Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 12/544
5101
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2013 in de zaak tussen
Maatschap [A], te [vestigingsplaats], appellante,
(gemachtigde: mr. J.A. Wols)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: E.L.G.M. Bouwmans en R. Weltevreden).
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de hoogte van de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2010 vastgesteld in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).
Bij besluit van 23 april 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2013. Appellante heeft zich, na kennisgeving, niet laten vertegenwoordigen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
Appellante pacht een perceel grasland op vliegbasis Leeuwarden. Appellante heeft dit perceel als nummer 54 opgegeven voor de uitbetaling van haar bedrijfstoeslag voor het jaar 2010
2.
Tussen partijen is in geschil of verweerder dit perceel terecht niet aanmerking heeft genomen voor de uitbetaling van bedrijfstoeslag voor 2010.
3.
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:
" Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).
Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)
2.
Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf (…) die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (…)
Artikel 35 - Aangifte van subsidiabele hectaren
1.
De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten deze percelen ter beschikking van de landbouwer staan op een door de lidstaat vastgesteld tijdstip, maar niet later dan de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de
steunaanvraag."
Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening 73/2009 (Verordening 1120/2009) luidt voor zover hier van belang:
" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) "
Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 het op bovengenoemde bepaling gebaseerde artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit luidt:
" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel waarvoor steun is aangevraagd geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009. "
Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin onder b4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent, zoals stroken grasland langs verharde landingsbanen voor vliegverkeer.
In de nota van toelichting bij dit besluit is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.
4.1
Verweerder stelt dat de oppervlakte van het door appellante opgegeven perceel 54 niet subsidiabel is, zodat op basis daarvan geen uitbetaling van toeslagrechten kan plaatsvinden. Primair stelt hij zich daarbij op het standpunt dat dit perceel niet is aan te merken als landbouwgrond op grond van artikel 2, aanhef en onder h, en artikel 34, eerste lid van Verordening (EG) nr. 73/2009, in samenhang gelezen met artikel 21a, vierde lid, van de Regeling en artikel 5a, onder b4, van de Beleidsregels. Het perceel ligt rondom de start- en landingsbanen van vliegbasis Leeuwarden en is gelet op de gebruikelijke betekenis van het begrip ‘vliegveld’ niet anders te duiden dan als onderdeel van een vliegveld. Een vliegveld heeft eerst en vooral een objectieve verkeerskundige en infrastructurele functie en bestemming. Verweerder verwijst daarnaast naar de site van het Joint Research Center (JRC), het Gemeenschappelijk Onderzoeksbureau van de Europese Commissie, waaruit kan worden geconcludeerd dat terreinen op een vliegveld als niet-landbouwgrond moeten worden beschouwd. Tevens heeft de Europese Commissie bij diverse audits erop gewezen dat de lidstaat Nederland ten onrechte percelen grasland op vliegvelden als landbouwgrond heeft aangemerkt, gegeven de functie en de bestemming van die oppervlakten.
4.2
Verweerder is subsidiair van mening dat ingevolge artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 het betreffende perceel niet als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond kan worden aangemerkt en om die reden evenmin subsidiabel is. De intensiteit van de luchtvaartactiviteiten is dusdanig van aard en omvang dat niet gesteld kan worden dat de landbouwactiviteiten daarvan geen noemenswaardige hinder ondervinden.
4.3
Daarnaast stelt verweerder dat perceel 54 niet in beheer is bij appellante, maar bij het ministerie van Defensie (Defensie) als eigenaar van de grond. Appellante is niet in de positie om zelf te beslissen wat er met de grond gebeurt. Dit blijkt uit het feit dat Defensie een actief natuurbeheer voert om schade aan de vliegtuigen door vogels te voorkomen. Daarom heeft Defensie de mestgronden vlak naast de startbaan omgevormd tot voedselarme, onbemeste hooilanden. Voorts blijkt dit uit het feit dat Defensie betaalt voor het onderhoud van de grond langs de landingsbanen. Dit is naar voren gekomen uit informatie die de Dienst Regelingen (DR) heeft ingewonnen bij de heer [B], Hoofd terrein techniek bij het ministerie van Defensie.
5.
Appellante voert tegen het bestreden besluit – samengevat – het volgende aan. Op het perceel vinden wel degelijk landbouwactiviteiten plaats. Weliswaar wordt een deel van de grasopbrengst van dit perceel vergist, maar een ander deel van de opbrengst wordt door appellante gebruikt voor veevoedering. Ter onderbouwing van deze stelling heeft appellante een verklaring van [D] van Agrifirm feed uit september 2013 overgelegd. Voorts is het perceel voor het jaar 2010 ten behoeve van de mest wel als landbouwgrond aangemerkt. Verweerder dient één lijn te trekken en het perceel ook voor de bedrijfstoeslag als landbouwgrond aan te merken. Daarnaast is het zo dat appellante het perceel al jarenlang gebruikt. Een verandering in het standpunt van verweerder ten aanzien van de subsidiabiliteit van het perceel kan niet zonder overgangsregeling worden doorgevoerd. In dit verband heeft appellante gewezen op de uitspraak van het College van 18 juli 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BX3513.
6.1.1 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit. Bij de introductie van nieuw beleid kan de vraag opkomen of daarmee inbreuk gemaakt wordt op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk gemaakt wordt op de rechtszekerheid. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in dit geval met dat aspect onvoldoende rekening gehouden, nu het voor 2010 opgegeven perceel grasland na de indiening van de Gecombineerde opgave en na afloop van het jaar waarop die opgave betrekking heeft op basis van het nieuwe beleidsinzicht, dat naderhand verwoord is in de beleidsregels, is afgekeurd. Een dergelijke principiële wending in het beleid kan niet zonder gerichte, voorafgaande aankondiging voor een afgesloten periode worden doorgevoerd. De toelichting bij de Gecombineerde opgave 2010 en de website van verweerder vormen hier geen afdoende aankondiging om de terugwerkende kracht van het beleid te aanvaarden. Dat betekent dat appellante, wat de bedrijfstoeslag voor 2010 betreft, zich er terecht op heeft beroepen dat verweerder ten onrechte de beleidsregels in stelling heeft gebracht bij de toetsing of het in geding zijnde perceel subsidiabel was.
6.1.2 Ondanks een op zichzelf beschouwd terecht beroep op het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel betekent dat nog niet dat appellante ten onrechte geen aanspraak kon maken op landbouwsteun voor dit perceel. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft immers in constante jurisprudentie aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel (dat met het rechtszekerheidsbeginsel verwant is) niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur.1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 988, p. 2213 (Krücken) van het Hof.
6.2
Het College zal derhalve nagaan of verweerder zich bij de beoordeling van de subsidiabiliteit van het in geding zijnde perceel, los van de hiervoor besproken beleidsregels, terecht op Europese regelgeving heeft beroepen.
6.2.1
Anders dan verweerder, is het College van oordeel dat de verordeningen en de Regeling percelen gelegen op een vliegveld als zodanig niet uitsluiten van bedrijfstoeslag. Hetgeen verweerder heeft aangevoerd over het standpunt van de Europese Commissie leidt niet tot een ander oordeel, nu dit niet afdoet aan de regelgeving die voor 2010 van toepassing was.
6.2.2
Voor de vraag of het opgegeven perceel in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik is, is het feitelijk gebruik van het perceel ten tijde van belang bepalend.
Mede aan de hand van de tot de gedingstukken behorende luchtfoto’s van het onderhavige perceel heeft verweerder hieromtrent ter zitting onweersproken het volgende verklaard. Vliegbasis Leeuwarden is een militaire luchthaven met twee verharde start- en landingsbanen die elkaar schuin kruisen. Op de luchtfoto is te zien dat perceel 54 is gelegen in de scherpe hoek die wordt gevormd door de twee elkaar kruisende start- en landingsbanen. Het perceel wordt niet alleen omsloten door deze banen, maar ook door een rolbaan en de daarlangs gelegen shelters voor de vliegtuigen. Uit door verweerder nader ingewonnen informatie bij de heer R. Mudde, medewerker Ruimtelijke Ordening en juridisch beheer bij dienst vastgoed Defensie, directie Noord, dienstkring Leeuwarden, komt naar voren dat appellante via een aanbestedingsprocedure de opdracht heeft gekregen om tegen betaling in 2010 het gras op de gehele vliegbasis Leeuwarden te maaien. Er mogen door de opdrachtnemer geen andere activiteiten worden uitgevoerd. Zo is het verboden om de velden te bemesten of om bestrijdingsmiddelen te gebruiken. Er mag geen ander gewas dan gras geteeld worden. Het gras moet tweemaal per jaar worden gemaaid tot een omschreven maximale lengte, telkens op twee opeenvolgende weekenden die contractueel zijn bepaald. Het maaien moet in die weekenden worden uitgevoerd, ongeacht de weersomstandigheden. Afwijking van de voorgeschreven weekeinden leidt tot een contractuele boete. Het gras mag niet te drogen blijven liggen, maar moet vrijwel direct worden afgevoerd.
Niet in geschil is dat appellante het betreffende perceel heeft gemaaid en dat een deel van de oogst is gebruikt als veevoer. Anders dan verweerder heeft gesteld, gaat het hierbij naar het oordeel van het College om landbouwactiviteiten en niet uitsluitend om onderhoud van het vliegveld. De status van militaire luchthaven van vliegbasis Leeuwarden en hetgeen verweerder heeft gesteld met betrekking tot de aanbestedingsprocedure en de wijze waarop het maaien moet worden uitgevoerd doen hieraan niet af.
6.2.3
Met verweerder is het College evenwel van oordeel dat appellante haar landbouwactiviteiten op perceel 54 niet kon uitoefenen zonder noemenswaardige hinder te ondervinden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van niet-landbouwactiviteiten. Gezien het feit dat vanwege de luchtvaart contractueel is bepaald dat appellante het gras twee maal per jaar moet maaien tot een omschreven maximale lengte, telkens in twee opeenvolgende vastgelegde weekeinden, is de toegang tot het perceel wezenlijk in tijd beperkt en is appellante ook beperkt in de wijze waarop hij deze activiteit moet uitvoeren. Dit betekent dat artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 aan de verlening van de bedrijfstoeslag voor perceel 54 in de weg staat.
6.2.4
Het College deelt ook het standpunt van verweerder dat appellante met betrekking tot perceel 54 onvoldoende autonomie had om te kunnen spreken van beheer. Defensie heeft appellante immers de opdracht gegeven om het betreffende perceel te maaien en hij ontvangt hiervoor een vergoeding. Voorts is appellante bij het maaien gebonden aan de in 6.2.2 genoemde contractuele beperkingen. Dit betekent dat appellante op grond van artikel 34, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 35, eerste lid, van Verordening (EG) 73/2009 niet in aanmerking komt voor landbouwsteun voor het betreffende perceel.
7.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat aan de weigering van de bedrijfstoeslag ten onrechte mede artikel 5a van de Beleidsregels ten grondslag is gelegd. In zoverre verdraagt het bestreden besluit zich niet met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit neemt niet weg dat verweerder zich om de in 6.2.3 en 6.2.4 genoemde redenen op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het in geding zijnde perceel niet subsidiabel is. In zoverre kan het bestreden besluit de rechterlijke toetsing doorstaan. Het College zal daarom het beroep in deze zaak gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Tevens zal het College bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
8.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,-- aan appellante te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. J. van Santvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2013.
S.C. Stuldreher J. van Santvoort