Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1382 en AWB 10/318 6 juli 2012
4287 Heffing telers Groente en Fruit
Uitspraak in de zaken van:
1. A, te B, appellante sub 1 (AWB 09/1382) en,
2. C B.V., te D, en anderen, appellanten sub 2 (AWB 10/381),
hierna tezamen: appellanten
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante sub 1 heeft bij brief van 11 november 2009, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 oktober 2009. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen heffingen opgelegd op grond de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 2008 en de Wijziging I PT heffing teelt groenten en fruit 2008 (hierna gezamenlijk: Verordening heffing teelt) niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 19 februari 2010 heeft verweerder opnieuw op het bezwaar beslist en daarbij het bezwaar van appellante sub 1 ongegrond verklaard.
Bij brieven van 4 maart 2010 en 6 april 2010 heeft appellante sub 1 gereageerd op het besluit van 19 februari 2010.
Appellanten sub 2 hebben bij brief van 2 april 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van, eveneens, 19 februari 2010. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen heffingen opgelegd op grond van de Verordening heffing teelt ongegrond verklaard. Bij brief van 3 juni 2010 hebben appellanten de gronden aangevuld.
Verweerder heeft in beide zaken de gedingstukken ingezonden en verweerschriften ingediend.
Bij brieven van 7 november 2011 en 24 november 2011 hebben appellanten een nadere memorie ingezonden. Verweerder heeft daarop een reactie gegeven.
Op 5 december 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerder zijn tevens mr. C.J.A. Groenewoud en ing. J.P.M. Kouwenhoven verschenen. Het onderzoek ter zitting is geschorst en het College heeft verweerder bij brief van 13 december 2011 verzocht nadere informatie te verstrekken. Verweerder heeft bij brief van 6 januari 2012 de gevraagde informatie verschaft, waarop appellanten hebben gereageerd.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 De Verordening PT algemene bepalingen 2007 (hierna: Verordening algemene bepalingen) bepaalt onder meer het volgende:
?Hoofdstuk 3 HEFFING EN INVORDERING
Artikel 3:11
De voorzitter is belast met de oplegging en inning van de heffing en de daarmee samenhangende kosten als bedoeld in de artikelen 3:8 tot en met 3:10.?
De Verordening heffing teelt bepaalt voor zover van belang:
?Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks een heffing aan het productschap verschuldigd ten behoeve van aangelegenheden als milieuprojecten, kwaliteitscontrole, onderzoek en afzetbevordering, alsmede de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
(…)
§ 3 Grondslag en hoogte
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag van de productwaarde over het kalenderjaar 2008.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt uitgedrukt in een percentage van de productwaarde en bedraagt ten hoogste voor:
a. glasgroenten: 0,078%
b. vollegrondsgroenten: 0%
c. fruit: 0,078%
d. champignons: 0,097%
e. uitgangsmateriaal: 0,080%.
(…)
§ 4 Oplegging en inning
Artikel 4
1. De oplegging van de krachtens deze verordening verschuldigde heffing vindt plaats na afloop van het jaar waarover de heffing verschuldigd is en geschiedt door toezending of uitreiking aan de heffingsplichtige van een heffingsnota.
(…)
Goedgekeurd door de Bestuurskamer van de Sociaal-Economische Raad bij besluit van 4 oktober 2007 en door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij beschikking van 22 augustus 2007 (…).?
De Toelichting op de Verordening heffing teelt bepaalt onder meer het volgende:
?Aan de ondernemingen waarvoor het PT is ingesteld worden heffingen opgelegd. De opbrengst van de opgelegde heffingen dient ter financiering van:
Promotionele- en marketingactiviteiten
Technisch onderzoek,
Arbeid
Kwaliteit
Milieuaangelegenheden,
Overige bijdragen
En de organisatiekosten van het PT
(…)
De doelstelling van de heffing is in zijn algemeenheid de afzet van groenten en fruit te vergroten, waarvan elke teler van groenten en fruit kan profiteren.
(…)
4 Artikelsgewijze toelichting
(…)
Artikel 2:
In dit artikel is tot uitdrukking gebracht dat de onderhavige verordening betrekking heeft op een algemene en een bestemmingsheffing. (…)?
2.2 In de zaak AWB 09/1382 is het oorspronkelijke besluit van 2 oktober 2009 vervangen door het besluit van 19 februari 2010, waarbij alsnog inhoudelijk op het bezwaar is beslist. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep van appellante sub 1 geacht mede betrekking te hebben op laatstgenoemd besluit.
Nu niet is gebleken dat appellante sub 1 enig belang heeft behouden bij beoordeling van het oorspronkelijk bestreden besluit, is het daartegen gerichte beroep niet-ontvankelijk.
2.3 Appellanten hebben in de eerste plaats, net als in een aantal soortgelijke beroepszaken, betoogd dat de verplichte aansluiting van hun bedrijf bij het Productschap zich niet verdraagt met artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Deze beroepsgrond treft geen doel. Voor de motivering van dit oordeel verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van 30 juni 2010, in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939).
2.4 De grief dat de heffingen een meer dan normale negatieve invloed hebben op de concurrentieverhoudingen is niet nader toegelicht of onderbouwd en slaagt reeds daarom niet. Het bezwaar dat niet alle bedrijfsgenoten in de heffing worden betrokken treft evenmin doel.
Zoals het College reeds eerder, in de uitspraak van 31 maart 2010, AWB 08/212 e.a. (LJN: BM3224) heeft overwogen bieden de artikelen 126 van de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) en 14 van het Instellingsbesluit verweerder een ruime bevoegdheid voor het kiezen van de toepasselijke grondslag bij het opleggen van een heffing, waaronder mede moet worden begrepen de keuze van de groep van ondernemers aan wie de betreffende heffing in verband met de bestemming zal worden opgelegd. Het College is niet gebleken dat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten biedt voor het standpunt van appellanten dat per definitie alle bedrijfsgenoten uit de bedrijfstak heffingsplichtig zijn als zij van de opbrengst van de heffing profiteren. Appellanten hebben dan ook onvoldoende onderbouwd dat de keuze van verweerder om niet alle bedrijfsgenoten in de heffing te betrekken leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing, welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad.
2.5 Appellanten hebben voorts betoogd dat de heffingsbesluiten niet namens het bevoegde bestuursorgaan zijn genomen. Naar het oordeel van het College slaagt deze grief niet, nu de Verordening algemene bepalingen de voorzitter belast met het opleggen en innen van de heffing. Dat de Verordeningen algemene bepalingen een lex generalis zou zijn en dat deze enkel is goedgekeurd door de SER, maakt dit niet anders.
Daarnaast geldt in algemene zin dat eventuele bevoegdheidsgebreken in de beslissing op bezwaar kunnen worden hersteld. Vaststaat dat de bestreden besluiten bevoegdelijk zijn genomen door de voorzitter van het Productschap.
2.6 Appellanten betogen verder dat via de Verordening heffing teelt een algemene heffing en diverse bestemmingsheffingen worden opgelegd. Nu een tarief voor de diverse afzonderlijke bestemmingsheffingen en de algemene heffing ontbreekt in deze Verordening, is de Verordening onverbindend. Er is maar één tarief vastgesteld in de Verordening. In een later stadium worden wel afzonderlijke tarieven vastgesteld, namelijk op het moment dat het bestuur besluit om delen van de gezamenlijke opbrengst aan te wenden voor de betreffende bestemmingen.
2.7 Het College begrijpt het betoog van appellanten zo dat zij van mening zijn dat de verschillende activiteiten die worden gefinancierd met de onderhavige heffing moeten worden aangemerkt als afzonderlijke bestemmingen waarvoor aparte tarieven moeten worden vastgesteld. Hieromtrent overweegt het College als volgt.
In de Verordening heffing teelt wordt een heffing vastgesteld - zo blijkt uit de toelichting op de Verordening - met het oog op een algemene doelstelling, te weten het vergroten van de afzet van groenten en fruit. Teneinde die doelstelling te bereiken worden verschillende activiteiten verricht. Tezamen vormen deze doelstelling en de activiteiten de bestemming van deze heffing. Anders dan appellanten veronderstellen, zijn die verschillende activiteiten dus niet aan te merken als afzonderlijke bestemmingen. Dat de gelden later worden geoormerkt, brengt daarin geen verandering. Artikel 126 Wbo brengt niet met zich dat voor al die activiteiten aparte heffingstarieven moeten worden vastgesteld en goedgekeurd. Deze beroepsgrond treft dan ook geen doel.
2.8 Appellanten betogen voorts dat de opbrengst van de heffing teelt wordt samengevoegd met de opbrengst van andere heffingen in de sector Groenten en Fruit en dat deze opbrengst vervolgens op niet-inzichtelijke wijze wordt verdeeld over een aantal fondsen. Daardoor is niet te bepalen waarvoor de opbrengst van de algemene heffing precies wordt aangewend. Dit betekent dat niet kan worden uitgesloten dat een deel van de opbrengst van de algemene heffing teelt toch wordt aangewend ten behoeve van doeleinden die dienen te worden bekostigd uit de opbrengst van bestemmingsheffingen.
Verweerder heeft in reactie op de stelling van appellanten desgevraagd aan de hand van enkele financiële stukken, waaronder het Financieel jaarverslag over 2008, een toelichting gegeven op de toedeling van de opbrengst van de verschillende heffingen in de sector Groenten en Fruit.
Ten behoeve van de inning en aanwending van de opbrengsten van heffingen in de sector Groenten en Fruit is een Financieringsfonds Groenten en Fruit ingesteld. Dit fonds bestaat uit een 5-tal subfondsen die alle worden gevoed met de opbrengsten van in totaal acht heffingsverordeningen, waaronder de algemene heffing op grond van de Verordening PT algemene heffing handel groenten en fruit (hierna: Verordening heffing handel), en diverse bestemmingsheffingen. De opbrengst van de Verordening heffing handel is in zijn geheel toegevoegd aan het (sub)fonds Financieringsfonds groenten en Fruit algemeen.
De algemene heffing is verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het Productschap. Hoewel sommige bestemmingsheffingen, zoals de heffing op grond van de Verordening heffing teelt, als bestemming mede noemen “algemene kosten van het Productschap” gaat het dan niet om (algemene) organisatiekosten. Deze specifieke opbrengst komt ten goede aan zogenaamde ketenprojecten, zijnde activiteiten die ten goede komen aan alle schakels in de keten, derhalve de teelt, handel en ver- of bewerkingsindustrie.
In het Financieel jaarverslag zijn alle uitgaven verantwoord die met de heffingsopbrengsten zijn gefinancierd. Daaruit blijkt dat de organisatiekosten die samenhangen met het Financieringsfonds Groenten en Fruit algemeen volledig zijn gefinancierd met de opbrengst van de algemene handelsheffing. Omdat de opbrengst van de Verordening heffing handel in 2007 hoger was dan begroot, als gevolg van hogere omzetten in de sector en lager dan verwachte organisatiekosten, is er een overschot ontstaan. Dat overschot is echter niet aangewend ten behoeve van bijzondere bestemmingen die ook uit het Financieringsfonds Groenten en Fruit algemeen worden gefinancierd. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat zulks wel zou zijn geschied, aangezien, zoals uit het jaarverslag blijkt, de opbrengsten van de bestemmingsheffingen meer dan toereikend waren voor de bekostiging van bijzondere bestemmingen.
Gelet op deze nadere toelichting van verweerder zijn er naar het oordeel van het College onvoldoende aanknopingspunten voor de veronderstelling dat de Verordening heffing teelt naast een bestemmingsheffing ook een algemene heffing - die is bedoeld voor de algemene organisatiekosten (zoals bij de Verordening algemene heffing handel) - bevat. Dat betekent dat de stelling van appellanten, die er op neerkomt dat niet valt uit te sluiten dat de opbrengst van de algemene heffing wordt aangewend voor specifieke bestemmingen, in de onderhavige zaak die ziet op de Verordening heffing teelt, reeds hierom niet kan slagen.
2.9 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de beroepen tegen het besluit van 19 februari 2010 ongegrond dienen te worden verklaard.
Aangezien het bezwaar van appellante sub 1 aanvankelijk ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard bestaat er aanleiding om verweerder in de zaak AWB 09/1382 te veroordelen in de proceskosten die appellante sub 1 heeft gemaakt voor het indienen van het beroepschrift. Deze kosten zijn vastgesteld op een bedrag van € 437,-- voor rechtsbijstand bij indiening van het beroepschrift in een zaak van gemiddeld gewicht; wegingsfactor 1.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep in de zaak AWB 09/1382, voor zover gericht tegen het besluit van 2 oktober 2009, niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante sub 1 in de zaak AWB 09/1382 tot een bedrag van € 437,--
(zegge: vierhonderdzevenendertig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante sub 1 in de zaak AWB 09/1382 voor de behandeling van het beroep betaalde
griffierecht ad € 297,-- (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. M. van Duuren en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2012.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning