Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 13/717, 13/718, 13/719, 13/747 en 13/748
32200
uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 november 2013 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
BayerCropScience SA-NV, te Mijdrecht, verzoekster (BCS),
Syngenta Crop Protection BV, te Bergen op Zoom, verzoekster (Syngenta),
(gemachtigde voor beide verzoeksters: mr. E. Broeren),
en
College voor de Toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden,verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Geerdink)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
stichting de Bijenstichting(de Bijenstichting)
stichting de Bijenstichting(de Bijenstichting)
(gemachtigde: mr. L.J. Smale).
Procesverloop
Bij besluiten van 6 september 2013 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de toelatingen voor een aantal gewasbeschermingsmiddelen van verzoeksters gewijzigd, respectievelijk ingetrokken.
Bij brieven van 19 september 2013, respectievelijk 3 oktober 2013, hebben verzoeksters tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt. Verzoeksters hebben daarnaast de voorzieningenrechter van het College verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2013. Verzoeksters werden vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Voor BCS is voorts verschenen
[A], werkzaam bij BCS. Voor Syngenta is voorts verschenen
[B], werkzaam bij Syngenta. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde. Voorts zijn voor verweerder verschenen [C], [D],
[E] en [F], allen werkzaam bij verweerder.
[A], werkzaam bij BCS. Voor Syngenta is voorts verschenen
[B], werkzaam bij Syngenta. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde. Voorts zijn voor verweerder verschenen [C], [D],
[E] en [F], allen werkzaam bij verweerder.
De Bijenstichting is, met bericht van afwezigheid, niet verschenen.
Overwegingen
1.
Verweerder heeft middels de bestreden besluiten de toelatingen van verzoeksters voor een aantal gewasbeschermingsmiddelen op basis van de werkzame stoffen imidacloprid en thiamethoxam (behorend tot de chemische klasse neonicotinoïden) gewijzigd, respectievelijk ingetrokken met ingang van 30 september 2013. Voor BCS gaat het om wijziging van de toelating van de gewasbeschermingsmiddelen Admire, Gaucho Tuinbouw en Merit Turf. Voor Syngenta gaat het om wijziging van de toelating van het gewasbeschermingsmiddel Cruiser SB en de intrekking van de toelating van het gewasbeschermingsmiddel Cruiser 350 FS. Aanleiding voor de bestreden besluiten vormt Uitvoeringsverordening (EU) nr. 485/2013 van de Europese Commissie van 24 mei 2013 (hierna: Uitvoeringverordening), die beperkingen oplegt aan het gebruik van neonicotinoïden. De Uitvoeringsverordening is door de Europese Commissie opgesteld om de risico’s van neonicotinoïden voor bijen – die door wetenschappelijk onderzoek zijn vastgesteld – te beperken. Verweerder dient de uit de Uitvoeringsverordening voortvloeiende wijzigingen in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (hierna: Basisverordening) uit te voeren.
2.
De verzoeken strekken ertoe de bestreden besluiten te schorsen tot zes weken na de beslissing op bezwaar, voor zover wijzigingen in de toelatingen zijn aangebracht die niet noodzakelijk zijn ter uitvoering van de Uitvoeringsverordening. Samengevat weergegeven hebben verzoeksters hun verzoeken als volgt onderbouwd. Verzoeksters verzetten zich niet tegen de maatregelen die rechtstreeks uit de Uitvoeringverordening voortvloeien. Echter, verzoeksters zijn van mening dat verweerder met de in de bestreden besluiten aangebrachte wijzigingen in de toelatingen verder is gegaan dan door de Uitvoeringsverordening wordt vereist en dat ook de Basisverordening voor deze wijzigingen geen grondslag biedt. Ten aanzien van Gaucho Tuinbouw, Cruiser SB en Cruiser 350 FS stellen verzoeksters dat verweerder ten onrechte de toelating ten behoeve van de behandeling van zaaizaad dat is bestemd voor export heeft geschrapt. Verweerder heeft de toelating van Admire ten onrechte beperkt tot de toepassing in appels en peren één keer per seizoen en ten onrechte de wachttijd voor onder meer bloembollen aangepast. De toelating van Merit Turf heeft verweerder ten onrechte beperkt tot sportvelden (inclusief golfgreens, graszodenteelt). Verzoeksters ondervinden nadeel van de bestreden besluiten omdat de toelatingen van hun gewasbeschermingsmiddelen worden ingeperkt en in één geval ingetrokken. Dit heeft financiële gevolgen voor verzoeksters en leidt tot praktische problemen bij de gebruikers van de gewasbeschermingsmiddelen, zoals bedrijven die zaaizaad met gewasbeschermingsmiddelen behandelen.
3.
Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van het College, indien tegen een besluit beroep is ingesteld dan wel voorafgaand aan een mogelijk beroep bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
Ter onderbouwing van de spoedeisendheid van hun verzoeken hebben verzoeksters gewezen op de problemen die gebruikers van hun gewasbeschermingsmiddelen ondervinden door de beperking, respectievelijk intrekking van de toelatingen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter betreft hetgeen verzoeksters op dit punt hebben aangevoerd primair de belangen van hun afnemers aan wie zij gewasbeschermingsmiddelen leveren. In de onderhavige procedure kunnen deze belangen echter in beginsel geen rol spelen, nu geen van de afnemers van verzoeksters aan het geding deelneemt. Aan de stelling dat Syngenta zelf ook behandeld zaaizaad verhandelt gaat de voorzieningenrechter voorbij omdat deze stelling eerst ter zitting is aangevoerd, niet is onderbouwd en door verweerder ter zitting is weersproken. Ten aanzien van de spoedeisendheid van het gestelde belang van verzoeksters zelf overweegt de voorzieningenrechter dat dit een financieel karakter heeft. Een dergelijk belang vormt op zichzelf geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het treffen van een voorlopige voorziening zal echter, in het kader van de belangenafweging, wel in beeld kunnen komen indien het financiële belang van dien aard is dat de vermogenspositie van verzoeksters zodanig wordt aangetast dat de bedrijfsvoering hierdoor in ernstige problemen zou kunnen komen. Een dergelijke aantasting van de vermogenspositie van verzoeksters is niet gesteld noch is daarvan gebleken.
Voor het treffen van een voorlopige voorziening zou, gelet op het voorgaande, aanleiding kunnen zijn indien – ook zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht – ernstig dient te worden betwijfeld of het door verweerder ingenomen standpunt juist is en, indien het besluit in bezwaar wordt gehandhaafd, dit besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven. De voorzieningenrechter zal dat in het hiernavolgende toetsen.
Wettelijk kader
4.
Bij de beoordeling van de verzoeken is het volgende wettelijk kader van
belang.
Artikel 4 van de Basisverordening bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 4
Goedkeuringscriteria voor werkzame stoffen
1.
Een werkzame stof wordt (…) goedgekeurd als in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis kan worden verwacht dat gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten (…) aan de in de leden 2 en 3 vastgestelde eisen voldoen.
2.
De residuen van gewasbeschermingsmiddelen die resulteren uit de toepassing volgens goede gewasbeschermingspraktijken en rekening houdend met realistische gebruiksomstandigheden, voldoen aan de volgende eisen:
a) zij hebben geen schadelijke effecten op de gezondheid van de mens, met name die van kwetsbare bevolkingsgroepen, of op die van dieren, rekening houdend met bekende cumulatieve en synergistische effecten waar er door de Autoriteit aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn, noch op het grondwater;
b) zij hebben geen onaanvaardbaar effect op het milieu.
(…)
3.
Een gewasbeschermingsmiddel dat resulteert uit de toepassing volgens goede gewasbeschermingspraktijken en rekening houdend met realistische gebruiksomstandigheden, voldoet aan de volgende eisen:
(…)
b) het heeft geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect op de gezondheid van de mens, met inbegrip van kwetsbare groepen, of op die van dieren, rechtstreeks of via drinkwater (met inachtneming van stoffen die voortkomen uit waterbehandeling), levensmiddelen, diervoeder of lucht, noch gevolgen op de werkplek of andere indirecte effecten, rekening houdend met bekende cumulatieve en synergistische effecten waar er door de Autoriteit aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn, noch op grondwater;
(…)
e) het heeft geen onaanvaardbare effecten op het milieu, met name rekening houdend met de volgende aspecten waar er door de Autoriteit aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn:
(…)
ii) de gevolgen ervan voor niet-doelsoorten, ook voor het gedrag van deze soorten;
iii) de gevolgen ervan voor de biodiversiteit en het ecosysteem.
(…)"
Artikel 28 van de Basisverordening bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 28
Toelating voor het op de markt brengen en het gebruik
1.
Een gewasbeschermingsmiddel wordt alleen op de markt gebracht of gebruikt wanneer het in de betrokken lidstaat overeenkomstig deze verordening is toegelaten.
(…)"
Artikel 29 van de Basisverordening bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 29
Eisen voor de toelating voor het op de markt brengen
1.
Onverminderd artikel 50 wordt een gewasbeschermingsmiddel slechts toegelaten indien het overeenkomstig de in lid 6 bedoelde uniforme beginselen aan de volgende eisen voldoet:
(…)
e) op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis voldoet het aan de eisen van artikel 4, lid 3;
(…)"
Artikel 44 van de Basisverordening bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 44
Intrekking of wijziging van een toelating
1.
Lidstaten kunnen een toelating te allen tijde opnieuw bekijken indien er aanwijzingen bestaan dat niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 29 genoemde eisen.
(…)
3.
In voorkomend geval trekt de lidstaat de toelating in of wijzigt die, wanneer:
a) niet of niet meer wordt voldaan aan de eisen van artikel 29;
(…)"
De Uitvoeringsverordening bepaalt, voor zover hier van belang;
"Artikel 1
Wijziging van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011
De bijlage bij Uitvoeringsverordening (EG) nr. 540/2011 wordt gewijzigd overeenkomstig bijlage I bij deze verordening.
Artikel 2
Verbod op het in de handel brengen van behandelde zaden
Zaden van de in bijlage II vermelde gewassen, die behandeld zijn met gewasbeschermingsmiddelen die clothianidin, thiamethoxam of imidacloprid bevatten, mogen niet gebruikt of in de handel gebracht worden, met uitzondering van zaden voor gebruik in kassen.
Artikel 3
Overgangsmaatregelen
In overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1107/2009 wijzigen de lidstaten zo nodig uiterlijk op 30 september 2013 bestaande toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen die clothianidin, thiamethoxam of imidacloprid als werkzame stof bevatten, dan wel trekken zij deze toelatingen uiterlijk per dezelfde datum in.
(…)
(…)
Artikel 5
Inwerkingtreding
(…) Artikel 2 is evenwel van toepassing met ingang van 1 december 2013.
"
In bijlage I bij de Uitvoeringsverordening zijn, voor zover van belang, voorwaarden voor de toelating opgenomen met betrekking tot het gebruik van middelen op basis van de werkzame stoffen thiamethoxam en imidacloprid.
Toelatingen Gaucho Tuinbouw, Cruiser SB en Cruiser 350 FS
5.1
Op grond van artikel 3 van de Uitvoeringsverordening wijzigen de lidstaten in overeenstemming met de Basisverordening zo nodig uiterlijk op 30 september 2013 bestaande toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen die clothianidin, thiamethoxam of imidacloprid als werkzame stof bevatten, dan wel trekken zij deze toelatingen uiterlijk per dezelfde datum in. Blijkens de considerans van de Uitvoeringsverordening is het om de blootstelling van bijen te minimaliseren, passend het gebruik van deze werkzame stoffen te beperken, specifieke risicobeperkende maatregelen in te voeren om bijen te beschermen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stoffen bevatten, te beperken tot professionele gebruikers. Met name het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die clothianidin, thiamethoxam of imidacloprid bevatten als zaad- of bodembehandelingsmiddel moet worden verboden voor voor bijen aanlokkelijke gewassen en voor granen, met uitzondering van gebruik in kassen en van wintergranen. Bladbehandeling met gewasbeschermingsmiddelen die clothianidin, thiamethoxam of imidacloprid bevatten, moet worden verboden voor voor bijen aanlokkelijke gewassen en voor granen, met uitzondering van gebruik in kassen en na de bloei, aldus de considerans
5.2
Middels de bestreden besluiten ten aanzien van Gaucho Tuinbouw en Cruiser SB heeft verweerder door wijziging van het wettelijk gebruiksvoorschrift de toelating van deze middelen als gewasbeschermingsmiddel voor de behandeling van zaaizaden bestemd voor exportdoeleinden ingetrokken. Middels het bestreden besluit ten aanzien van Cruiser 350 FS heeft verweerder deze toelating ingetrokken. De toelatingen voor Gaucho Tuinbouw, Cruiser SB en Cruiser 350 FS betroffen, voor zover hier van belang, niet naar gewas gespecificeerde toelatingen ten behoeve van de behandeling van zaaizaad dat is bestemd voor export. In de bestreden besluiten is als reden voor deze intrekking gegeven dat de toepassing op zaaizaad voor export alleen kan worden toegelaten indien die toepassing binnen de EU toelaatbaar is, gebaseerd op artikel 28 van de Basisverordening. Bij de generiek gestelde toelating voor de export, zoals die tot nu gold, is niet vastgesteld dat aan alle criteria voor toelating in de EU is voldaan, en de Basisverordening biedt geen grondslag voor een dergelijke generieke toelating voor een coatingsmiddel voor zaaizaad dat alleen bedoeld is voor export buiten Europa. Derhalve moet de generieke toelating voor export vervallen, aldus de bestreden besluiten.
5.3
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gaan deze wijzigingen in de toelatingen niet verder dan op grond van de Uitvoeringsverordening is vereist en zijn deze wijzigingen in overeenstemming met de Basisverordening. Verweerder is op grond van artikel 1 en 3 van de Uitvoeringsverordening gehouden bestaande toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen die thiamethoxam of imidacloprid als werkzame stof bevatten, waar nodig, te wijzigen in overeenstemming met bijlage I bij de Uitvoeringsverordening. Deze bijlage bepaalt in het bijzonder dat het gebruik van deze werkzame stoffen als zaadbehandeling niet is toegestaan voor een groot aantal gewassen, behoudens voor enkele wintergranen en gebruik in kassen. Voornoemde niet naar gewas gespecificeerde toelatingen van verzoeksters voldoen niet aan deze in de Uitvoeringsverordening gestelde eisen. Verweerder heeft derhalve terecht vastgesteld dat de toelatingen van verzoeksters op het punt van de behandeling van zaaizaad dat is bestemd voor export niet voldoen aan de inhoudelijke eisen voor toelating krachtens artikel 29, eerste lid, in samenhang met artikel 4, derde lid, van de Basisverordening, welke op voormelde wijze zijn uitgewerkt in de Uitvoeringsverordening. De voorzieningenrechter heeft in de Uitvoeringsverordening geen aanknopingspunten gevonden dat de in de bijlage opgenomen beperkingen aan het gebruik voor zaadbehandeling niet gelden indien zaden bestemd zijn voor de export (binnen dan wel buiten de EU). Gelet op artikel 44, derde lid, van de Basisverordening was verweerder dan ook gehouden de toelatingen te wijzigen dan wel in te trekken.
5.4
De stelling van verzoeksters dat ingevolge artikel 2 van de Uitvoeringsverordening eerst per 1 december 2013 wijzigingen in bestaande toelatingen mogen worden aangebracht slaagt niet, nu dat artikel ziet op het gebruik en in de handel brengen van behandelde zaden en niet op de wijziging van bestaande toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen, waarop artikel 1 en 3 van de Uitvoeringsverordening betrekking hebben.
Toelating Admire
6.
Middels het bestreden besluit ten aanzien van Admire heeft verweerder de toelating beperkt tot, voor zover in geschil, de toepassing in appels en peren met een maximum aantal behandelingen van één keer per seizoen. Voorts heeft verweerder de wachttijd voor onder meer bloembollen aangepast, in die zin dat toepassing alleen is toegestaan indien er binnen twee maanden na toepassen geen voor bijen aantrekkelijke gewassen geplant of gezaaid worden. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op gegevens die betrekking hebben op een ander gewasbeschermingsmiddel – Kohinor 700 WG – dat dezelfde hoeveelheid werkzame stof imidacloprid bevat als Admire.
BCS voert aan dat deze beperkingen niet voortvloeien uit de Uitvoeringsverordening, dat geen afzonderlijke berekening van de halfwaardetijd voor Admire heeft plaatsgevonden en geen rekening is gehouden met specifieke Nederlandse omstandigheden.
Verweerder heeft in zijn schriftelijke reactie van 17 oktober 2013 gesteld dat voornoemde wijzigingen verband houden met de risico’s voor bijen en derhalve verband houden met de Uitvoeringsverordening en dat hij hoe dan ook op grond van artikel 44 van de Basisverordening de bevoegdheid heeft om, als de toelating op grond van de Uitvoeringsverordening toch moet worden aangepast, deze ambtshalve opnieuw te bekijken. Inhoudelijk kunnen deze wijzigingen volgens verweerder gefundeerd worden op de beoordeling die is gemaakt in het kader van de recente toelating van Kohinor 700 WG.
De voorzieningenrechter overweegt dat de toelating van Admire op grond van de Uitvoeringsverordening ook op andere punten gewijzigd moest worden, in elk geval omdat het gebruik in de teelt van appels en peren vóór de bloei op grond van de voorwaarden in de bijlage bij de Uitvoeringsverordening niet meer is toegestaan. De in geding zijnde wijzigingen vloeien weliswaar niet direct voort uit de tekst van de bijlage, maar houden wel verband met risico’s voor bijen. Gelet hierop is naar voorlopig oordeel niet onaanvaardbaar dat verweerder zijn bevoegdheid krachtens artikel 44 van de Basisverordening heeft gebruikt om deze wijzigingen in de toelating aan te brengen. Dat deze wijzigingen inhoudelijk niet gedragen kunnen worden door het in het kader van de toelating van Kohinor 700 WG gemaakte beoordeling, heeft BSC niet aannemelijk gemaakt.
Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter naar voorlopig oordeel geen grond voor de conclusie dat deze wijzigingen van de toelating van Admire rechtens niet houdbaar zouden zijn.
Toelating Merit Turf
7.
Middels het bestreden besluit ten aanzien van Merit Turf heeft verweerder het in het toelatingsbesluit toegestane gebruik gewijzigd van “openbare grasvegetatie en graszodenteelt” naar “sportvelden (inclusief golfgreens, graszodenteelt)”. Volgens verweerder is dit geen inhoudelijke wijziging van de toelating, maar verduidelijkt deze tekst de reeds bestaande voorwaarde dat het middel niet in de buurt van bloeiend onkruid gebruikt mag worden. Verweerder baseert deze wijziging op de in de considerans van de Uitvoeringsverordening genoemde mogelijkheid dat lidstaten onder bepaalde voorwaarden op grond van artikel 36, derde lid, van de Basisverordening verdere risicobeperkende maatregelen opleggen, zodat dit ook bij de toepassing van artikel 44 van de Basisverordening het geval is. Bovendien schrijft de bijlage bij de Uitvoeringsverordening uitdrukkelijk voor dat goedkeuringsvoorwaarden indien nodig risicobeperkende maatregelen ter bescherming van bijen omvatten.
BCS voert aan dat deze wijziging niet voortvloeit uit de Uitvoeringsverordening en dat deze niet slechts een tekstuele aanpassing is, maar een gedeeltelijke intrekking van de toelating.
Anders dan verweerder stelt is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake van enige beperking van de toepassing, in het bijzonder ten aanzien van openbare gazons.
De in geding zijnde wijziging vloeit weliswaar niet direct voort uit de tekst van de bijlage bij de Uitvoeringsverordening, maar houdt wel verband met risico’s voor bijen. Gelet hierop is naar voorlopig oordeel niet onaanvaardbaar dat verweerder zijn bevoegdheid krachtens artikel 44 van de Basisverordening heeft gebruikt om deze wijziging in de toelating aan te brengen.
Naar de voorzieningenrechter begrijpt hebben BCS en verweerder geen verschil van mening over het doel van het gebruiksvoorschrift op dit punt, namelijk het niet toepassen van het gewasbeschermingsmiddel op grasvegetatie met bloeiend onkruid. Door BCS is een andersluidend tekstvoorstel gedaan waarover verweerder zich in het kader van de lopende bezwaarschriftprocedure dient uit te laten. In hetgeen BCS op dit punt heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter evenwel geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
De in geding zijnde wijziging vloeit weliswaar niet direct voort uit de tekst van de bijlage bij de Uitvoeringsverordening, maar houdt wel verband met risico’s voor bijen. Gelet hierop is naar voorlopig oordeel niet onaanvaardbaar dat verweerder zijn bevoegdheid krachtens artikel 44 van de Basisverordening heeft gebruikt om deze wijziging in de toelating aan te brengen.
Naar de voorzieningenrechter begrijpt hebben BCS en verweerder geen verschil van mening over het doel van het gebruiksvoorschrift op dit punt, namelijk het niet toepassen van het gewasbeschermingsmiddel op grasvegetatie met bloeiend onkruid. Door BCS is een andersluidend tekstvoorstel gedaan waarover verweerder zich in het kader van de lopende bezwaarschriftprocedure dient uit te laten. In hetgeen BCS op dit punt heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter evenwel geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
Conclusie
8.
Gelet op het vorenstaande is er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De verzoeken dienen daarom te worden afgewezen.
9.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, in aanwezigheid van mr. J. van Santvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2013.
w.g. E. Dijt w.g. J. van Santvoort