Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/461 7 december 2012
14051 Spoorwegwet
Bestuursdwang
Uitspraak op het hoger beroep van:
ProRail B.V., te Utrecht, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 28 april 2011 met kenmerk AWB 10/3152 BC-T1 (LJN: BQ2966) in het geding tussen appellante
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister).
Gemachtigden van appellante: mr. T.N. Lont en F. Bekker, beiden werkzaam bij appellante.
Gemachtigden van de minister: mr. M.B. Gschwind en L.G. Langbroek, beiden werkzaam bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT).
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 7 juni 2011, bij het College per fax binnengekomen op 8 juni 2011, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 28 april 2011. Bij deze uitspraak heeft de rechtbank appellantes beroep tegen het besluit van de minister van 12 juli 2010 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij tussenuitspraak van 18 januari 2012 (LJN: BV2038) heeft het College overwogen dat het hoger beroep gegrond verklaard dient te worden en vervolgens de minister opgedragen het besluit van 12 juli 2010 van een deugdelijke motivering te voorzien dan wel een ander besluit te nemen.
Bij herstelbesluit van 20 februari 2012 heeft de minister het besluit van 12 juli 2010 nader gemotiveerd.
Appellante heeft hierop gereageerd.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben partijen een nadere schriftelijke toelichting gegeven.
Op 5 oktober 2012 is het onderzoek ter zitting hervat. Partijen werden hierbij vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Van de zijde van appellante waren voorts aanwezig H. Geerlings en T. de Vos, en namens de minister is voorts verschenen ir. W. Beukenkamp.
2. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
2.1 Voor een weergave van het wettelijk kader, de grondslag van het geschil en de standpunten van partijen verwijst het College naar zijn tussenuitspraak van 18 januari 2012.
2.2 Het College heeft in de tussenuitspraak reeds geoordeeld dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak komt derhalve voor vernietiging in aanmerking.
2.3.1 Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen en beslist, dient het College zich thans te buigen over de vraag of het besluit van 12 juli 2010, zoals aangevuld bij het besluit van 20 februari 2012, in overeenstemming met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), berust op een deugdelijke motivering. Dat betekent dat onderzocht moet worden of de minister zijn standpunt, dat tegen appellante terecht bestuursdwang is toegepast (zonder voorafgaande last en met bekendmaking achteraf van het besluit daartoe) wegens overtreding van artikel 3 van Pro de Spoorwegwet (Sw) voldoende heeft onderbouwd.
2.3.2 Volgens de minister bestond er acuut gevaar voor de veilige berijdbaarheid van een bij appellante in beheer zijnd wissel als gevolg van aan dat wissel geconstateerde gebreken. Door het toestaan van treinverkeer over dit wissel ontstond ontsporingsgevaar en werd dus gevaar op de spoorweg veroorzaakt in de zin van artikel 3 Sw Pro. De minister heeft zich hierbij gebaseerd op een controle door ILT. De gebreken hielden in dat de lasplaten die aan weerszijden van de in de lengterichting aaneen te sluiten spoorstaven waren bevestigd, volledig waren doorgescheurd en dat er bij deze verbinding een verticale vervorming (een zeeg) was ontstaan.
2.3.3 Het College overweegt dat de minister wat betreft de veilige berijdbaarheid van het spoor groot gewicht mag toekennen aan de inzichten die hij daaromtrent van de ter zake bij uitstek deskundig te achten ILT ontvangt. Dat laat onverlet dat de minister inzichtelijk moet kunnen maken hoe hij is gekomen tot zijn conclusie dat het wissel niet veilig berijdbaar was en dat hij een op die conclusie gebaseerd handhavingsbesluit moet voorzien van een voldoende draagkrachtige motivering. Dat geldt in het bijzonder indien die conclusie gemotiveerd wordt betwist.
2.3.4 De (aanvullende) motivering van de minister komt er, mede gelet op de door de minister ter zitting op 5 oktober 2012 gegeven nadere toelichting, op neer dat gebroken lasplaten zonder meer tot ontsporingsgevaar leiden. Doordat de spoorstaafkoppen, vanwege het wegvallen van de verbinding daartussen, niet meer als één geheel worden belast, komt de druk van de wielen eerst op de eerste spoorstaaf terecht, en vervolgens op de tweede. Dit leidt tot zowel een horizontale als verticale beweging van de spoorstaven, waardoor het wiel de tweede spoorstaaf frontaal op de kop raakt. Dit proces werd hier nog versterkt door de eveneens aanwezige zeeg, aldus de minister. De minister begrijpt niet dat appellante dit betwist, nu gebroken lasplaten ook volgens appellantes eigen inspectierichtlijn niet zijn toegestaan.
2.3.5 Het College is er niet van overtuigd geraakt dat gebroken lasplaten te allen tijde tot (acuut) ontsporingsgevaar leiden. De minister heeft een foto overgelegd van een als gevolg van gebroken lasplaten uiterst instabiel ogende spoorstaafverbinding en verder nog gewezen op een ander geval waar ook appellante zelf de noodzaak tot onmiddellijk herstel van een gebroken lasplaat zonder discussie heeft ingezien, maar voor het College staat vast dat die gevallen zich niet laten vergelijken met het wissel in de onderhavige zaak. Appellante heeft immers onweersproken gesteld dat de spoorstaven van dit wissel ter hoogte van de las aanvullend op een dubbelligger waren bevestigd met klembouten en voor hun stabiele ligging dus niet uitsluitend afhankelijk waren van de lasplaten. Dit is ook op de na de reparatie van het wissel gemaakte foto's te zien.
Het College kan zich op basis van hetgeen de minister heeft aangevoerd voorstellen dat ook in zo een geval gebroken lasplaten vanwege de daardoor optredende ongelijkmatigere belasting na verloop van tijd problemen kunnen veroorzaken in de vorm van bewegende of vervormd rakende spoorstaafkoppen. Het valt echter niet zonder meer in te zien dat dergelijke problemen zich hier reeds hadden voorgedaan of onmiddellijk te vrezen waren. Appellante heeft verwezen naar de rapportage van 12 februari 2010 en de notitie van 9 april 2010 van haar aannemer (van wie een medewerker het wissel heeft hersteld), en hierin wordt concreet uiteengezet dat de las geen gevaar heeft opgeleverd voor de veilige berijdbaarheid, nu deze op een dubbelligger is gemonteerd en alle bevestigingsmiddelen vast zaten. Ten aanzien van de zeeg wordt daarin opgemerkt dat de zeer ervaren medewerker het voldoende heeft gevonden deze te herstellen zonder gebruik te maken van trilapparatuur, hetgeen erop duidt dat sprake was van een zeer klein hoogteverschil. Appellante heeft in dat kader gesteld dat zowel wat betreft de speling tussen de twee spoorstaafkoppen als wat betreft de zeeg de tolerantiemarges niet zijn overschreden. Op al deze punten is de minister ook in zijn aanvullende motivering niet uitdrukkelijk ingegaan.
2.3.6 Hierbij dient te worden bedacht dat dit wissel volgens appellantes inspectierichtlijn eens in de vier weken dient te worden geïnspecteerd, en dat de eerstvolgende inspectie stond gepland voor 26 januari 2010, dat wil zeggen acht dagen na de controle door ILT. Daarvóór was het wissel nog op 29 december 2009 geïnspecteerd. Op zichzelf is juist, zoals de minister stelt, dat volgens de inspectierichtlijn gebroken lasplaten niet zijn toegestaan. Het College heeft evenwel geen aanleiding te twijfelen aan het betoog van appellante dat de gebroken lasplaten bij de eerstvolgende inspectie overeenkomstig de inspectierichtlijn (op 26 januari 2010) zouden zijn opgemerkt en vervolgens bij de eerstvolgende buitendienststelling zouden zijn gerepareerd. De minister heeft geen omstandigheden aangedragen die erop wijzen dat de geconstateerde gebreken het gevolg zijn van een onjuiste uitvoering van de inspectierichtlijn of dat de inspectierichtlijn zelf een ontoereikend veiligheidsniveau waarborgt. De inspectierichtlijn steunt het standpunt van de minister dat sprake was van (acuut) ontsporingsgevaar dan ook niet.
2.4 Nu de minister ook met de aanvullende motivering het besluit van 12 juli 2010 niet van een deugdelijke motivering heeft voorzien en hij er ook ter zitting niet in is geslaagd een steekhoudende redenering aan te reiken, zal het College, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, dit besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb vernietigen.
2.5 Het College ziet voorts aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het bij brief van 21 januari 2010 verzonden besluit tot toepassing van bestuursdwang te herroepen. De minister is niet in staat gebleken om, ondanks ruime gelegenheid daartoe, zijn standpunt deugdelijk te motiveren dat door (het toelaten van treinverkeer over) het wissel, gelet op de toestand ervan, gevaar op de spoorweg was ontstaan. Voorts kan uitgesloten worden geacht dat de minister inzake de toestand van dit wissel tijdens de controle op 18 januari 2010, inmiddels bijna drie jaar geleden, nog nieuwe, zijn standpunt steunende feiten boven water zal kunnen krijgen. Dit brengt het College tot het oordeel dat de minister onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van een nalaten door appellante waardoor in overtreding van artikel 3 Sw Pro gevaar op de spoorweg werd veroorzaakt. Bijgevolg was de minister niet bevoegd tot handhaving over te gaan, waarmee gegeven is dat ook aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 5:31, tweede lid, Awb niet was voldaan.
2.6 Appellante heeft verzocht om een proceskostenveroordeling. Het College is echter niet gebleken van aan appellante door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en voor het overige heeft appellante dit verzoek niet gespecificeerd, zodat voor inwilliging van het verzoek geen aanleiding bestaat. Haar aanvankelijke verzoek om een schadevergoeding uit hoofde van artikel 8:73 Awb Pro heeft appellante op de zitting van 7 december 2011 ingetrokken.
3. De beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 12 juli 2010, zoals aangevuld bij het besluit van 20 februari 2012;
- herroept het bij brief van 21 januari 2010 verzonden besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 juli 2010, zoals aangevuld bij het besluit van 20
februari 2012;
- bepaalt dat de minister aan appellante het door haar in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 752,--
(zegge: zevenhonderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 december 2012.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.J. van Veen