Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/216 9 juli 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. E.T. Stevens, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij brief van 8 maart 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, heeft appellant beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 januari 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 3 september 2010 en 30 september 2010 op grond van de Regeling GLB- inkomenssteun 2006 (de Regeling) ongegrond verklaard.
Appellant heeft bij brief van 1 juni 2011 de beroepsgronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 7 december 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad waar partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigde.
Bij beschikking van 4 januari 2012 heeft het College het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
Op 23 mei 2012 heeft opnieuw een zitting plaatsgehad. Appellant is, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
" Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
1 bis. „perceel landbouwgrond”: een aaneengesloten stuk grond waarop één enkele gewasgroep wordt geteeld door één enkele landbouwer;
in het geval echter dat in het kader van de onderhavige verordening een afzonderlijke aangifte van het gebruik van een
oppervlakte binnen een gewasgroep nodig is, wordt het perceel landbouwgrond verder begrensd door dat specifieke gebruik;
(…)
Artikel 8
Algemene beginselen met betrekking tot de percelen landbouwgrond
1. Onverminderd artikel 34, lid 2, van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt een perceel landbouwgrond met bomen voor de toepassing van de oppervlaktegebonden steunregelingen als een subsidiabele oppervlakte beschouwd mits het op dat perceel mogelijk is landbouwactiviteiten of, indien van toepassing, de voorgenomen productie op soortgelijke wijze te beoefenen als op percelen zonder bomen in dezelfde regio.
(…)
Artikel 12
Inhoud van de verzamelaanvraag
1. De verzamelaanvraag moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op de steun kan worden gemaakt, en met name:
(…)
d) de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, uitgedrukt in hectaren tot twee cijfers achter de komma, de ligging ervan en, voorzover relevant, het grondgebruik op die percelen en het feit dat het al dan niet om een geïrrigeerd perceel gaat;
(…)
3. Ten behoeve van de identificatie van alle percelen landbouwgrond op het bedrijf zoals bedoeld in lid 1, onder d), van het
onderhavige artikel wordt op de overeenkomstig artikel 19, lid 2, van Verordening (EG) nr. 73/2009 aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren melding gemaakt van de oppervlakte per referentieperceel die maximaal voor steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling in aanmerking komt. Voorts worden op het grafische materiaal dat overeenkomstig het genoemde lid 2 aan de landbouwer wordt bezorgd, de grenzen en de unieke identificatie van de referentiepercelen aangegeven en geeft de landbouwer daarop de ligging van elk perceel landbouwgrond aan.
Artikel 24
Kruiscontroles
De in artikel 23 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde administratieve controles maken de opsporing van onregelmatigheden, in het bijzonder de automatische opsporing daarvan met behulp van computermiddelen, mogelijk en omvatten kruiscontroles:
(…)
c) door de in de verzamelaanvraag aangegeven percelen landbouwgrond te vergelijken met de in het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond opgenomen referentiepercelen om na te gaan of de oppervlakten als zodanig voor steun in aanmerking komen;
(…)
Artikel 30
Constatering van de oppervlakten
(…)
2. De totale oppervlakte van een perceel landbouwgrond kan in aanmerking worden genomen op voorwaarde dat het volgens de gebruikelijke normen van de betrokken lidstaat of regio om een volledig gebruikt perceel gaat. Is dit niet het geval, dan wordt de werkelijk gebruikte oppervlakte in aanmerking genomen.
Voor de regio’s waar bepaalde elementen, met name heggen, sloten en muren, van oudsher deel uitmaken van de goede landbouwmethoden op het gebied van teelten of grondgebruik, kunnen de lidstaten besluiten dat de oppervlakte van die elementen als een onderdeel van de volledig gebruikte oppervlakte moet worden beschouwd op voorwaarde dat zij
een door de lidstaten te bepalen totale breedte niet overschrijdt. (…) "
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 35
Aangifte van subsidiabele hectaren
1. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. (…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden voor het College vast komen te staan.
- Appellant heeft aanvragen gedaan om uitbetaling van toeslagrechten voor 2009.
- In het Overzicht Gewaspercelen bij de Gecombineerde Opgave 2009 heeft appellant onder meer drie percelen met volgnummers 2, 8 en 15 opgegeven met een oppervlakte van respectievelijk 0,33 ha, 0,31 ha en 0,44 hectare (ha) en met gewascode 265.
- Bij voorschotbesluit van 3 maart 2010 heeft verweerder een voorschot toegekend van € 5.479,73 voor de bedrijfstoeslag 2009. Ten aanzien van de percelen 2, 8 en 15 is een andere gewascode geconstateerd (863, bos zonder herplantplicht). De percelen zijn daarom afgewezen voor de uitbetaling van toeslagrechten.
- Bij besluit van 3 september 2010 heeft verweerder het voorschotbesluit van 3 maart 2010 gewijzigd en het voorschot op de bedrijfstoeslag 2009 vastgesteld op € 0,00. Daarbij is tevens bepaald dat appellant € 5.479,73 dient terug te betalen aan verweerder.
- Bij besluit van 30 september 2010 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2009 definitief vastgesteld op € 0,00.
- Tegen de besluiten van 3 september 2010 en 30 september 2010 heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar van appellant tegen de niet-uitbetaling van de toeslagrechten voor 2009 ongegrond verklaard en daartoe (samengevat en voor zover thans van belang) overwogen dat voor uitbetaling van toeslagrechten de geconstateerde oppervlakte in aanmerking komt, dat wil zeggen de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor toekenning van steun gestelde voorwaarden is voldaan. Wanneer de verschillen tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte het gevolg zijn van opzettelijke onregelmatigheden, dan wordt voor het betrokken kalenderjaar de totale steun afgewezen, als die verschillen meer dan 0,5% van de geconstateerde oppervlakte of meer dan één hectare bedragen. Appellante heeft de percelen met volgnummers 2, 8 en 15 als grasland opgegeven voor de uitbetaling van toeslagrechten. Tijdens een fysieke controle is geconstateerd dat het om percelen met meer dan 50 bomen per hectare gaat en dat deze percelen niet subsidiabel zijn. Dit is ook al bij de vaststelling van de bedrijfstoeslag voor 2007 en 2008 geconstateerd. Appellant was dus ruim voor het indienen van de Gecombineerde opgave 2009 op de hoogte van het feit dat deze percelen niet konden worden gebruikt voor de uitbetaling van toeslagrechten. Om die reden is er voor 2009 sprake van opzet. Het besluit tot terugvordering is terecht. Terugbetaling is verplicht in geval van onverschuldigde betaling.
4. Het standpunt van appellant
Appellant is het niet eens met de afwijzing door verweerder van de percelen 2, 8 en 15 voor de uitbetaling van bedrijfstoeslag vanwege de constatering dat op deze percelen een niet-subsidiabel gewas wordt geteeld, te weten bos. Appellant wijst in dat kader op een uitspraak van het College van 27 oktober 2010 ( AWB 09/1172; www.rechtspraak.nl, LJN: BO2425). Appellant bestrijdt dat op de percelen 2, 8 en 15 geen sprake kan zijn van landbouwactiviteiten. Hij gebruikt de percelen wel als zodanig en heeft ter onderbouwing een verklaring van een loonwerker ingebracht, die bevestigt er zonder beperkingen agrarische loonwerkzaamheden te verrichten. Ook op basis van de overgelegde foto’s is duidelijk dat de bomen op de betreffende percelen landbouwactiviteiten niet verhinderen.
Appellant stelt niet met opzet in 2009 niet-subsidiabele oppervlaktes te hebben opgegeven. Hij ging er van uit dat de oppervlaktes wel subsidiabel zouden zijn. Op de bezwaren inzake de bedrijfstoeslag over voorgaande jaren was ten tijde van de indiening van de Gecombineerde opgave nog niet beslist.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College dient te beoordelen of verweerder terecht en op juiste gronden het besluit heeft gehandhaafd inhoudende dat appellant voor 2009 geen recht heeft op bedrijfstoeslag.
5.2 Verweerder heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat appellant percelen heeft opgegeven die, zoals al in eerdere procedures is geconstateerd, niet-subsidiabel zijn, omdat er meer dan 50 bomen per hectare op staan. Verweerder heeft ter onderbouwing daarvan verwezen naar eerdere besluiten ten aanzien van de bedrijfstoeslag over de jaren 2007 en 2008, en een ten behoeve van die besluiten door de Algemene inspectiedienst (AID) opgesteld rapport van 21 augustus 2008, waarin ten aanzien van het in die procedures in geschil zijnde perceel 2 van in totaal 1,37 ha is geconstateerd dat daarop meer dan 50 bomen per ha stonden.
5.3 Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is voor het College komen vast te staan dat de door appellant bij zijn Gecombineerde Opgave 2009 opgegeven percelen 2, 8 en 15 geheel zijn gesitueerd binnen de grenzen van het perceel dat in voorgaande jaren werd aangeduid als perceel 2, met een totale oppervlakte van 1,37 ha. Op dat perceel staan enkele bomenrijen. De door appellant voor 2009 als afzonderlijke percelen opgegeven stukken grond betreffen, naar het College uit zijn betoog begrepen heeft, het tussen de bomenrijen gelegen grasland. De totale oppervlakte van de percelen 2, 8 en 15, zoals door appellant opgegeven, is 1,08 ha. Op de (afzonderlijke) percelen 2, 8 en 15 staan, aldus appellant, her en der verspreid ook een aantal losse bomen.
5.4 Op grond van de communautaire bepalingen ten aanzien van de beoordeling van aanvragen om rechtstreekse landbouwsteun is het uitgangspunt dat die beoordeling gebeurt op grondslag van de door de landbouwer opgegeven oppervlakte, ligging en grondgebruik. De oppervlakte kan in aanmerking komen voor steun als het om een volledig gebruikt perceel gaat. Is dit niet het geval, dan wordt de werkelijk gebruikte oppervlakte in aanmerking genomen. Landschapselementen zoals heggen en sloten tellen in beginsel niet mee voor de vaststelling van de werkelijk gebruikte oppervlakte, die in aanmerking kan komen voor steun.
5.5.1 Verweerder heeft bij de beoordeling van de steunaanvraag van appellant voor 2009 het oude perceel 2 als uitgangspunt genomen en niet de door appellant opgegeven kleinere percelen 2, 8 en 15. Waarom verweerder is afgeweken van het uitgangspunt dat de beoordeling geschiedt op grondslag van de door de aanvrager opgegeven oppervlakte en ligging en niet de binnen de grenzen van het oude perceel gelegen stukken grasland tot uitgangspunt heeft genomen, maar juist het oude – grotere – perceel inclusief de bomenrijen, heeft verweerder niet gemotiveerd. Verweerder heeft voor zijn besluiten volstaan met een verwijzing naar het rapport van de AID uit 2008 ten aanzien van het oude perceel 2 en de vaststelling dat daarop meer dan 50 bomen per hectare stonden. Er is geen onderzoek verricht of de in 2009 opgegeven percelen 2, 8 en 15 in aanmerking kunnen komen voor steun. Ook op de stelling van appellant dat op de percelen 2, 8 en 15, van 0,33 ha, 0,31 ha en 0,44 ha, respectievelijk 10, 14 en 17 boompjes staan is verweerder niet ingegaan. Het College concludeert dan ook dat het bestreden besluit berust op een onvoldoende zorgvuldige voorbereiding, in de zin van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven.
5.5.2 Verweerders gemachtigde heeft ter zitting van het College op 23 mei 2012 een luchtfoto getoond en betoogd dat aannemelijk is dat ook op de afzonderlijk door appellant opgegeven percelen landbouwproductie niet op soortgelijke wijze beoefend kan worden als op percelen zonder bomen in dezelfde regio. Naar het oordeel van het College zal dit nader moeten worden bezien en dient appellant de gelegenheid te krijgen op verweerders bevindingen te reageren.
5.6 Ingevolge artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan het College het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder de opdracht te geven het bovenbedoelde gebrek te herstellen. Verweerder zal daartoe alsnog moeten onderzoeken of de percelen 2, 8 en 15, zoals opgegeven door appellant in 2009, in aanmerking komen voor uitbetaling van de bedrijfstoeslag en appellant de gelegenheid geven op zijn bevindingen te reageren. Verweerder dient vervolgens het bestreden besluit aan te passen dan wel een ander besluit te nemen. Hiertoe zal een termijn worden gesteld.
5.7 Nadat het besluit is hersteld of vervangen zal op het beroep tegen dat besluit worden beslist. In de einduitspraak zal ook worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het griffierecht.
6. De beslissing
Het College:
- draagt verweerder op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het besluit van 28 januari 2011 aan te
passen, met inachtneming van hetgeen het College heeft overwogen in paragraaf 5.6, dan wel een ander besluit te
nemen, en dit besluit aan het College toe te zenden.
Aldus gewezen door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.E. Doolaard en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2012.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. A.G.J. van Ouwerkerk