Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/24 7 november 2012
14070 Wet luchtvaart
Uitspraak op het hoger beroep van:
Luchthaven Schiphol N.V. (Schiphol), appellante,
gemachtigde: mr. A.A. Kleinhout, advocaat te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (de rechtbank) van 25 november 2010, LJN: BO5069, in het geding tussen Schiphol
en
de raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa),
gemachtigde: mr. drs. E.T.W.M. van Leeuwen, werkzaam bij NMa,
waaraan voorts als partij deelnemen:
Koninklijke Luchtvaartmaatschappij N.V. (KLM) en
vereniging Board of Airline Representatives in the Netherlands (BARIN),
gemachtigde: mr. P.V. Eijsvoogel, advocaat te Amsterdam.
1. Het procesverloop
Schiphol heeft op 31 oktober 2008 op grond van artikel 8.25d, eerste lid, Wet luchtvaart de door haar vanaf 1 april 2009 te hanteren tarieven en voorwaarden voor haar activiteiten ten behoeve van het gebruik van de luchthaven door de gebruikers vastgesteld.
Op 28 november 2008 hebben KLM en BARIN bij NMa een aanvraag op grond van artikel 8.25f Wet luchtvaart ingediend. Bij besluit van 15 april 2009 heeft NMa vastgesteld dat een deel van de tarieven en voorwaarden van Schiphol in strijd is met bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels.
Op het tegen dit besluit door Schiphol ingestelde beroep heeft de rechtbank bij uitspraak van 25 november 2010 beslist.
Op 5 januari 2011 heeft Schiphol tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.
Op 4 februari 2011 zijn de gronden van het hoger beroep ingediend.
Het College heeft KLM en BARIN als partij tot het geding toegelaten.
Bij brief van 20 juni 2011 heeft NMa op het hoger beroep gereageerd.
Bij brief van 31 augustus 2011 hebben KLM en BARIN hun standpunt toegelicht.
NMa heeft bij brief van 13 januari 2012 enkele op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden en verzocht ten aanzien van die stukken toepassing te geven aan artikel 8:29, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij beslissing van 25 januari 2012 heeft het College beslist dat beperking van de kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. Bij brief van 17 februari 2012 hebben KLM en BARIN het College toestemming gegeven mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen.
Op 8 oktober 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich door hun gemachtigden lieten vertegenwoordigen.
2. Wettelijk kader
Artikel 8.25d Wet luchtvaart luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
"1. De exploitant van de luchthaven stelt ten minste eenmaal per jaar de tarieven en voorwaarden vast voor de activiteiten van de exploitant van de luchthaven ten behoeve van het gebruik van de luchthaven door gebruikers. De exploitant van de luchthaven doet voorafgaande aan de periode waarop de tarieven en voorwaarden betrekking hebben, mededeling van de tarieven en voorwaarden.
(...)
9. De exploitant van de luchthaven verrekent bij de vaststelling van de tarieven, nadat deze zijn bepaald met inachtneming van het tweede tot en met achtste lid, het verschil tussen de geraamde en de werkelijke opbrengsten en kosten in verband met de prognoses en de realisatie van het volume van het luchthavenluchtverkeer, het vervoer van passagiers en vracht en van de uitvoering van investeringen, zoals volgt uit de financiële verantwoording over het aan het moment van vaststelling van de tarieven voorafgaande boekjaar.
(...)
12. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld omtrent:
a. de activiteiten ten behoeve van het gebruik van de luchthaven door gebruikers waarvoor tarieven en voorwaarden als bedoeld in het eerste lid, worden vastgesteld;
(...)"
De in artikel 8.25d, twaalfde lid, Wet luchtvaart bedoelde nadere regels zijn neergelegd in het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol (Besluit). Artikel 2, eerste lid, van dat besluit luidt, voor zover van belang:
"Luchtvaartactiviteiten zijn activiteiten van de exploitant van de luchthaven ten behoeve van:
a. het opstijgen en landen van luchtvaartuigen, waaronder in elk geval het gebruik door luchtvaartuigen van taxi-, start- en landingsbanen en platforms,
(...)
c. de afhandeling van passagiers van luchtvaartuigen en hun bagage in verband met het opstijgen en landen van luchtvaartuigen (...)."
3. De aangevallen uitspraak
De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit van 15 april 2009 vernietigd voor zover NMa daarbij de aanvraag van BARIN ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft toepassing gegeven aan artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, Awb en de aanvraag van BARIN niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan ligt ten grondslag de overweging dat BARIN, die als vereniging van luchtvaartmaatschappijen de belangen van haar leden behartigt, maar zelf geen vluchten uitvoert, geen gebruiker is in de zin van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder i, Wet luchtvaart, zoals dat destijds luidde, en om die reden niet gerechtigd is tot het doen van een aanvraag als bedoeld in artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart.
De rechtbank heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Voor zover nu nog van belang ging het om drie kostenposten:
a) de aanleg van een geluidswal langs de Polderbaan;
b) het Schiphol College, voor zover de kosten zien op de bagageafhandeling;
c) kosten van een door PricewaterhouseCoopers (PWC) opgesteld accountantsrapport.
Daarover heeft de rechtbank, daarbij Schiphol als eiseres en NMa als verweerder aanduidend, onder meer het volgende overwogen:
"2.6 Geluidswal
2.6.1 Eiseres heeft bij de Polderbaan een geluidswal aangelegd om door taxiënde vliegtuigen geproduceerd grondlawaai tegen te gaan ter beperking van geluidsoverlast voor omwonenden van de luchthaven Schiphol. Eiseres heeft (een deel van) de hiermee gemoeide investeringen verwerkt in de per 1 april 2009 vastgestelde tarieven.
(...)
2.6.4 De rechtbank volgt verweerder in zijn oordeel dat de geluidswal bij de Polderbaan geen luchtvaartactiviteit is die valt onder de in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit genoemde categorie. De geluidswal is niet dienstbaar aan het opstijgen en landen van luchtvaartuigen en staat - anders dan eiseres stelt - in een te ver verwijderd verband van de taxi-, start- en landingsbanen en platforms, om als luchtvaartactiviteit te kunnen worden aangemerkt. Verder merkt de rechtbank op dat de geluidswal ziet op het tegengaan van grondgeluid dat door taxiënde (het College begrijpt:) vliegtuigen wordt geproduceerd, en derhalve niet tot doel heeft het creëren van extra geluidsruimte. Ook in deze zin is de geluidswal niet dienstbaar aan het opstijgen en landen van luchtvaartuigen.
(...)
2.7 Schiphol College/werving en opleiding van personeel voor de bagageafhandeling
2.7.1 Schiphol College is een door eiseres, in samenwerking met het ROC Amsterdam, de gemeente Amsterdam en de dienst Werk en Inkomen, opgezet werkgelegenheidsproject ten behoeve van de werving en opleiding van arbeidskrachten voor de luchthaven Schiphol. De kosten van Schiphol College heeft eiseres deels toegerekend aan luchtvaartactiviteiten en voor dat deel in de tarieven betrokken. (...)
2.7.2 Het bagagesysteem van eiseres is een geautomatiseerd systeem dat de bagage van vertrekkende passagiers aflevert aan de juiste bagageafhandelingsbedrijven en de bagage van de aangekomen passagiers aan de passagiers. Zoals verweerder stelt, is het bagagesysteem van eiseres inclusief het daarbij werkzame personeel een luchtvaartactiviteit in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit, omdat dat de overslag van bagage betreft via een infrastructuur waarop eiseres een monopoliepositie inneemt.
2.7.3 De afhandeling van de bagage tussen het automatische bagagesysteem van eiseres en het vliegtuig wordt gedaan door commerciële bagageafhandelingsbedrijven. De bagageafhandelingsbedrijven rekenen hun kosten rechtstreeks af met de luchtvaartmaatschappijen. Deze bagageafhandelingskosten vallen dus buiten de tarieven die eiseres bij de luchtvaartmaatschappijen in rekening brengt.
2.7.4 De bagageafhandelingsbedrijven slagen er niet altijd in om voldoende personeel te werven en doen dan een beroep op het Schiphol College. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de activiteiten van het Schiphol College in het kader van de werving en opleiding van personeel voor de bagageafhandeling geen activiteiten zijn die vallen onder artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit genoemde categorie van luchtvaartactiviteiten. Het betreft immers niet een activiteit van de exploitant ten behoeve van de afhandeling van passagiers van luchtvaartuigen en hun bagage in verband met het opstijgen en landen van luchtvaartuigen. De werving en opleiding van personeel voor de bagageafhandeling is weliswaar een door eiseres verrichte activiteit, maar deze activiteit wordt verricht ten behoeve van de bagageafhandelingsbedrijven en staat in een te ver verwijderd verband met de door eiseres verrichte taken bij afhandeling van de bagage van passagiers.
(...)
2.8 Accountantskosten (...)
2.8.3 Eiseres heeft het accountantsrapport laten opmaken door PWC in het kader van het onderzoek dat verweerder naar aanleiding van de eerdere aanvraag (betreffende de tarieven en voorwaarden per 1 november 2007) heeft verricht. Dit onderzoek betreft niet het volume van het luchthavenverkeer, het vervoer van passagiers en vracht of de uitvoering van investeringen. De kosten van het accountantsrapport vallen dus niet onder een van de grondslagen van artikel 8.25d, negende lid, van de Wet luchtvaart en mogen daarom niet achteraf verrekend worden in de tarieven. Verweerder heeft de tariefvaststelling door eiseres op dit punt in redelijkheid in strijd met de Wet luchtvaart kunnen verklaren.
(...)"
4. De standpunten van Schiphol, KLM en BARIN
4.1.1 De rechtbank legt volgens Schiphol het begrip van 'luchtvaartactiviteiten' te beperkt uit. Dat begrip is bedoeld om de luchtvaartactiviteiten van Schiphol te scheiden van Schiphols activiteiten als commerciële partij. Daarmee zijn er twee smaken: ofwel er is sprake van activiteiten in het kader van de exploitatie van de luchthaven (ten behoeve van de gebruikers), ofwel er is sprake van activiteiten die Schiphol als commerciële, niet-gereguleerde partij verricht. De kosten voor de geluidswal en het Schiphol College zijn evident gerelateerd aan de exploitatie van de luchthaven en zij zijn geen commerciële activiteit. Deze activiteiten kunnen bezwaarlijk worden gezien als activiteiten die door andere aanbieders zouden kunnen worden aangeboden.
4.1.2 Daarnaast legt de rechtbank de lat verkeerd waar het gaat om de uitleg van het begrip "(activiteiten) ten behoeve van gebruikers". De rechtbank lijkt hierbij enkel het oog te hebben op infrastructuur en diensten waarvan de gebruikers rechtstreeks profiteren. Al het andere is "noodzakelijk kwaad". Echter, om dit allemaal mogelijk te maken is veel meer nodig. Om - ook voor de lange termijn - groeimogelijkheden te laten bestaan is het van belang om nadelige effecten van de luchtvaart (in het bijzonder geluid) terug te dringen. Evenzeer dient verzekerd te zijn dat alle passagiers en hun bagage adequaat worden afgehandeld. En ten slotte brengt de tariefregulering noodzakelijkerwijs onderzoekslasten met zich. Voor dit alles geldt dat gebruikers hiervan niet direct profiteren. Zonneklaar is echter dat die kosten uitsluitend worden gemaakt ten behoeve van de luchtvaartactiviteiten en dat de gebruikers als geheel hiervan de vruchten plukken. Een uitleg zoals de rechtbank voorstaat heeft (potentieel) grote nadelige gevolgen voor Schiphol. Die uitleg sluit alle activiteiten die niet tot meer vluchten (of vluchten onder betere voorwaarden) leiden, als 'luchtvaartactiviteit' uit. Onder de activiteiten die volgens deze uitleg niet meer in de tarieven kunnen worden verrekend bevinden zich activiteiten die niet commercieel exploitabel zijn, maar die ontegenzeggelijk in het luchtvaartbelang zijn. Als de kosten hiervan niet kunnen worden doorberekend, zal een onderneming zoals Schiphol die kosten niet langer willen maken. Dat is onwenselijk en door de wetgever niet beoogd.
Geluidswal
4.2.1 Dit spreekt het sterkst voor de geluidswal. Schiphol heeft langs de Polderbaan geluidwerende maatregelen getroffen om geluidsoverlast voor omwonenden van de luchthaven tegen te gaan. Een dergelijke investering is wenselijk en dient het belang van de gebruikers. De enige functie van de geluidswal is om overlast voor de omgeving als gevolg van het starten en landen van luchtvaartuigen te beperken. Schiphol behaalt op geen enkele manier inkomsten - direct of indirect - uit deze voorziening. Een substituut ontbreekt; geen marktpartij zal geluidwerende voorzieningen aanleggen waaruit zij geen inkomsten haalt.
4.2.2 Ook maatregelen die bewerkstelligen dat Schiphol haar capaciteit op lange termijn behoudt, zijn dienstbaar aan het stijgen of landen van luchtvaartuigen. Omwonenden, belangenorganisaties en de overheid verlangen van Schiphol dat zij dit soort maatregelen treft. Dat blijkt ook uit het 'Convenant hinderbeperking en ontwikkeling Schiphol middellange termijn', dat onderdeel is van het Aldersakkoord. In dit convenant - waarbij nota bene KLM partij is - zijn onder meer verplichtingen opgenomen voor Schiphol tot het treffen van maatregelen om grondgeluid terug te dringen, specifiek ook voor de Polderbaan. Dit is van groot belang voor Schiphols groeimogelijkheden. Die mogelijkheden worden niet zozeer bepaald door wat de huidige wettelijke normen zijn (die zijn aan verandering onderhevig), maar door krachten in het maatschappelijk speelveld.
4.2.3 Het oordeel van de rechtbank dat de geluidswal in een te ver verwijderd verband staat met de taxi-, start- en landingsbanen is onbegrijpelijk. De geluidswal is immers bedoeld om geluid van luchtvaartuigen tegen te gaan. Bovendien berust het oordeel van de rechtbank op een verkeerde lezing van het Besluit. Artikel 2, eerste lid, Besluit refereert niet aan taxi-, start- en landingsbanen en platforms als zodanig, maar aan "het gebruik door luchtvaartuigen" daarvan. Bovendien gaat het om een niet-limitatief bedoeld voorbeeld.
Schiphol College
4.3.1 Schiphol College is een werkgelegenheidsproject ten behoeve van de werving en opleiding van arbeidskrachten voor de luchthaven Schiphol. Hierbij gaat het ook om personeel voor de bagageafhandeling. Schiphol doet dit mede om te voorkomen dat er op bepaalde momenten - doordat de afhandelaars onvoldoende personeel hebben weten te werven - onvoldoende krachten beschikbaar zijn om alle bagage adequaat af te handelen.
4.3.2 De rechtbank gaat eraan voorbij dat het in het algemene luchtvaartbelang - maar juist ook in het belang van de gebruikers - is dat te allen tijde de bagage adequaat wordt afgehandeld. In beginsel is de bagageafhandeling een marktactiviteit, die wordt verricht door afhandelaars. Echter, Schiphol College vult de gaten die de markt laat vallen. In zoverre is een parallel te trekken met de werving van beveiligingspersoneel die wel een luchtvaartactiviteit vormt. Op zichzelf is juist dat Schiphol niet mag functioneren als de beveiliging niet op orde is, maar waar het om gaat is dat Schiphol niet kan functioneren als de bagageafhandeling niet op orde is. Kosten ter voorkoming van dat laatste worden gemaakt "ten behoeve van het gebruik van de luchthaven door gebruikers".
Kosten accountantsrapport
4.4 Inzake de tarieven vanaf 1 november 2007 heeft NMa Schiphol om een accountantsrapport verzocht om de toerekening van kosten aan luchtvaartactiviteiten te kunnen toetsen. Het gaat hier om een maatregel die door de overheid (NMa) is opgelegd. De nota van toelichting bij het Besluit is hierover duidelijk: kostenverschillen als gevolg van activiteiten opgelegd door de overheid kunnen worden verrekend. De activiteit is opgelegd door NMa in het kader van een onderzoek naar de tarieven voor gereguleerde activiteiten, zodat zij rechtstreeks samenhangen met deze gereguleerde activiteiten. Het standpunt van KLM en BARIN
4.5 KLM en BARIN onderschrijven in grote lijnen het standpunt van NMa. Zij menen echter dat NMa en de rechtbank het begrip luchtvaartactiviteit te ruim uitleggen. De wetgever heeft blijkens de toelichting op het Besluit gekozen voor een beperkte uitleg van het begrip luchtvaartactiviteiten door te verlangen dat voor iedere activiteit afzonderlijk wordt getoetst of deze noodzakelijk is voor de gebruiker (noodzakelijkheidscriterium) en dat voor deze faciliteit of dienst geen substituut voorhanden is (substitutiecriterium).
5. De beoordeling van het hoger beroep
5.1.1 Artikel 8:26 Awb geeft het College de bevoegdheid om tot de sluiting van het onderzoek ter zitting belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
5.1.2 Het College heeft BARIN uitgenodigd om als partij aan het geding deel te nemen, omdat zij ook in het geding bij de rechtbank partij was. Een dergelijke beslissing van het College geldt echter als voorlopig. Ingevolge artikel 10, vijfde lid, Procesregeling bestuursrechtelijke colleges 2006 kan het College van deze beslissing op elk moment in de procedure terugkomen.
5.1.3 BARIN heeft tegen de aangevallen uitspraak zelf geen hoger beroep ingesteld. Het rechtbankoordeel dat BARIN niet gerechtigd was tot het doen van een aanvraag als bedoeld in artikel 8.25f, eerste lid, Wet luchtvaart, is daarmee tussen partijen komen vast te staan. Het hoger beroep ziet enkel op het besluit van NMa op de aanvraag van KLM. Derhalve kan de vraag rijzen of BARIN in dat hoger beroep terecht als belanghebbende is aangemerkt.
5.1.4 Die vraag beantwoordt het College bevestigend. De na de aangevallen uitspraak, per
25 mei 2011, in werking getreden wijziging Wet luchtvaart (wet van 27 januari 2011, Staatsblad 2011, 67) verbreedt de term gebruikers tot gebruikers en/of representatieve organisaties van gebruikers. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken 32519, nr 3, blz 2) blijkt dat de wetgever daarbij ook BARIN op het oog had en een dergelijke representatieve organisatie van gebruikers mede als belanghebbende ziet.
5.2 Het College kan zich in grote lijnen verenigen met het in hoger beroep aangevochten deel van de aangevallen uitspraak. Het overweegt als volgt.
5.3.1 In zijn tussen partijen gewezen uitspraak van 26 mei 2009 (LJN: BI5252) heeft het College onder meer overwogen:
"In artikel 2 (...) van het Besluit zijn vier verschillende categorieën van luchtvaartactiviteiten opgenomen. Deze opsomming van categorieën is blijkens de Nota van Toelichting bij artikel 2 van het Besluit (Stb. 2006, 333) limitatief. (...) Elke activiteit genoemd in het eerste lid heeft de wetgever ter illustratie nader gespecificeerd. Uitsluitend deze activiteiten voldoen volgens de wetgever aan twee criteria die hij in dit verband van toepassing acht: het noodzakelijkheidscriterium (...) en het substitutiecriterium (...)."
5.3.2 Anders dan KLM en BARIN is het College van oordeel dat de rechtbank geen te ruime uitleg heeft gegeven aan het begrip luchtvaartactiviteiten. De uitleg van de rechtbank van dat begrip sluit aan bij de uitspraak van 26 mei 2009. Het betoog van KLM en BARIN komt erop neer dat artikel 2, eerste lid, van het Besluit wordt aangevuld met niet in de tekst te lezen materiële toepassingsvoorwaarden. De op zich duidelijke tekst van deze bepaling staat daaraan naar het oordeel van het College in de weg.
5.3.3 Evenmin volgt het College Schiphol waar zij stelt dat de rechtbank een te beperkte uitleg heeft gegeven aan het begrip luchtvaartactiviteit. In dit geschil is voor de kwalificatie als luchtvaartactiviteit doorslaggevend of de activiteit van Schiphol ten dienste staat van het opstijgen en landen van luchtvaartuigen dan wel de afhandeling van passagiers van luchtvaartuigen en hun bagage in verband met het opstijgen en landen van luchtvaartuigen.
5.4.1 Met de rechtbank is het College van oordeel dat de geluidwerende maatregelen langs de Polderbaan niet als luchtvaartactiviteit kunnen worden aangemerkt. Het komt er in dit verband op aan of de geluidwerende maatregelen ten dienste staan van het landen en opstijgen van luchtvaartuigen op de Polderbaan.
5.4.2 Of een voorziening ten dienste staat van het landen en opstijgen van luchtvaartuigen hangt af van de concrete situatie, waaronder de aard van de getroffen voorziening. Naarmate het verband tussen de getroffen of voorgenomen voorziening en het daarmee gediende doel, hier het opstijgen en landen van vliegtuigen, verder verwijderd is, zal de de luchthavenexploitant indringender moeten toelichten waarom die voorziening (toch) tot de luchtvaartactiviteiten moet worden gerekend waarvan de wet de omslag van de kosten over de gebruikers toelaat. Van sommige voorzieningen zal vrij eenvoudig zijn in te zien dat zij als faciliteit voor het stijgen en landen onmisbaar zijn. Dan zal het meestal gaan om die voorzieningen die het opstijgen en landen van vliegtuigen direct faciliteren. Zo zal nauwelijks voor betwisting vatbaar zijn dat de aanleg van de start- en landingsbaan zelf een luchtvaartactiviteit betreft. Tot op zekere hoogte geldt dat ook voor de inrichting van die baan, de getroffen veiligheidsvoorzieningen en de instandhouding ervan. Van de voorzieningen, die voor het starten- en landen onmisbaar zijn en de voorzieningen, die rechtstreeks leiden tot de uitbreiding van de start- en landingscapaciteit, zal die onmisbaarheid dan wel het capaciteitsverhogende effect als regel volstaan als toelichting waarom sprake is van een luchtvaartactiviteit.
5.4.3 Dat lijkt anders te liggen voor de geluidwerende voorziening waarover partijen hun discussie voeren. Schiphol stelt dat zij die maatregelen heeft getroffen om goodwill te kweken bij haar omgeving (in het bijzonder de omwonenden) en om het risico te verminderen dat de overheid haar verplicht tot (verdergaande) geluidwerende maatregelen. Het gaat dus om een vrijwillige strategische keuze, waarmee Schiphol de kans wil vergroten dat haar in de toekomst verdere capaciteitsuitbreiding zal worden toegestaan zonder dat concreet zicht bestaat dat (en zo ja, in hoeverre) het beoogde effect van de getroffen voorziening ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Het is, mede gelet op de in artikel 8.25e eerste lid, Wet luchtvaart van de luchthavenexploitant verlangde toelichting op de aangeboden diensten, in dit geval aan Schiphol om – tegenover de gemotiveerde stelling van KLM en BARIN dat de geluidwerende maatregelen voor het landen en opstijgen op de Polderbaan niet van nut zijn – aannemelijk te maken dat de voorziene geluidwerende maatregelen (toch) ten dienste staan van het opstijgen en landen van luchtvaartuigen op de Polderbaan. Daartoe is de door haar gegeven toelichting naar het oordeel van het College niet toereikend. Denkbaar is dat het bij een landingsbaan in een moderne, drukbevolkte omgeving gangbaar is dat een aantal geluiddempende voorzieningen getroffen wordt, bijvoorbeeld in de vorm van keuze van bepaalde materialen, over de noodzaak waarvan in de luchtvaartwereld een zekere consensus zou bestaan. Tegen verwerking van de daarmee gemoeide kosten in de tarieven valt weinig in te brengen. Schiphol heeft echter niet duidelijk gemaakt dat daarvan in dit geval sprake zou zijn. Het College kan de voorziene geluidwerende maatregelen derhalve niet als luchtvaartactiviteit aanmerken.
5.5.1 De bagageafhandeling vormt onderdeel van grondafhandelingsdiensten. Artikel 6, eerste lid, van Richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens (...) verzekert de vrije toegang tot die markt voor verleners van die diensten. De Richtlijn staat toe om aan de luchthavenbeheerder het beheer voor te behouden van de gecentraliseerde infrastructuurvoorzieningen die bestemd zijn voor het verlenen van grondafhandelingsdiensten en die wegens hun complexiteit, kosten of gevolgen voor het milieu niet kunnen worden verdeeld of opgesplitst, zoals de systemen voor het sorteren van bagage. Van die mogelijkheid is gebruik gemaakt voor de op de luchthaven Schiphol voor de bagageafhandeling aangelegde infrastructuur en de daaraan verbonden kosten, inclusief die voor het beheer. Dat Schiphol deze kosten in haar tarieven verwerkt heeft, is bij KLM en BARIN niet op bezwaar gestuit.
5.5.2 De overige bagageafhandeling is in handen van enkele afhandelingsbedrijven, die hun diensten rechtstreeks bij de luchtvaartmaatschappij in rekening brengen. Om de eerlijke concurrentie te waarborgen, verplicht de Richtlijn de luchthavens die zelf afhandelingsdiensten aanbieden tot een boekhoudkundige scheiding van hun beheersactiviteiten en de regulering van infrastructuren enerzijds, en de levering van afhandelingsdiensten anderzijds. In overeenstemming met Richtlijn 96/67/EG is de bagageafhandeling dus niet (uitsluitend) voorbehouden aan Schiphol en neemt Schiphol in dit opzicht geen monopoliepositie in. De opsomming van luchtvaartactiviteiten in artikel 2, eerste lid, van het Besluit is gebaseerd op de gedachte dat de desbetreffende faciliteiten - die noodzakelijk zijn voor gebruikers - niet door andere aanbieders dan Schiphol op economische voorwaarden aangeboden kunnen worden (Staatsblad 2006, nr. 333, p. 26). Nu dit voor bagageafhandeling niet aan de orde is, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de activiteiten van het Schiphol College in het kader van de werving en opleiding van personeel voor de bagageafhandeling geen activiteiten zijn die vallen onder artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit genoemde categorie van luchtvaartactiviteiten.
5.6.1 Artikel 8.25d, negende lid, Wet luchtvaart beoogt te voorkomen dat achteraf de tarieven niet kostengeoriënteerd blijken te zijn (Kamerstukken 28074, nr. 9, blz 12). De toelichting bij het Besluit gaat ervan uit dat verrekening slechts in een beperkt aantal gevallen is toegestaan; de luchthavenexploitant mag tegenvallers en inefficiencies als regel niet verrekenen, tegelijk mag hij een hogere efficiencywinst en eventuele meevallers behouden. Eén van de in de toelichting bij het Besluit gegeven voorbeelden waarin verrekening niettemin is toegestaan betreft activiteiten opgelegd door de overheid. Schiphol beroept zich op die uitzondering voor de verrekening van de accountantskosten. Zij zou namelijk hebben voldaan aan een door NMa opgelegde verplichting om het betreffende accountantsrapport op te stellen.
5.6.2 Naar het oordeel van het College slaagt dit betoog van Schiphol niet, nu geen wettelijke bepaling valt aan te wijzen op grond waarvan NMa Schiphol kon verplichten tot het (laten) verrichten van het desbetreffende accountantsonderzoek, dat – naar tussen partijen niet in geschil is – de op Schiphol krachtens of bij de Wet luchtvaart rustende medewerkings- en informatieplicht overtreft.
5.7 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak komt, voor zover aangevochten, voor bevestiging in aanmerking.
5.8 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. R.C. Stam, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 november 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen