Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 12/967 31 december 2013
14050
Uitspraak op het hoger beroep van:
[naam] h.o.d.n. […], te [vestigingsplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 16 augustus 2012 (AWB 12/938; www.rechtspraak.nl, ECLI:NL:RBROT:2012:BX5630), in het geding tussen appellant en
de
staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu(hierna: de staatssecretaris).
staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu(hierna: de staatssecretaris).
Gemachtigde van appellant: drs. E. de Jong.
Gemachtigde van de staatssecretaris: mr. J.R.C. Tieman.
Aan dit geding neemt voorts als partij deel:
ProRail B.V., te Utrecht,
gemachtigde: mr. drs. D. van Bemmel.
1.Het procesverloop in hoger beroep
Bij op 4 oktober 2012 aangetekend verzonden brief van dezelfde datum heeft appellant hoger beroep ingesteld tegen de hiervoor vermelde – op 23 augustus 2012 verzonden – uitspraak van de rechtbank van 16 augustus 2012 (de aangevallen uitspraak).
De staatssecretaris heeft bij brief van 11 december 2012 een reactie op het hoger beroep ingediend.
ProRail is op haar verzoek als partij tot het geding toegelaten.
Op 11 december 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
2.De grondslag van het geschil
2.1
Voor een weergave van het verloop van de procedure in beroep en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, verwijst het College naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2
Bij besluit van 29 juli 2011 heeft de staatssecretaris op verzoek van ProRail op grond van artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet (Sw) ingestemd met de buitengebruikstelling ("sanering") van de hoofdsporen Lunetten Aansluiting Kruispunt – Utrecht Maliebaanstation en de wissels 287 en 291 (het zuidelijk deel van de Oosterspoorbaan). Aan dit besluit legt de staatssecretaris ten grondslag dat de gemeente Utrecht voornemens is om vanaf het centraal station van Utrecht een tramverbinding aan te leggen naar de Uithof, waarbij de Oosterspoorbaan zal worden gekruist. De vanuit kostenoogpunt wenselijk geachte gelijkvloerse kruising maakt het noodzakelijk om het betrokken spoor – dat slechts beperkt wordt gebruikt – op te heffen, aldus de staatssecretaris.
2.3
Bij besluit van 16 januari 2012 heeft de staatssecretaris het hiertegen gerichte bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift na afloop van de bezwarentermijn is ingediend en deze termijnoverschrijding volgens de staatssecretaris niet verschoonbaar is.
3.De uitspraak van de rechtbank
Het tegen het besluit van 16 januari 2012 door appellant ingestelde beroep heeft de rechtbank bij de aangevallen uitspraak gegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen:
" 5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser niet-ontvankelijk is in zijn bezwaar, omdat er sprake is van een niet verschoonbare termijnoverschrijding. Verweerder heeft daar in beroep aan toegevoegd dat het door eiser opgevoerde belang geen rechtstreeks belang is als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb.
6. De rechtbank is van oordeel dat in dit geschil allereerst de vraag dient te worden beantwoord of eiser als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb moet worden aangemerkt. Eerst indien dat het geval is, staat op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb voor eiser de mogelijkheid open om tegen het instemmingsbesluit bezwaar te maken en vervolgens beroep in te stellen, in welk kader dan dient te worden beoordeeld of in dit geval sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding.
7. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder ‘belanghebbende’ verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb dient sprake te zijn van een objectief bepaalbaar, eigen (persoonlijk, individualiseerbaar) en voldoende actueel belang, dat bovendien rechtstreeks bij het betreffende besluit is betrokken.
8. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser door het instemmingsbesluit van verweerder niet rechtstreeks in zijn belang getroffen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat – zoals ter zitting is gebleken – eiser de door hem ontwikkelde en uitgewerkte plannen, die als gevolg van de afsluiting van de Oosterspoorbaan geen doorgang kunnen vinden, niet op eigen initiatief uitvoert. De besluitvorming en de uiteindelijke beslissing over de realisatie van de plannen ligt bij de opdrachtgevers. Eisers belang bij behoud van de Oosterspoorbaan is daarmee gelegen in zijn (contractuele) verhouding tot deze partijen. Voorts is gebleken dat eiser zelf geen gebruik maakt van het spoor. Ook is zijn kantoor niet in de nabijheid van het spoor gelegen. In die zin heeft eiser dus ook geen persoonlijk belang dat hem in voldoende mate van willekeurige anderen onderscheidt. Hieruit volgt dat eiser niet kan worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wegens het ontbreken van een eigen, rechtstreeks en actueel belang. Verweerder had om die reden het bezwaar niet-ontvankelijk moeten verklaren.
9. Nu verweerder op onjuiste gronden tot de juiste beslissing is gekomen, is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking, doch bepaalt de rechtbank dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven. "
4.Het standpunt van appellant in hoger beroep
Appellant kan zich met de aangevallen uitspraak niet verenigen, en voert – zakelijk – het volgende aan.
De door appellant geleide onderneming is al sedert enkele jaren voor eigen rekening en risico werkzaam als projectontwikkelaar en actief in het ontwikkelen van goederen- en stadsdistributie via het spoor. Appellant is daarbij actief in de aankoop van gronden in de nabijheid van de Oosterspoorbaan ten behoeve van het realiseren van goederenoverslagpunten. De onderneming heeft in samenwerking met de wijk Utrecht Oost, het daar gevestigde midden- en kleinbedrijf en in afstemming met de gemeente Utrecht zelfstandig het initiatief genomen tot het uitwerken van gedetailleerde plannen voor de duurzame bevoorrading van het midden- en kleinbedrijf in de stadsdelen Oost en Noordoost. Een aanvoermogelijkheid via het spoor is noodzakelijk vanwege toenemende verkeerscongestie en overschrijding van de luchtkwaliteitsnormen waarmee het goederenverkeer over de weg wordt geconfronteerd. Gerealiseerd worden ten minste drie goederenoverslagpunten, alle gelegen aan de Oosterspoorbaan. De bereikbaarheid van Utrecht Oost per spoor is wezenlijk voor de slagingskans van de door de onderneming opgestelde en reeds vergaand ontwikkelde, deels gerealiseerde plannen. Voor één van de drie overslagpunten heeft de onderneming de benodigde gronden al aangekocht. De door de staatssecretaris goedgekeurde functionaliteitswijziging zal leiden tot het beëindigen van de mogelijkheid van treinverkeer over de Oosterspoorbaan en schaadt rechtstreeks het belang van de onderneming, nu de plannen van de onderneming bij de voorziene opheffing/sanering niet levensvatbaar zijn.
Het tot uitvoering brengen van de plannen geschiedt in goed overleg en in afstemming met diverse partijen en in vruchtbaar overleg met de gemeente Utrecht. Het initiatief berust echter uitsluitend en volledig bij de onderneming van appellant en de onderneming opereert niet in opdracht van enige private of publieke partij. Het financiële risico rust evenzeer uitsluitend bij de onderneming. De onderneming wordt bij de voorgestelde opheffing van het zuidelijk deel van de Oosterspoorbaan rechtstreeks in haar ondernemingsbelang en in het bijzonder haar financiële belang getroffen.
De onderneming van appellant is voorts gelegen midden in het centrum van de wijk Utrecht Oost en op zeer korte afstand van één van de beoogde overslagpunten. Het belang van de onderneming komt echter niet alleen tot uiting in de geografische afstand tot het spoor. Nu de onderneming zich op eigen initiatief heeft gezet aan de realisatie van goederendistributie via het spoor, onderscheidt zij zich volledig en in voldoende mate van willekeurige anderen. Appellant bestrijdt dan ook dat de onderneming geen rechtstreeks persoonlijk belang heeft.
5.Het standpunt van de staatssecretaris in hoger beroep
De staatssecretaris deelt het standpunt van de rechtbank dat appellant geen belanghebbende is bij het instemmingsbesluit. Een dergelijk besluit is slechts gericht op de functionaliteit van het spoor, en niet op een algemeen ruimtelijk ordeningsbelang. Dat heeft gevolgen voor de kring van belanghebbenden. De Sw schrijft dan ook voor dat de beheerder en gerechtigden in de zin van artikel 57 Sw (de gebruikers van het spoor) om een zienswijze moeten worden gevraagd. Zij moeten daarmee als rechtstreeks belanghebbenden worden beschouwd. Niet in geding is dat appellant geen gerechtigde is. Appellant is ook geen eigenaar van het spoor of de gronden waarop het ligt en het kantoor van appellant ligt niet in de onmiddellijke nabijheid van het spoor.
Appellant heeft zijn – ten opzichte van zijn bezwaar- en beroepschrift gewijzigde – standpunt dat de plannen in verband met de bevoorrading van het midden- en kleinbedrijf in Utrecht Oost op eigen initiatief en voor eigen risico zijn opgesteld op geen enkele wijze onderbouwd. Appellant heeft ter zitting bij de rechtbank uitdrukkelijk verklaard dat hij de plannen niet zelf uitvoert. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien het belang dat appellant aanvoert als eigen belang aan te merken.
Appellant heeft ook geen rechtstreeks belang. Appellant is voor de uitvoering van zijn plannen immers nog afhankelijk van andere partijen, waaronder de gemeente Utrecht. De gemeente dringt aan op sanering van de Oosterspoorbaan. De plannen van appellant zullen om specifiek die reden niet kunnen worden uitgevoerd. Hieruit blijkt het indirecte karakter van het belang van appellant. Verder is het noodzakelijk dat het belang actueel is. Er moet niet slechts sprake zijn van plannen, maar van een concreet begin van uitvoering van deze plannen. Appellant heeft niet onderbouwd dat dit aan de orde is. Appellant heeft niet aangetoond dat hij zelf gronden in de nabijheid van de spoorlijn heeft verworven.
6.De beoordeling van het hoger beroep
6.1
Het College dient de vraag te beantwoorden of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellant ten aanzien van het besluit van 29 juli 2011 niet kan worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, Awb wegens het ontbreken van een eigen, rechtstreeks en actueel belang.
6.2
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Naar vaste rechtspraak is voor het zijn van belanghebbende in deze zin in ieder geval vereist dat sprake is van een actueel en concreet belang (zie onder meer de uitspraak van het College van 27 augustus 2012; www.rechtspraak.nl, ECLI:NL:CBB:2012:BX6534).
6.3
Appellant heeft zijn belang kort samengevat aldus omschreven, dat hij plannen heeft voor het realiseren van een goederendistributienetwerk per spoor in Utrecht Oost. In dit kader werkt appellant weliswaar samen met andere partijen, maar appellant heeft de plannen geheel op eigen titel en op eigen initiatief ontwikkeld; inmiddels is appellant naar hij stelt ook overgegaan tot de uitvoering van de plannen, waarbij hij reeds gronden voor één van de beoogde overslagpunten heeft verworven. In de plannen van appellant speelt de Oosterspoorbaan een sleutelrol; indien dit spoor niet meer beschikbaar is, dan zijn de plannen volgens appellant niet meer levensvatbaar, waardoor hij rechtstreeks in zijn ondernemersbelang wordt getroffen.
6.4.1
Het College overweegt dat niet wordt betwist dat appellant plannen heeft ontwikkeld zoals door hem omschreven. Op zichzelf leveren dergelijke plannen evenwel niet meer op dan een voornemen. Een voornemen zonder begin van uitvoering is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een actueel en concreet belang. Appellant heeft wel gesteld, maar niet onderbouwd, dat hij de uitvoering van deze plannen inmiddels daadwerkelijk ter hand heeft genomen. Zo heeft appellant geen enkel bewijs aangedragen voor zijn stelling dat hij reeds gronden heeft aangekocht nabij één van de beoogde overslagpunten; hiertoe bestond – mede in het licht van de gemotiveerde betwisting van de staatssecretaris – alle aanleiding. Ook anderszins heeft appellant zijn stellingen niet op enigerlei wijze gestaafd, door bijvoorbeeld investeringen van enige omvang aannemelijk te maken die als gevolg van de buitendienststelling van de Oosterspoorbaan waardeloos zijn geworden.
6.4.2
Bij het voorgaande komt dat appellant het College er ook in andere opzichten niet van heeft kunnen overtuigen dat de plannen zich in een vergevorderd stadium van uitvoering bevinden. Afgezien van de beschikbaarheid van de Oosterspoorbaan is het welslagen van de beoogde goederendistributie per spoor immers mede afhankelijk van vele andere factoren. In hetgeen appellant heeft aangevoerd heeft het College geen aanknopingspunten kunnen vinden om aan te nemen dat zijn plannen tegen deze achtergrond een zodanig realiteitsgehalte hebben, dat reeds nu gesproken kan worden van een actueel, concreet belang.
6.4.3
Dit betekent dat het oordeel van de rechtbank juist is.
6.5
De staatssecretaris heeft het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard vanwege een zijns inziens niet verschoonbare termijnoverschrijding. De rechtbank heeft geoordeeld dat de vraag of sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding pas kan worden beoordeeld nadat is vastgesteld dat appellant als belanghebbende kan worden aangemerkt. De staatssecretaris acht de aangevallen uitspraak op dit punt onjuist en heeft aangegeven een oordeel ter zake van het College op prijs te stellen. De staatssecretaris heeft zelf echter geen hoger beroep ingesteld. Het College ziet in het kader van het hoger beroep van appellant geen aanleiding hierover te oordelen.
6.6
De aangevallen uitspraak dient, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, te worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
7.De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 december 2013.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.J. van Veen