College uit het verweerschrift en het verhandelde ter zitting - inmiddels, overeenkomstig hetgeen appellant daaromtrent heeft verklaard, van uit dat hij de percelen heeft gebruikt voor het uitrijden van overtollige mest en het maaien van resterend, niet door de paarden van de manege opgegeten gras.
Ten aanzien van het feitelijk gebruik van de maatschap E gaat verweerder er, overeenkomstig hetgeen de maatschap daaromtrent heeft verklaard, van uit dat zij op de percelen alle werkzaamheden heeft verricht die nodig zijn voor een goede ruwvoederwinning ten behoeve van haar melkveebedrijf, waaronder "bemesten, maaien, schudden, wiersen enz. om tenslotte voor een goede oogst te zorgen".
2.7.1 Verweerder - zo begrijpt het College - aanvaardt tegen de achtergrond van de aldus omschreven activiteiten op zichzelf genomen wel dat appellant de percelen feitelijk voor landbouwactiviteiten heeft gebruikt, maar vindt dat appellants beheershandelingen zo gering zijn in verhouding tot de beheershandelingen van de maatschap E dat om die reden de percelen moeten worden toegewezen aan deze maatschap.
2.7.2 Het College kan verweerder hierin niet volgen. Verweerder gaat er immers kennelijk van uit dat zowel de maatschap E als appellant - zij het dan in mindere mate - de percelen feitelijk voor landbouwactiviteiten heeft gebruikt. In een dergelijk geval is sprake van gezamenlijk gebruik in de zin van artikel 34, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 en dient de betrokken oppervlakte verdeeld te worden overeenkomstig deze bepaling. Verweerders suggestie ter zitting dat gezamenlijk gebruik in de hier bedoelde zin veronderstelt dat onderling afgesproken of anderszins afgestemd gebruik - zoals bij de "common grounds" in bijvoorbeeld Ierland - aan de orde is, moet worden verworpen, nu daarvoor noch in de tekst van het artikellid noch anderszins aanknopingspunten zijn aan te wijzen.
Verweerder beroept zich in dit verband tevergeefs op het bij randnummer 2.4 genoemde arrest van het Hof, waaruit verweerder afleidt dat de percelen op de peildatum 15 mei 2010 niet zowel tot het bedrijf van appellant als tot het bedrijf van de maatschap E kunnen behoren. Dit arrest heeft immers betrekking op een zaak waarin artikel 34, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 geen deel uitmaakte van het toepasselijke recht, en evenmin het daarmee overeenkomende artikel 8, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 972/2007, dat eerst van toepassing is op de steunaanvragen betreffende de jaren die ingaan op of na 1 januari 2008. 2.7.3 Het voorgaande brengt mee dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 34, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009.
2.7.4 Appellant heeft de stelling van verweerder betwist dat zijn feitelijk gebruik van de percelen geringer was dan dat van de maatschap. Gelet op de hierboven onder 2.6 weergegeven activiteiten zoals zij door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd, valt naar het oordeel van het College de juistheid van die stelling inderdaad niet zonder meer in te zien. De maatschap heeft haar gebruik van de percelen weliswaar in uitgebreider bewoordingen omschreven ("bemesten, maaien, schudden, wiersen enz. om tenslotte voor een goede oogst te zorgen") dan appellant ("mest op de grond gebracht en wat gras van de grond gehaald"), maar het College leidt uit dit verschil in woordgebruik niet zonder meer een verschil in feitelijk gebruik af. In beide gevallen komt het erop neer dat mest is uitgereden en gras is gemaaid voor voederwinning. Het enkele feit dat appellant - anders dan de maatschap - spreekt van "wat gras" is naar het oordeel van het College onvoldoende om aan te nemen dat de maatschap meer gras van de percelen heeft gehaald.
Ook voor het overige bieden de gedingstukken onvoldoende aanknopingspunten die wat betreft de (relatieve) intensiteit van het gebruik van appellant onderscheidenlijk de maatschap E een eenduidige conclusie toelaten. Zo heeft F, in een telefoongesprek van 8 december 2011 met een medewerker van verweerder, opgemerkt dat appellant alleen door een loonwerker mest op de percelen heeft laten uitrijden en de percelen (voor het overige) niet daadwerkelijk in gebruik had; de maatschap E heeft volgens F de grond in 2010 wel in gebruik gehad en er niet alleen mest op afgezet. Evenwel is niet duidelijk - nu verweerder dit niet heeft onderzocht - waar F deze wetenschap op baseert. Hetzelfde geldt voor de in de tegengestelde richting wijzende verklaring van G - neef van appellant - namens de stichting 't Zoekerveld, die appellant bij brief van 13 november 2012 heeft overgelegd. Daarin verklaart G dat hij de maatschap E nooit op het perceel heeft gezien en dat appellant "alle werkzaamheden" - waartoe hij kennelijk rekent het bemesten van de percelen en het maaien van resterend gras - heeft uitgevoerd.
2.7.5 Het voorgaande brengt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit niet berust op een zorgvuldig onderzoek naar de feiten en daarom tevens in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is genomen.
2.8 Ingevolge artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan het College het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op te dragen de hierboven onder 2.7.3 en 2.7.5 bedoelde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Hiertoe zal een termijn van tien weken worden gesteld.
Verweerder dient daartoe de percelen 4 en 5, op basis van een zorgvuldig feitenonderzoek, met inachtneming van artikel 34, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 te verdelen over appellant en de maatschap E. In het kader van het feitenonderzoek dient verweerder in ieder geval nader te onderzoeken wat F en G exact menen te hebben waargenomen en op welke tijdstippen. Indien voor het verrichten van de landbouwactiviteiten loonwerkers zijn ingeschakeld, is het voorts aangewezen dat verweerder de aard en omvang van deze activiteiten nader onderzoekt.
2.9 Nadat het besluit is hersteld of vervangen, zal op het beroep tegen dat besluit worden beslist, waarbij ook de in het bovenstaande nog niet behandelde stellingen van appellant zullen worden beoordeeld. In de einduitspraak zal eveneens worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het griffierecht.
3. De beslissing
Het College:
- draagt verweerder op om binnen tien weken na verzending van deze uitspraak het bestreden besluit op basis van een
deugdelijke feitelijke grondslag in overeenstemming te brengen met artikel 34, vijfde lid, van Verordening (EG) nr.
1122/2009, en dit besluit aan het College toe te zenden.
Aldus gewezen door mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2013.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.J. van Veen