Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/169 22 november 2012
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. J.C.Q. Bult, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 28 februari 2011, bij het College binnengekomen op 1 maart 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 januari 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante, gericht tegen het besluit van 7 mei 2009, wederom ongegrond verklaard. Bij het besluit van 7 mei 2009 heeft verweerder appellante een last onder dwangsom opgelegd, vanwege het overtreden van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97.
Bij brief van 6 april 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 15 juli 2011 heeft appellante de gronden van het beroepschrift aangevuld. Bij brief van 25 juli 2011 heeft verweerder hierop een reactie ingediend.
Op 5 juli 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij genoemde gemachtigden zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (hierna: de Verordening) is het volgende bepaald:
"Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
(…)
x) "vervoerder": een natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor eigen rekening of voor rekening van een derde dieren vervoert;
(…)
Artikel 6
Vervoerders
(…)
3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
(…)
Bijlage I
Technische voorschriften
Hoofdstuk I
Geschiktheid voor vervoer
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen onnodig letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
(…)"
In de Gezondheids- en welzijsnwet voor dieren is het volgende bepaald:
" Artikel 59
Het is verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.
(…)
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
In de Algemene wet bestuusrecht is het volgende bepaald:
"Artikel 5:31d
Onder een last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
(…)"
In de Regeling dierenvervoer 2007 (Stcrt. 15 december 2006, nr. 245, p. 19) is het volgende bepaald:
" Artikel 9
Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van Pro EG-verordening nr. 1/2005."
In de Beleidsregels van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 22 december 2008, houdende vaststelling van beleidsregels inzake dierenwelzijn (Stcrt. 2008, nr. 2670) is het volgende bepaald:
"(…)
Artikel 4 (hoogte dwangsommen)
De hoogte van de dwangsom wordt bepaald met inachtneming van de volgende categorieën:
(…)
b. de last onder dwangsom voor overtredingen bedraagt € 5.000 per week totdat de overtreding is beëindigd, dan wel
€ 5.000 per begane overtreding, met een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd van
€ 25.000.
(…)
Artikel 6 (overtredingen)
1. Na constatering van een overtreding geeft de minister de vervoerder een eerste schriftelijke waarschuwing.
2. Indien de vervoerder binnen drie jaar na een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid opnieuw een overtreding begaat geeft de minister de vervoerder een tweede schriftelijke waarschuwing waarin wordt aangekondigd dat indien hij binnen drie jaar opnieuw een overtreding begaat een dwangsom wordt opgelegd als bedoeld in artikel 4, onderdeel b.
3. Indien de vervoerder binnen drie jaar na een waarschuwing als bedoeld in het tweede lid een overtreding begaat legt de minister een dwangsom op als bedoeld in artikel 4, onderdeel b.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Voor een overzicht van de feiten wordt verwezen naar § 2.2 van de uitspraak van het College van 30 september 2010, www.rechtspraak.nl LJN: BO4072.
- Bij genoemde uitspraak heeft het College het beroep tegen het besluit op bezwaar van 15 oktober 2009, gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
- Verweerder heeft op 27 januari 2010 een nieuw besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het volgende standpunt gesteld. Onder verwijzing naar § 5.7 en 5.9 van genoemde uitspraak van 30 september 2010, staat vast dat appellante op 28 juli 2008, 25 augustus 2008, 8 september 2008 en 23 maart 2009, artikel 6, derde lid, in samenhang met bijlage I, hoofdstuk I van de Verordening heeft overtreden. Verweerder was dus bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. Deze last is voldoende bepaald en gespecificeerd.
Voorts strekt de last tot het voorkomen van een herhaling van eerdere overtredingen van het vervoer van dieren die daarvoor niet geschikt zijn. De omstandigheid ten tijde van de overtreding op 23 maart 2009 kan op één lijn gesteld worden met de omstandigheden ten tijde van de overtredingen op 28 juli 2008, 25 augustus 2008 en 8 september 2008. Er is sprake van continuïteit tussen deze overtredingen.
De termijn dat de last van toepassing is, is gesteld op drie jaar.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het volgende standpunt.
Het dictum van het bestreden besluit is onjuist. De bezwaren van appellante zijn immers gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat de last nu is gespecificeerd in die zin dat deze ziet op het voorkomen van herhaling van de overtreding van artikel 6, derde lid, gelezen in samenhang met bijlage I, hoofdstuk I van de Verordening.
Verder heeft verweerder gehandeld in strijd met zijn beleidsregels. Appellante heeft immers geen twee waarschuwingen ontvangen die zien op het vervoeren van dieren die daar, volgens verweerder, niet toe in staat waren. De gegeven waarschuwingen op 16 april 2007 en 30 augustus 2007 zien op het overtreden van de maximale reistijden. Er is derhalve geen bevoegdheid voor verweerder om over te gaan tot het opleggen van de last.
Voorts is volgens appellante geen sprake van continuïteit. Tussen de laatste overtreding op 23 maart 2009 en het bestreden besluit is nagenoeg twee jaar verstreken. Dit tijdsverloop is dusdanig dat niet kan worden gesproken van continuïteit.
Appellante onderneemt voorts het nodige om te zorgen dat de chauffeurs zich aan de regelgeving houden. Indien en voor zover de chauffeurs zich incidenteel niet aan de regelgeving houden, kan dat niet aan appellante worden toegerekend omdat die gedraging niet in de sfeer van de rechtspersoon plaatsvinden. In dit verband wijst appellante op een uitspraak van het Gerechtshof Arnhem van 4 februari 2009. Mede gelet hierop stelt appellante tot slot dat de hoogte van de dwangsom te hoog is.
Volgens appellante is mogelijk sprake van dubbele bestraffing. Verweerder heeft immers op 2 februari 2011 kenbaar gemaakt voornemens te zijn over te gaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Het is appellante niet duidelijk hoe de sanctiemiddelen zich tot elkaar verhouden.
Ook is appellante onduidelijk wanneer de termijn van drie jaar in gaat.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling staat of verweerder bij het bestreden besluit de aan appellante opgelegde last onder dwangsom terecht heeft gehandhaafd. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Naar aanleiding van de beroepsgrond inzake het dictum van het bestreden besluit stelt het College vast dat uit dit besluit blijkt dat verweerder naar aanleiding van voornoemde uitspraak van 30 september 2010 het primaire besluit van 7 mei 2009 heeft heroverwogen en aangepast. Verweerder was daarbij niet gehouden te vermelden dat de bezwaren van appellant gedeeltelijk gegrond zijn verklaard, nu artikel 7:11 Awb Pro dat niet voorschrijft.
5.3 Het betoog van appellante dat voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom niet twee waarschuwingen door verweerder zijn gegeven die zien op het vervoeren van dieren, verweerder zich dus niet aan zijn beleidsregels heeft gehouden en derhalve niet bevoegd was de last onder dwangsom op te leggen, kan niet slagen.
In § 5.10 van genoemde uitspraak is immers overwogen dat het College "gelet op het voorgaande – waarin reeds is bezien of het opleggen van een last onder dwangsom past in het door verweerder gevoerde beleid -" zich thans voor de vraag ziet gesteld of verweerder na het geven van twee schriftelijke waarschuwingen van 16 april 2007 en 30 augustus 2007 en de constatering van een overtreding op 23 maart 2009 bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen. Uit § 5.11 van genoemde uitspraak blijkt vervolgens dat het College het beroep gegrond heeft verklaard omdat de last onder dwangsom te onbepaald was, hetgeen in strijd is met de rechtszekerheid. Wanneer het College van oordeel zou zijn dat de overtreding die aan een uiteindelijke last onder dwangsom ten grondslag wordt gelegd gelijk zou moeten zijn aan de overtredingen die aan waarschuwingen ten grondslagen liggen, had het College reeds om die reden het beroep gegrond verklaard.
5.4 Het betoog van appellante dat geen sprake is van continuïteit, zodat verweerder niet meer de bevoegdheid toekomt om de last onder dwangsom op te leggen, slaagt evenmin. Appellant heeft hiertoe gewezen op het tijdsverloop tussen de op 23 maart 2009 geconstateerde overtreding en de (nieuwe) beslissing op bezwaar van 27 maart 2011. Dit betoog ziet er aan voorbij dat, zoals in § 5.10 van voornoemde uitspraak is overwogen, de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen van belang is om te beoordelen of een last strekt tot voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding, waarbij onder meer het tijdsverloop tussen de laatst geconstateerde overtreding, waarbij onder meer het tijdsverloop tussen de laatst geconstateerde overtreding en het opleggen van een last een rol speelt. Het tijdsverloop tussen het besluit tot oplegging van een last en een beslissing op het bezwaar tegen dat besluit is daarbij niet van belang. Naar het oordeel van het College is noch het tijdsverloop tussen de overtreding 23 maart 2009 tot een de last van 7 mei 2009 noch het tijdsverloop tussen de overtredingen van 28 juli 2008, 25 augustus 2008 en 8 september 2008 tot aan deze last dermate groot dat niet meer gesproken kan worden van een last die strekt tot voorkoming van herhaling van eerder begane overtredingen van bijlage I, hoofdstuk I, van de Verordening. Verweerder was derhalve op basis van de constatering van deze overtredingen bevoegd de last op te leggen.
5.5 Appellante heeft voorts betoogd dat, indien en voorzover de chauffeurs van appellante zich niet aan de hun bekend gemaakte regelgeving betreffende het vervoer van dieren houden, dit niet aan appellante is toe te rekenen omdat zij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs binnen haar vermogen ligt om overtredingen te voorkomen, zodat deze gedragingen van de chauffeurs niet binnen de sfeer van de rechtspersoon hebben plaatsgevonden. Dit betoog slaagt evenmin.
Immers, blijkens artikel 2, aanhef en onder x, van de Verordening is een vervoerder een natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor eigen rekening of voor rekening van een derde dieren vervoert en ingevolge artikel 6, derde lid, van de Verordening dient de vervoerderde dieren te vervoeren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I. De terzake geldende regelgeving richt zich derhalve - onder meer - tot de vervoerder, in dit geval appellante. Aan de hand van de technische voorschriften blijkend uit de bijlage bij de Verordening dient de vervoerder te bepalen of een dier geschikt is voor vervoer. Wanneer appellante gebruik maakt van werknemers die de feitelijke beslissing nemen om een dier te vervoeren, ligt het op de weg van appellante om haar werkproces zodanig in te richten dat de werknemer de juiste keuze maakt betreffende het vervoer van het dier.
Het College overweegt voorts dat de onderhavige last onder dwangsom is opgelegd wegens het vervoeren van varkens die ziek of gewond waren. Vast staat dat de normale bedrijfsvoering van appellante bestaat uit het vervoeren van varkens. Derhalve valt niet in te zien dat de overtredingen om de door haar genoemde reden niet toegerekend zou kunnen worden.
5.6 Wat betreft de hoogte van de opgelegde dwangsom overweegt het College dat hierover reeds bij genoemde uitspraak van 30 september 2010 (§ 5.14) is geoordeeld dat deze in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5.7 Naar aanleiding van de stelling van appellante dat niet duidelijk is wanneer de termijn van drie jaar, gedurende welke termijn de opgelegde last onder dwangsom van toepassing is, is ingegaan, heeft verweerder in het verweerschrift opgemerkt dat de termijn is ingegaan op 7 mei 2009. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanknopingspunten om daarover anders te oordelen.
5.8 Tot slot kan de stelling van appellante dat mogelijk sprake is van een dubbele bestraffing omdat verweerder volgens appellante ook over gaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete, niet slagen. Uit het bestreden besluit blijkt immers dat een last onder dwangsom wordt opgelegd en geen bestuurlijke boete.
5.9 Gelet op het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. E. Dijt, mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 november 2012.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. P.M. Beishuizen