Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/977 6 juli 2012
4287 Heffing telers Groente en Fruit
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 19 september 2010, bij het College binnengekomen op 20 september 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 augustus 2010 (hierna: bestreden besluit).
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de heffingen opgelegd op grond van de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit (hierna: Verordening heffing teelt) 2002 t/m 2005 en de Besluiten PT heffingen groenten en fruit 2002 t/m 2005 (hierna: Besluiten), ongegrond verklaard.
Bij brief van 15 november 2010 heeft verweerder de gedingstukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft de beroepsgronden aangevuld. Verweerder heeft haar reactie gegeven.
Op 5 december 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerder zijn tevens mr. C.J.A. Groenewoud en ing. J.P.M. Kouwenhoven verschenen. Het onderzoek ter zitting is geschorst en het College heeft verweerder bij brief van 13 december 2011 verzocht nadere informatie te verstrekken. Verweerder heeft bij brief van 6 januari 2012 de gevraagde informatie verschaft, waarop appellant heeft gereageerd.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 De Verordening heffing teelt 2002 bepaalt, voor zover van belang:
?Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks een heffing aan het Productschap Tuinbouw verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw, alsmede ten behoeve van aangelegenheden als milieuprojecten, kwaliteitscontrole, onderzoek en afzetbevordering, alsmede de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
2. De heffing (…) wordt opgelegd en berekend door de voorzitter, met inachtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
Artikel 3
De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag van de productwaarde van het jaar waarover de heffing verschuldigd is.
(…)
Artikel 4
Indien de heffingsplichtige de gegevens die hem krachtens de Verordening PT Algemene bepalingen ten behoeve van de onderhavige verordening zijn gevraagd, niet, niet tijdig of niet volledig verstrekt, wordt de heffing berekend over de dan door de voorzitter te ramen omvang van de grondslag die op de heffingsplichtige ingevolge deze verordening van toepassing is, in welk geval de heffing met € 40 wordt verhoogd in verband met administratie kosten.
(…)
Artikel 6
De voorzitter kan, indien hem uit te zijner beschikking gekomen gegevens blijkt dat de verstrekking van de gegevens of een raming als bedoeld in artikel 4, niet in overeenstemming is met de werkelijkheid, een opgelegde heffing aan de hand van deze gegevens herzien en opnieuw opleggen.
(…)?
De Verordeningen heffing teelt 2003 t/m 2005 bevatten soortgelijke bepalingen.
De Verordening PT algemene bepalingen 2006 (hierna: Verordening algemene bepalingen 2006) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 2:1
De ondernemer (…) is verplicht binnen 30 dagen na de aanvang van de onderneming (…) hiervan schriftelijke mededeling te doen bij het productschap.
(…)
Artikel 3:1
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
a. Ambtshalve schatting: nota op basis van door het productschap beraamde omvang van de grondslag die voor de onderneming ingevolge heffingsverordeningen van toepassing is, met een minimum;
(...)
c. boekencontrole: controle van de in de onderneming of bij diens accountant aanwezige boeken en/of bescheiden, zomede dat zij de in de onderneming aanwezige voorraden, alsmede bedrijfsmiddelen, bezichtigen en opnemen en zij daartoe de vrije gelegenheid geven noodzakelijk voor de vaststelling van een juiste en volledige omvang van die grondslagen die leiden tot, de over de te controleren periode, op te leggen heffingen.
(…)
Artikel 3:3
De ondernemer is jaarlijks aan het productschap een heffing verschuldigd.
(…)
Artikel 3:7
1. Het productschap is gerechtigd ten behoeve van een richtige heffing een boekencontrole uit te voeren.
(...)
5. De termijn waarover de boekencontrole zich uitstrekt is maximaal acht jaar, waarbij niet meer dan de vijf meest recente aangiftejaren worden gecontroleerd."
2.2 Op 19 maart 2008 heeft verweerder aan appellante heffingen opgelegd over de jaren 2002 tot en met 2005 naar aanleiding van een boekencontrole bij appellante op 9 maart 2007. Op 31 maart 2008 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. Bij besluit van 11 maart 2009 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Appellante is tegen dat besluit in beroep gegaan. Bij uitspraak van 30 juni 2010 in de zaken AWB 09/602 t/m 09/605 (AB 2010, 256) heeft het College het beroep gegrond verklaard en verweerder opgedragen opnieuw te beslissen op de bezwaren van appellante. In deze uitspraak heeft het College onder meer het volgende overwogen:
?In de nieuw te nemen beslissingen op bezwaar zal verweerder in ieder geval dienen in te gaan op de kwestie van de boekencontrole, de heffingsgrondslag en het beleid ten aanzien van het opleggen van heffingen met terugwerkende kracht.?
Het in deze procedure bestreden besluit strekt tot uitvoering van die uitspraak.
2.3 Appellante heeft in de eerste plaats, net als in een aantal soortgelijke beroepszaken, betoogd dat de verplichte aansluiting van hun bedrijf bij het Productschap zich niet verdraagt met artikel 11 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Deze beroepsgrond treft geen doel. Voor de motivering van dit oordeel verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van 30 juni 2010, in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939).
2.4 De grief dat de heffingen een meer dan normale negatieve invloed hebben op de concurrentieverhoudingen is niet nader toegelicht of onderbouwd en slaagt reeds daarom niet.
2.5 Appellante betoogt voorts dat via de Verordening heffing teelt een algemene heffing en diverse bestemmingsheffingen worden opgelegd. Nu een tarief voor de diverse afzonderlijke bestemmingsheffingen en de algemene heffing ontbreekt in deze Verordening is de Verordening onverbindend. Er is maar één tarief vastgesteld in de Verordening. In een later stadium worden wel afzonderlijke tarieven vastgesteld, namelijk op het moment dat het bestuur besluit om delen van de gezamenlijke opbrengst aan te wenden voor de betreffende bestemmingen.
2.6 Het College begrijpt het betoog van appellante zo dat zij van mening is dat de verschillende activiteiten die worden gefinancierd met de onderhavige heffing moeten worden aangemerkt als afzonderlijke bestemmingen waarvoor aparte tarieven moeten worden vastgesteld. Hieromtrent overweegt het College als volgt.
In de Verordening heffing teelt wordt een heffing vastgesteld - zo blijkt uit de toelichting op de verordening - met het oog op een algemene doelstelling, te weten het vergroten van de afzet van groenten en fruit. Teneinde die doelstelling te bereiken worden verschillende activiteiten verricht. Tezamen vormen deze doelstelling en de activiteiten de bestemming van deze heffing. Anders dan appellante veronderstelt, zijn die verschillende activiteiten dus niet aan te merken als afzonderlijke bestemmingen. Dat de gelden later worden geoormerkt, brengt daarin geen verandering. Artikel 126 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wbo) brengt niet met zich dat voor al die activiteiten aparte heffingstarieven moeten worden vastgesteld en goedgekeurd. Deze beroepsgrond treft dan ook geen doel.
2.7 Appellante betoogt voorts dat de opbrengst van deze heffing wordt samengevoegd met de opbrengst van andere heffingen in de sector Groenten en Fruit en dat deze opbrengst vervolgens op niet-inzichtelijke wijze wordt verdeeld over een aantal fondsen. Daardoor is niet te bepalen waarvoor de opbrengst van de algemene heffing precies wordt aangewend. Dit betekent dat niet kan worden uitgesloten dat een deel van de opbrengst van de algemene heffing toch wordt aangewend ten behoeve van doeleinden die dienen te worden bekostigd uit de opbrengst van bestemmingsheffingen.
Verweerder heeft in reactie op de stelling van appellante desgevraagd aan de hand van enkele financiële stukken, waaronder het Financieel jaarverslag over 2008, een toelichting gegeven op de toedeling van de opbrengst van de verschillende heffingen in de sector Groenten en Fruit. Ten behoeve van de inning en aanwending van de opbrengsten van heffingen in de sector Groenten en Fruit is een Financieringsfonds Groenten en Fruit ingesteld. Dit fonds bestaat uit een 5-tal subfondsen die alle worden gevoed met de opbrengsten van in totaal acht heffingsverordeningen, waaronder de algemene heffing op grond van de Verordening PT algemene heffing handel groenten en fruit (hierna: Verordening heffing handel), en diverse bestemmingsheffingen. De opbrengst van de Verordening heffing handel is in zijn geheel toegevoegd aan het (sub)fonds Financieringsfonds groenten en Fruit algemeen.
De algemene heffing is verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het Productschap. Hoewel sommige bestemmingsheffingen, zoals de heffing op grond van de Verordening heffing teelt, als bestemming mede noemen “algemene kosten van het Productschap” gaat het hier niet om (algemene) organisatiekosten. Deze specifieke opbrengst komt ten goede aan zogenaamde ketenprojecten, zijnde activiteiten die ten goede komen aan alle schakels in de keten, derhalve de teelt, handel en ver- of bewerkingsindustrie.
In het Financieel jaarverslag zijn verder alle uitgaven verantwoord die met de heffingsopbrengsten zijn gefinancierd. Daaruit blijkt dat de organisatiekosten die samenhangen met het Financieringsfonds Groenten en Fruit algemeen volledig zijn gefinancierd met de opbrengst van de algemene handelsheffing. Omdat de opbrengst van de Verordening heffing handel in 2007 hoger was dan begroot, als gevolg van hogere omzetten in de sector en lager dan verwachte organisatiekosten, is er een overschot ontstaan. Dat overschot is echter niet aangewend ten behoeve van bijzondere bestemmingen die ook uit het Financieringsfonds Groenten en Fruit algemeen worden gefinancierd. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat zulks wel zou zijn geschied, aangezien, zoals uit het jaarverslag blijkt, de opbrengsten van de bestemmingsheffingen meer dan toereikend waren voor de bekostiging van bijzondere bestemmingen.
Gelet op deze nadere toelichting van verweerder zijn er naar het oordeel van het College onvoldoende aanknopingspunten voor de veronderstelling dat de Verordening heffing teelt naast een bestemmingsheffing ook een algemene heffing - die is bedoeld voor de algemene organisatiekosten (zoals bij de Verordening algemene heffing handel) - bevat. Dat betekent dat de stelling van appellante, die er op neerkomt dat niet valt uit te sluiten dat de opbrengst van de algemene heffing wordt aangewend voor specifieke bestemmingen, in de onderhavige zaak die ziet op de Verordening heffing teelt, reeds hierom niet kan slagen.
2.8 De grief dat verweerder in het bestreden besluit, ondanks de daartoe strekkende opdracht van het College, niet op alle bezwaren van appellante is ingegaan, is terecht opgeworpen.
Verweerder heeft immers geen aandacht besteed aan de kwestie van de boekencontrole en het beleid ten aanzien van het opleggen van heffingen met terugwerkende kracht.
Dit betekent dat beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Het College zal onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven, nu verweerder in deze beroepsprocedure alsnog is ingegaan op de bezwaren.
2.9 Appellanten stellen dat de heffingen niet hadden mogen worden opgelegd zonder appellante eerst expliciet (door toezending van een aangifteformulier) in de gelegenheid te stellen om aangifte te doen. Het College acht deze grief ongegrond. Verweerder is op grond van artikel 2 en Pro 4 van de Verordening heffing teelt bevoegd een heffing op te leggen op basis van een raming van de omvang van de heffingsgrondslag indien blijkt dat de verstrekking van de gegevens (of een raming) niet in overeenstemming met de werkelijkheid is. Indien, zoals hier het geval is, geen gegevens zijn verstrekt op basis waarvan de heffingsgrondslag kon worden vastgesteld, kan eveneens tot raming van de omvang van de heffingsgrondslag worden overgegaan. Dat appellante geen aangifteformulier heeft ontvangen en daarom geen gegevens heeft verstrekt, doet daaraan niet af. Daarbij neemt het College in aanmerking dat appellante, zoals verweerder onweersproken naar voren heeft gebracht, geen mededeling heeft gedaan van de aanvang van haar onderneming, hetgeen in strijd is met de Verordening Algemene bepalingen. Dat verweerder appellante niet alsnog in de gelegenheid heeft gesteld zelf aangifte te doen, alvorens op basis van het eerder gehouden boekenonderzoek de omvang van de heffingsgrondslag te ramen, acht het College in dit geval niet kennelijk onredelijk.
2.10 Appellantes stelling dat de boekencontrole niet verder dan drie jaar mocht teruggaan, faalt. Artikel 3:7, vijfde lid, van Verordening Algemene bepalingen 2006 bepaalt de periode waarover een boekencontrole mag plaatsvinden. Ten aanzien van de vraag tot welk jaar de boekencontrole zich volgens artikel 3:7, vijfde lid, van de Verordening Algemene bepalingen mag uitstrekken, overweegt het College dat 'aangiftejaar' als bedoeld in dit artikellid moet worden begrepen als het jaar waarover aangifte had moeten worden gedaan.
De boekencontrole vond in het geval van appellant feitelijk plaats op 9 maart 2007. Dit brengt met zich dat op grond van artikel 3:7, vijfde lid, van de Verordening Algemene bepalingen 2006 bij deze boekencontrole de aangiftejaren 2002 tot en met 2006 mochten worden betrokken. De controle heeft - in overeenstemming met dit artikel - plaatsgevonden over de jaren 2002 tot en met 2005. Anders dan appellante bepleit heeft, kan uit het feit dat een onderneming zelf ook tijdig na afloop van een heffingsjaar een eindnota dient te verzoeken, niet de conclusie worden verbonden dat verweerder in het onderhavige geval niet in 2008 alsnog heffingen heeft mogen opleggen over de jaren 2002 tot en met 2005. Het College verwijst in dit verband ook naar overweging 2.2.1 in de uitspraak van 15 juni 2012 in de zaak AWB 11/282 (LJN: BW8899).
Op grond van bovenstaande ziet het College in het door appellante aangevoerde geen aanknopingspunten voor het standpunt dat verweerder de bestreden heffingen over de jaren 2002 tot en met 2005 niet had mogen opleggen.
2.11 Vanwege het hiervoor overwogene ziet het College aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
2.12 Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellante. Dit zijn de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn vastgesteld op € 874,-- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de zitting, tegen een waarde van € 437,-- per punt, met vermenigvuldigingsfactor 1).
3. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 874,-- (zegge:
achthonderdvierenzeventig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 298,-- (zegge:
tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. M. van Duuren en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2012.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning