Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/985 25 oktober 2012
27308 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling duurzame warmte voor bestaande woningen
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Woonstede, te Ede, appellante,
gemachtigde: J.W. Workel, werkzaam bij Subvention B.V.,
tegen
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigden: mr. J. Weda en mr. C. Hulzebos, werkzaam bij Agentschap NL.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 8 november 2011, bij het College binnengekomen op 9 november 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 september 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het besluit van 18 juli 2011, waarbij verweerder de subsidieaanvraag in het kader van de Subsidieregeling energie en innovatie heeft afgewezen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 5 maart 2012 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 21 juni 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor verweerder is tevens verschenen mr. L.M. Engels, werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling van de Minister van Economische Zaken, en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van 10 december 2009, nr. WJZ/9179413, houdende regels betreffende subsidies op het gebied van energie en innovatie (Subsidieregeling energie en innovatie), (Stcrt. 2009, 20455, nadien gewijzigd; hierna: Subsidieregeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
"Artikel 3.1.1
1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
- bestaande woning: een ruimte met een woonfunctie, die is opgeleverd en in gebruik genomen voor 1 januari 2008;
- duurzame warmtemaatregel: het aanschaffen, installeren en in gebruik nemen van een of meer nieuwe dan wel niet eerder gebruikte in bijlage 3.1.1 bij deze regeling genoemde technische voorzieningen in een bestaande woning;
- installatie voor micro-warmtekrachtkoppeling: een installatie voor micro-warmtekrachtkoppeling als bedoeld in bijlage 3.1.1, onderdeel 4;
- lucht/waterwarmtepomp: een lucht/waterwarmtepomp als bedoeld in bijlage 3.1.1, onderdeel 3;
- warmtepomp, niet zijnde een lucht/waterwarmtepomp: een warmtepomp, niet zijnde een lucht/waterwarmtepomp als bedoeld in bijlage 3.1.1, onderdeel 2;
- zonneboiler: een zonneboiler als bedoeld in bijlage 3.1.1, onderdeel 1.
(...)
Artikel 3.1.2
De minister verstrekt op aanvraag een subsidie voor een duurzame warmtemaatregel aan:
a. een eigenaar-bewoner van een bestaande woning, of
b. een eigenaar-verhuurder van een bestaande woning, die een duurzame warmtemaatregel uitvoert.
Artikel 3.1.4
(...)
2. In afwijking van artikel 10, tweede lid, van het Kaderbesluit EZ-subsidies komen vóór indiening van de aanvraag door de subsidieontvanger gemaakte kosten in aanmerking voor subsidie.
Artikel 3.1.5
De minister verdeelt het subsidieplafond op volgorde van binnenkomst van de aanvragen.
Artikel 3.1.7
1. De subsidie-ontvanger geeft binnen zes maanden na de datum van de beschikking tot subsidieverlening opdracht tot uitvoering van de duurzame warmtemaatregel.
2. Indien de subsidie-ontvanger een eigenaar-bewoner is, voltooit deze de duurzame warmtemaatregel uiterlijk twaalf maanden na de datum van de beschikking tot subsidieverlening.
3. Indien de subsidie-ontvanger een eigenaar-verhuurder is, voltooit deze de duurzame warmtemaatregel uiterlijk achttien maanden na de datum van de beschikking tot subsidieverlening.
(...)"
De toelichting bij de Subsidieregeling verwijst, voor zover hier van belang, naar de toelichting bij de Tijdelijke energieregeling markt en innovatie (Stcrt. 2008,173). Daarin is onder meer vermeld:
"De subsidieregeling geldt voor maatregelen die zijn aangeschaft op 1 september 2008 of later. Voor de periode tot en met 31 augustus 2009 is 20 miljoen beschikbaar, (...). Het is de bedoeling dat de subsidieregeling wordt verlengd tot 31 oktober 2011 en dat voor de jaren 2010 en 2011 subsidieplafonds van vergelijkbare omvang zullen worden gepubliceerd. Omdat de kostprijs van de maatregelen dan lager zal zijn, zal dat ook gelden voor de subsidie per maatregel.
Er zijn twee momenten waarop subsidie kan worden aangevraagd.
1. Aanvraag vooraf
In dat geval wordt subsidie aangevraagd voordat de zonneboiler, warmtepomp, etc. wordt aangeschaft. Op deze wijze ontstaat zekerheid over de subsidie voordat de aanschaf heeft plaatsgevonden.
2. Aanvraag achteraf
Ook na aanschaf en installatie van de maatregel kan subsidie worden aangevraagd.
Uitgegaan wordt van het principe ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’. Dat betekent dat de aanvragen op volgorde van binnenkomst worden afgehandeld. Van belang is dat de aanvraag bij binnenkomst al zo compleet mogelijk is. Als dag van binnenkomst geldt namelijk de dag dat de aanvraag voldoet aan de in de regeling voorgeschreven eisen."
De Regeling openstelling en subsidieplafonds EZ 2011 (Stcrt. 2010, nr. 20886), zoals gepubliceerd op 27 december 2010, bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang:
"Artikel 1
1. Als perioden in 2011, waarin subsidie–aanvragen kunnen worden ingediend krachtens de in kolom 2 genoemde subsidieregelingen en de in kolom 3 genoemde artikelen, in voorkomende gevallen verbijzonderd naar de in kolom 4 omschreven of aangeduide groepen van aanvragers, projecten of aanvragen, worden vastgesteld de daarbij behorende perioden, genoemd in kolom 5; aanvragen moeten zijn ontvangen op de genoemde einddatum om 17.00 uur.
2. Als subsidieplafond voor het verstrekken van subsidies als bedoeld in het eerste lid wordt per in kolom 5 genoemde periode vastgesteld: het daarbij behorende in kolom 6 genoemde bedrag.
3. Met betrekking tot het verstrekken van subsidies door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie op grond van wettelijke voorschriften of onderdelen daarvan, waarvoor noch in deze regeling noch in een ander wettelijk voorschrift een subsidieplafond is vastgesteld, wordt het voor 2011 geldende subsidieplafond vastgesteld op € 0,–. Aanvragen om subsidie kunnen in 2011 slechts worden ingediend indien in deze regeling of in enig ander wettelijk voorschrift daarvoor een periode is vastgesteld.
1 2 3 4 5 6
Nr. Regeling Artikel Groep Openstelling 2011 Plafond €
(...)
Subsidieregeling energie en innovatie
(...)
5.4 Subsidieregeling energie en 3.1.2 - -
innovatie (duurzame warmte
voor bestaande woningen)
(...)
Artikel 4
Deze regeling treedt in werking met ingang van 1 januari 2011."
De Regeling van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 30 juni 2011, nr. WJZ/11099127, tot wijziging van de Regeling openstelling en subsidieplafonds (duurzame warmte voor bestaande woningen), (Stcrt. 2011, nr. 12200, zoals gepubliceerd op 8 juli 2011; hierna: Wijzigingsregeling) bepaalt voor zover hier van belang:
"ARTIKEL I
In de tabel in artikel 1 van de Regeling openstelling en subsidieplafonds EZ 2011 komt nummer 5.4 te luiden:
5.4 Subsidieregeling energie en 3.1.2 2.400.000
innovatie (duurzame warmte
voor bestaande woningen)
ARTIKEL II
Deze regeling is alleen van toepassing op aanvragen die uiterlijk 17 februari 2011 zijn ingediend en waarbij de aanvrager uiterlijk op die datum een technische voorziening heeft aangeschaft waarmee hij een duurzame warmtemaatregel, bedoeld in artikel 3.1.1 van de Subsidieregeling energie en innovatie, uitvoert.
ARTIKEL III
Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst."
De toelichting bij deze Wijzigingsregeling vermeldt, voor zover hier van belang:
"1. Doel en aanleiding
(...)
In de Regeling openstelling en subsidieplafonds EZ 2011 is in december 2010 geen aanvraagperiode en subsidieplafond vastgesteld voor duurzame warmte voor bestaande woningen. In het kader van de aanwending van het beschikbare budget voor duurzame energie is de keuze gemaakt dat de vastgestelde doelstelling voor duurzame energie op meer kosteneffectieve wijze dient te worden gerealiseerd en dat de bijdrage aan de Nederlandse economie daarmee wordt vergroot. In dat kader wordt, in lijn met het Energierapport en het advies van de Topsector Energie, de subsidiëring van duurzame warmte-installaties voor bestaande woningen in 2011 niet langer voortzet.
De communicatie over de subsidiemogelijkheden voor duurzame warmtemaatregelen door het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft bij potentiële investeerders de verwachting kunnen wekken dat in 2011 subsidie voor het uitvoeren van een duurzame warmtemaatregel verstrekt zal worden. Eigenaren van woningen hebben mogelijk, naar aanleiding van de berichtgeving op de website van Agentschap NL, een installatie aangeschaft en daarvoor (prematuur) subsidie aangevraagd. Vanaf 18 februari 2011 is de communicatie gewijzigd en was het voor potentiële aanvragers duidelijk dat in 2011 geen subsidie voor duurzame warmtemaatregelen zal worden verstrekt.
Om de gewekte verwachtingen gestand te doen, wordt voor de subsidieparagraaf duurzame warmte voor bestaande woningen alsnog een subsidieplafond vastgesteld om aan degenen die uiterlijk 17 februari 2011een aanvraag hebben ingediend, subsidie te kunnen verstrekken. Om voor subsidie in aanmerking te komen moeten deze aanvragers, naast de eisen waaraan zij op grond van de Subsidieregeling energie en innovatie moeten voldoen, tevens voldoen aan de eis die in artikel II van de onderhavige regeling is opgenomen. Dat betekent dat zij aan moeten tonen dat zij uiterlijk 17 februari 2011 de verplichting tot de aanschaf van een technische voorziening zijn aangegaan waarmee een duurzame warmtemaatregel, als bedoeld in artikel 3.1.1 van de Subsidieregeling energie en innovatie, wordt uitgevoerd. Onder het aangegaan hebben van de verplichting tot aanschaf van een technische voorziening wordt zowel de situatie van een gesloten koopovereenkomst als van een bindende offerte voor een technische voorziening verstaan.
(...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In november 2010 heeft Agentschap NL een brief aan woningcorporaties gestuurd over de Subsidieregeling. Deze brief vermeldt onder meer:
" Bij de subsidieregeling duurzame warmte voor bestaande woningen is subsidie beschikbaar voor eigenaar-verhuurders en eigenaar-bewoners van bestaande woningen die investeren in zonneboilers, warmtepompen en micro-wkk. Agentschap NL ontvangt tot op heden betrekkelijk weinig aanvragen van woningcorporaties.
(...)
4: Aanvragen van subsidie is eenvoudig!
De subsidieregeling Duurzame warmte van bestaande woningen kent op het moment een doorlooptijd van 2 à 3 weken. Dat wil zeggen, nadat een subsidieaanvraag is ingediend kunt u ervan uitgaan dat deze na 2 â 3 weken is afgehandeld. De procedure is in hoge mate transparant: duidelijkheid over de hoogte van het subsidiebedrag (productenlijst) en de beschikbaarheid van budget (zie de tellers op de website). Zodra een subsidie boven € 50.000 is verleend en het project minder dan 1 jaar duurt, wordt automatisch tot 90% van het verleende bedrag in voorschotten uitgekeerd Als u plaatsing van duurzame warmte wilt koppelen aan mutaties in uw woningvoorraad, en er dus nog geen duidelijkheid is over de adressen waarop de maatregelen worden geplaatst, ga ik graag met u in overleg over het afgeven van een subsidieverlening.
(...)
U kunt nog tot en met 31 oktober 2011 subsidie aanvragen of totdat het budget is uitgeput."
- Van 4 februari 2011 tot en met 17 februari 2011 heeft op de website van Agentschap NL de volgende tekst gestaan:
" Voor 2011 is het budget voor de regeling nog niet beschikbaar gesteld. De publicatie voor de openstelling verwachten we medio februari. Tot die tijd neemt Agentschap NL wel aanvragen in behandeling, maar zal geen subsidie verlenen. Na publicatie zal voor alle categorieën (zonneboilers, warmtepompen, lucht/waterwarmtepompen en micro-wkk's) weer voldoende budget beschikbaar zijn. U kunt gewoon uw aanvraag indienen.
Verzoeken tot uitbetaling worden wel behandeld.
Subsidie-informatie
De regeling DW loopt in principe door t/m 2011 en u kunt t/m december 2011 uw subsidieaanvraag indienen. Het totale budget bedraagt € 60 miljoen. Per jaar worden budgetten vrijgegeven. Het vrijgegeven budget t/m 2010 is € 40 miljoen. Dit is onderverdeeld in de volgende categorieën:
• 32 miljoen euro voor zonneboilers en warmtepompen;
• 4 miljoen euro voor lucht/water- warmtepompen;
• 4 miljoen euro voor micro-wkk."
- Op 17 februari 2011 heeft verweerder de eerste alinea van bovenstaande tekst op de website van Agentschap NL gewijzigd. Deze alinea luidde van 17 februari 2011 tot 29 maart 2011:
"Voor 2011 is het budget voor de regeling nog niet beschikbaar gesteld. De publicatie voor de openstelling verwachten we binnenkort. Tot die tijd neemt Agentschap NL wel aanvragen in behandeling, maar zal geen subsidie verlenen. Na publicatie zal bekend zijn voor welke categorieën (zonneboilers, warmtepompen, lucht/water-warmtepompen en micro-wkk's) budget beschikbaar is. U kunt vooruitlopend op de publicatie uw aanvraag indienen. Verzoeken tot uitbetaling worden wel behandeld."
- Vanaf 29 maart 2011 heeft op de website van Agentschap NL de volgende tekst gestaan:
"Voor 2011 is het budget voor de regeling nog niet beschikbaar. Agentschap NL neemt wel aanvragen in behandeling, maar verleent nog geen subsidie. Op het moment dat de overheid het budget publiceert dan is ook bekend voor welke categorieën (zonneboilers, warmtepompen, lucht/water-warmtepompen en micro-wkk's) dit budget beschikbaar is.
Als er een publicatie komt kunt u hierop vooruitlopend wel een aanvraag indienen, maar dit geeft geen garantie op subsidie. Wilt u zekerheid over de subsidie dan adviseren we u op dit moment te wachten met investeren in de duurzame warmte maatregel totdat u een subsidieverlening heeft ontvangen.
Verzoeken tot uitbetaling op reeds toegekende subsidieaanvragen worden wel behandeld.
Subsidie-informatie
De regeling DW loopt in principe door t/m eind 2011. Per jaar worden budgetten vrijgegeven. Het vrijgegeven budget t/m 2010 is € 40 miljoen.
Dit is onderverdeeld in de volgende categorieën:
• 32 miljoen euro voor zonneboilers en warmtepompen;
• 4 miljoen euro voor lucht/water- warmtepompen;
• 4 miljoen euro voor micro-wkk.
(...)
Het overgebleven budget van € 965.500 is niet beschikbaar voor aanvragen na 1 januari 2011."
- Met een aanvraagformulier, ondertekend op 19 april 2011 en door verweerder ontvangen op 20 april 2011, heeft appellante subsidie op grond van de Subsidieregeling aangevraagd voor twee warmtepompen met een thermisch vermogen van 70 kWth per warmtepomp. De aangevraagde subsidie bedraagt € 22.700,--.
- Verweerder heeft bij brief van 4 juli 2011 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer de Tweede Kamer geïnformeerd over zijn beslissing ten aanzien van de subsidiëring van duurzame warmte-installaties voor bestaande woningen in 2011. In deze brief merkt verweerder op:
" Ik heb geconstateerd dat de communicatie over de subsidiëring tot en met 17 februari 2011 bij potentiële investeerders de verwachting heeft kunnen wekken dat subsidie zou worden verstrekt. Een aantal woningeigenaren heeft mogelijk naar aanleiding van de berichtgeving die tot en met 17 februari 2011 op de website van Agentschap NL heeft gestaan een installatie aangeschaft en subsidie aangevraagd, in het vertrouwen dat subsidie zou worden verstrekt. Omdat ik hecht aan een betrouwbare overheid wil ik aan deze groep aanvragers wel subsidie verlenen en daartoe een subsidieplafond vaststellen. Als aantoonbaar wordt gemaakt dat uiterlijk 17 februari 2011 onomkeerbare verplichtingen jegens derden zijn aangegaan, zal ik alsnog de subsidie toekennen.
Na 17 februari 2011 is de berichtgeving aangepast. Vanaf dat moment werd gecommuniceerd dat er rekening mee moet worden gehouden [dat] geen budget voor 2011 beschikbaar zou worden gesteld en dat er geen garanties konden worden gegeven dat subsidie zou kunnen worden verleend. Potentiële investeerders na deze datum hebben kennis kunnen nemen van dit bericht en het handelen daarop kunnen aanpassen."
- Bij besluit van 18 juli 2011 heeft verweerder de subsidieaanvraag van appellante afgewezen omdat zij haar subsidieaanvraag na 17 februari 2011 heeft ingediend.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 augustus 2011 bezwaar gemaakt.
- Op 8 september 2011 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Op 24 oktober 2011 heeft appellante opdracht verleend voor de aanschaf en plaatsing van twee warmtepompen als onderdeel van een warmwaterinstallatie in het woongebouw De Elskamp te Ede.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit om de subsidieaanvraag van appellante af te wijzen, ongegrond verklaard. Verweerder heeft dat besluit gebaseerd op de volgende overwegingen.
Uit de publicatie van de Regeling openstelling en subsidieplafonds EZ 2011 op 27 december 2010 blijkt dat de Subsidieregeling niet is opengesteld. De subsidieverstrekking voor duurzame warmtemaatregelen is in september 2008 van start gegaan met als doel de markt voor duurzame warmte-installaties voor 2011 op gang te brengen, zodat na 2011 geen subsidies meer nodig zouden zijn voor markttoepassing van deze technieken. De noodzakelijke en door de sector voorgespiegelde kostenreducties door leereffecten en schaalvoordelen zijn echter vrijwel uitgebleven. De Subsidieregeling is daarom niet opengesteld voor het jaar 2011.
De Wijzigingsregeling is alleen van toepassing op aanvragen die uiterlijk 17 februari 2011 zijn ingediend en waarbij de aanvrager uiterlijk op die datum een technische voorziening heeft aangeschaft waarmee hij een duurzame warmtemaatregel uitvoert. In de toelichting bij de Wijzigingsregeling is onder meer aangegeven dat de communicatie over de subsidiemogelijkheden voor duurzame warmtemaatregelen bij potentiële investeerders de verwachting heeft kunnen wekken dat in 2011 subsidie voor het uitvoeren van een duurzame warmtemaatregel verstrekt zal worden. Eigenaren van woningen hebben mogelijk, naar aanleiding van de berichtgeving op de website van Agentschap NL, een installatie aangeschaft en daarvoor (prematuur) subsidie aangevraagd. Vanaf 18 februari 2011 is de communicatie gewijzigd en was het voor potentiële aanvragers duidelijk dat in 2011 mogelijk geen subsidie voor duurzame warmtemaatregelen zou worden verstrekt. Om de gewekte verwachtingen gestand te doen, wordt voor de subsidieparagraaf duurzame warmte voor bestaande woningen alsnog een subsidieplafond vastgesteld om aan degenen die uiterlijk 17 februari 2011 een aanvraag hebben ingediend, subsidie te kunnen verstrekken. Verweerder heeft de aanvraag van appellante ontvangen op 20 april 2011, zodat de aanvraag op grond van de Wijzigingsregeling niet voor subsidie in aanmerking komt.
Verweerder merkt op dat, voor zover appellante met haar beroep tevens bedoeld heeft de rechtmatigheid van de Wijzigingsregeling te betwisten, hij bij wijze van exceptieve toetsing beoordeeld heeft of toepassing van de bepalingen in de Wijzigingsregeling in casu strijdig is met hogere regelgeving of met algemene rechtsbeginselen. Verweerder is van mening dat de tegemoetkoming met beperkte openstelling van de Subsidieregeling aan de groep aanvragers die uiterlijk 17 februari 2011 een aanvraag hebben ingediend en een onomkeerbare verplichting jegens derden zijn aangegaan, niet in strijd is met hogere regelgeving, noch met algemene rechtsbeginselen. Nu de regeling in eerste instantie niet is opengesteld voor 2011, en de informatievoorziening over een eventuele openstelling in 2011 na 17 februari 2011 zodanig is aangepast dat potentiële aanvragers er vanaf die datum niet meer op mochten vertrouwen dat de regeling zou worden opengesteld, is de beperkte openstelling gerechtvaardigd.
In het verweerschrift betwist verweerder dat hij, met de brief van november 2010 aan woningcorporaties in Nederland, de verwachting heeft gewekt dat woningcorporaties die voor 31 oktober 2011 een aanvraag indienen voor subsidie in aanmerking zouden komen. Verweerder heeft in die brief onder meer aangegeven dat subsidie tot en met 31 oktober 2011 kon worden aangevraagd of totdat het budget is uitgeput. Daarbij heeft verweerder verwezen naar tellers op de website van Agentschap NL met betrekking tot de beschikbaarheid van budget en aangegeven dat eventuele subsidieverstrekking afhankelijk is van het beschikbare subsidiebudget. Verweerder is dan ook van mening dat appellante er niet van uit mocht gaan dat zij zonder meer subsidie zou ontvangen indien zij voor 31 oktober 2011 een aanvraag zou indienen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert aan dat vanaf de aanvang van de Subsidieregeling bij de woningcorporaties de verwachting is gewekt dat de Subsidieregeling zou gelden voor drie jaar, tot en met 2011. Appellante verwijst naar de Subsidieregeling zoals oorspronkelijk gepubliceerd in de Staatscourant van 8 september 2008, waarin werd voorzien dat voor een periode van drie jaar jaarlijks een subsidiebedrag van € 20 miljoen zou worden vrijgegeven. Daarbij was de bedoeling, zo blijkt uit de toelichting bij de Subsidieregeling, dat de Subsidieregeling zou worden verlengd tot 31 oktober 2011 en dat voor de jaren 2010 en 2011 subsidieplafonds van vergelijkbare omvang zouden worden gepubliceerd als voor 2009. Voor 2009 was € 20 miljoen beschikbaar, voor de periode tot 2011 was het subsidiebudget € 66 miljoen. Appellante wijst tevens op de brief die Agentschap NL in november 2010 naar alle woningbouwcorporaties heeft gestuurd en waarbij woningbouwcorporaties aangemoedigd worden om nog voor 31 oktober 20011 subsidieaanvragen in te dienen.
Voorts betwist appellante dat het vanaf 18 februari 2011 voor potentiële aanvragers duidelijk was dat in 2011 mogelijk geen subsidie voor duurzame warmtemaatregelen zou worden verstrekt. Appellante verwijst naar de tekst van de website van Agentschap NL op 4 februari 2011, 17 februari 2011 en 29 maart 2011. Op 17 februari 2011 werd kenbaar gemaakt dat het budget 'binnenkort' zou worden vrijgegeven. Pas vanaf 29 maart 2011 heeft een wijziging in de tekst op de website van Agentschap NL plaatsgevonden in die zin dat kenbaar werd gemaakt dat vooruitlopend op een publicatie wel aanvragen konden worden ingediend, maar dat dit geen garantie op subsidie geeft.
Appellante is van mening dat haar aanvraag alsnog gehonoreerd moet worden, dan wel dat appellante schadeloos gesteld moet worden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling staat of verweerder de subsidieaanvraag van appellante terecht heeft afgewezen omdat appellante deze aanvraag na 17 februari 2011 heeft ingediend. Het College overweegt hieromtrent het volgende.
5.2 Ingevolge artikel II van de Wijzigingsregeling is de regeling alleen van toepassing op aanvragen die uiterlijk 17 februari 2011 zijn ingediend en waarbij de aanvrager uiterlijk op die datum een technische voorziening heeft aangeschaft waarmee hij een duurzame warmtemaatregel, bedoeld in artikel 3.1.1 van de Subsidieregeling, uitvoert.
Appellante heeft op 20 april 2011 subsidie aangevraagd. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat appellante, in strijd met artikel II van de Wijzigingsregeling, de subsidieaanvraag niet uiterlijk 17 februari 2011 heeft ingediend. Het College stelt vast dat deze afwijzing conform de Wijzigingsregeling is.
5.3 Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere algemeen verbindende regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve terughoudend toetsend, geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.
Verweerder heeft op grond van gewijzigde beleidsinzichten besloten om de Subsidieregeling voor 2011 niet open te stellen. Niettemin heeft verweerder de Subsidieregeling voor een specifieke groep alsnog opengesteld, omdat – zo blijkt uit de toelichting op de Wijzigingsregeling zoals weergegeven in rubriek 2.1 van deze uitspraak en uit de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer zoals weergegeven in rubriek 2.2 van deze uitspraak – de communicatie over de subsidiemogelijkheden voor duurzame warmtemaatregelen door Agentschap NL bij potentiële investeerders de verwachting heeft kunnen wekken dat in 2011 subsidie voor het uitvoeren van een duurzame warmtemaatregel verstrekt zal worden. Deze verwachtingen wil verweerder honoreren. Verweerder heeft deze groep beperkt tot degenen die uiterlijk op 17 februari 2011 een technische voorziening voor een duurzame warmtemaatregel hebben aangeschaft, in de zin dat zij daarvoor onomkeerbare verplichtingen jegens derden zijn aangegaan. Voorts is in artikel II van de Wijzigingsregeling de voorwaarde opgenomen dat de aanvraag uiterlijk op 17 februari 2011 moet zijn ingediend. Deze laatste voorwaarde staat in deze procedure ter discussie.
5.4 Het College overweegt dat de tot 17 februari 2011 op de website van Agentschap NL gewekte verwachting, die de grondslag vormt voor het alsnog openstellen van de Subsidieregeling, gelijk is voor alle personen die uiterlijk op 17 februari 2011 een voorziening voor een duurzame warmtemaatregel hebben aangeschaft, namelijk dat de Subsidieregeling in 2011 weer zou worden opengesteld, dat voldoende budget beschikbaar zou zijn voor alle categorieën voorzieningen en dat aanvragen tot en met december 2011 konden worden ingediend. Tot en met 17 februari 2011 kon degene die een technische voorziening aanschafte er in beginsel van uitgaan dat hij – mits aan de eisen van de Subsidieregeling werd voldaan – voor subsidie in aanmerking zou komen.
Van belang is voorts dat op grond van artikel 3.1.4, tweede lid, van de Subsidieregeling ook na aanschaf en installatie van de technische voorziening subsidie kan worden aangevraagd, nu ook kosten die gemaakt zijn vóór indiening van de subsidieaanvraag voor subsidie in aanmerking komen. De aanvraagformulieren (papier en digitaal) voorzien ook in die mogelijkheid. Degene die uiterlijk op 17 februari 2011 een technische voorziening aanschafte hoefde op dat moment derhalve niet bedacht te zijn op de voorwaarde dat de aanvraag uiterlijk op 17 februari 2011 moest zijn ingediend.
Gelet hierop kan geen rechtvaardiging worden gevonden voor een ongelijke behandeling van enerzijds de personen die uiterlijk op 17 februari 2011 een technische voorziening voor een duurzame warmtemaatregel hebben aangeschaft maar de subsidieaanvraag na 17 februari 2011 hebben ingediend en anderzijds de personen die uiterlijk op die datum zowel de technische voorziening hebben aangeschaft als daarvoor subsidie hebben aangevraagd. Dat, zoals verweerder ter zitting heeft betoogd, de voorwaarde dat de aanvraag uiterlijk 17 februari 2011 moet zijn ingediend is opgenomen om nog zo min mogelijk geld aan de regeling te besteden, maakt dat niet anders.
Het College is dan ook van oordeel dat de bijkomende voorwaarde vervat in artikel II van de Wijzigingsregeling, inhoudende dat de aanvraag uiterlijk 17 februari 2011 moet zijn ingediend, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en onverbindend moet worden geacht.
5.5 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat, nu de aanvraag van appellante is afgewezen omdat zij de subsidieaanvraag niet uiterlijk op 17 februari 2011 heeft ingediend, het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten en overweegt daartoe als volgt.
5.6 Appellante voert aan dat vanaf de aanvang van de Subsidieregeling bij de woningcorporaties de verwachting is gewekt dat de Subsidieregeling tot en met 2011 zou gelden.
Het College stelt vast dat in de toelichting bij de Subsidieregeling, zoals weergegeven in rubriek 2.1 van deze uitspraak, wordt opgemerkt dat het de bedoeling is dat de Subsidieregeling wordt verlengd tot 31 oktober 2011 en dat voor de jaren 2010 en 2011 subsidieplafonds van vergelijkbare omvang zullen worden gepubliceerd. Aan deze passage heeft appellante naar het oordeel van het College niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat haar aanvraag gehonoreerd zou worden. Uit deze passage blijkt dat elk jaar opnieuw een subsidieplafond dient te worden vastgesteld, terwijl niet is vermeld dat dit elk van de jaren zeker zal gebeuren, maar over een bedoeling wordt gesproken.
Ook aan de tekst van de brief die Agentschap NL in november 2010 naar alle woningbouwcorporaties heeft gestuurd, zoals weergegeven in rubriek 2.2 van deze uitspraak, heeft appellante niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat haar aanvraag gehonoreerd zou worden. In die brief worden woningbouwcorporaties weliswaar aangemoedigd een subsidieaanvraag in te dienen, maar wordt geen concrete toezegging over subsidieverlening gedaan. Evenmin valt in deze brief een toezegging of garantie te lezen dat in 2011 budget voor de Subsidieregeling beschikbaar zou worden gesteld.
5.7 Voorts betwist appellante, onder verwijzing naar de tekst op de website van Agentschap NL, dat het vanaf 18 februari 2011 voor potentiële aanvragers duidelijk was dat in 2011 mogelijk geen subsidie voor duurzame warmtemaatregelen zou worden verstrekt.
Het College stelt vast dat de tekst op de website van Agentschap NL op 17 februari 2011 is gewijzigd en dat vanaf 17 februari tot en met 29 maart 2011 op de website van Agentschap NL stond vermeld dat het budget voor 2011 nog niet gepubliceerd is en dat na publicatie bekend zal zijn voor welke categorieën (zonneboilers, warmtepompen, lucht/water-warmtepompen en micro-wkk's) budget beschikbaar is. Naar het oordeel van het College heeft verweerder hiermee de mogelijkheid opengelaten dat niet voor alle categorieën technische voorzieningen budget beschikbaar zou worden gesteld. Verder was – in tegenstelling tot de tekst die tot en met 17 februari 2011 op de website van Agentschap NL stond – na 17 februari 2011 op de website niet meer vermeld dat na publicatie voldoende budget beschikbaar zou zijn. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat appellante aan de tekst zoals die van 17 februari 2011 tot en met 29 maart 2011 op de website van Agentschap NL stond, niet het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat haar aanvraag gehonoreerd zou worden. Dit geldt a fortiori voor de tekst die vanaf 29 maart 2011 op de website van Agentschap NL stond, waarin is vermeld dat er geen garantie op subsidie wordt gegeven en geadviseerd wordt te wachten met investeren in de duurzame warmtemaatregel totdat een subsidieverlening is ontvangen.
5.8 Het College stelt vast dat appellante op 24 oktober 2011 opdracht heeft gegeven voor het realiseren van een warmwaterinstallatie met twee warmtepompen in een woongebouw te Ede. Nu appellante niet voor 17 februari 2011 onomkeerbare verplichtingen is aangegaan voor een duurzame warmtemaatregel heeft verweerder de aanvraag van appellante terecht, zij het in het bestreden besluit op een onjuiste grond, afgewezen. Er is gelet hierop geen aanleiding het verzoek van appellante om schadevergoeding in te willigen.
5.9 Het College ziet aanleiding verweerder op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) te veroordelen in de proceskosten van appellante. Het College beschouwt de zaken geregistreerd onder de nummers AWB 11/983 tot en met AWB 11/987 en AWB 11/989 als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit worden samenhangende zaken voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit beschouwd als één zaak. De kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden vastgesteld op € 1311,--, op basis van 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde van € 437,- per punt, vermenigvuldigd met een wegingsfactor van 1,5 omdat het meer dan vier samenhangende zaken betreft, in een zaak van gemiddeld gewicht. Gelet op het feit dat in de zes zaken door afzonderlijke appellanten beroep is ingesteld, wordt het totaalbedrag van € 1311,-- aan proceskosten in zes gelijke delen (van € 218,50) toegekend aan de appellanten in de afzonderlijke zaken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante ten bedrage van € 218,50 (zegge: tweehonderdachttien euro
en vijftig cent);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,-- (zegge: driehonderdtwee euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, mr. E.R. Eggeraat en mr. E. Dijt, in tegenwoordigheid van mr. F.E. Mulder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2012.
w.g. H.A.B van Dorst-Tatomir w.g. F.E. Mulder