Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/614 6 juli 2012
4287 Heffing telers Groente en Fruit
Uitspraak in de zaak van:
Fa. A & Zn, te B, en anderen, appellanten,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 18 juni 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 mei 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen heffingen opgelegd op grond van de Verordening PT heffing teelt Groenten en Fruit (hierna: Verordening heffing teelt) 2006 en 2007 en de Verordening PT bijzondere heffing vollegrondsgroenten (hierna: Verordening vollegrondsgroenten) 2006 en 2007 ongegrond verklaard.
Appellanten hebben de beroepsgronden aangevuld.
Bij brief van 15 november 2010 heeft verweerder het besluit herzien en het gewijzigde besluit aan het College toegezonden. Daarbij is de motivering van het besluit van 11 mei 2010 aangevuld.
Verweerder heeft de gedingstukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 juli 2011 heeft verweerder een gewijzigd besluit aan het College toegezonden. Daarbij is het bezwaar van twee appellanten, Fa. C en 4 Evergreen B.V., niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brieven van 7 november 2011 en 24 november 2011 hebben appellanten een nadere memorie ingezonden. Verweerder heeft daarop een reactie gegeven.
Op 5 december 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerder zijn tevens mr. C.J.A. Groenewoud en ing. J.P.M. Kouwenhoven verschenen. Het onderzoek ter zitting is geschorst en het College heeft verweerder bij brief van 13 december 2011 verzocht nadere informatie te verstrekken. Verweerder heeft bij brief van 6 januari 2012 de gevraagde informatie verschaft waarop appellanten hebben gereageerd.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 De Verordening heffing teelt 2006 bepaalt voor zover van belang:
?Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks een heffing aan het Productschap Tuinbouw verschuldigd ten behoeve van aangelegenheden als milieuprojecten, kwaliteitscontrole, onderzoek en afzetbevordering, alsmede de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd en berekend door de voorzitter, met inachtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
§ 3 Grondslag en hoogte
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag van de productwaarde over het kalenderjaar 2006.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt uitgedrukt in een percentage van de productwaarde en bedraagt ten hoogste voor:
a. glasgroenten: 0,60 %
b. vollegrondsgroenten: 0,80%
c. fruit: 0,90%
d. champignons: 1,50% en
e. uitgangsmateriaal: 0,20%.
(…)
§ 4 Oplegging en inning
Artikel 4
1. De oplegging van de krachtens deze verordening verschuldigde heffing vindt plaats na afloop van het jaar waarover de heffing verschuldigd is en geschiedt door de voorzitter door middel van toezending of uitreiking aan de heffingsplichtige van een heffingsnota.
(…) ?
De Toelichting op de Verordening teelt 2006 bepaalt onder meer het volgende:
?1. Algemeen
(…)
Aan de ondernemingen waarvoor het PT is ingesteld worden heffingen opgelegd. De opbrengst van de opgelegde heffingen dient ter financiering van:
a. (onpersoonlijke) promotie,
b. sociaal onderzoek,
c. economisch onderzoek,
d. technisch onderzoek,
e. milieuaangelegenheden,
f. kwaliteitsaangelegenheden
g. organisatiekosten PT, en
h. overigen
(…)
2.1 Doelstellingen die worden nagestreef en de te verwachten (neven)effecten van de verordening
De doelstelling van de heffing is in zijn algemeenheid de afzet van groenten en fruit te vergroten, waarvan elke teler van groenten en fruit kan profiteren.
(…)
4 Artikelsgewijze toelichting
(…)
Artikel 2:
In dit artikel is tot uitdrukking gebracht dat de onderhavige verordening betrekking heeft op een algemene en een bestemmingsheffing. (…)?
De Verordening heffing teelt 2007 bevat soortgelijke bepalingen, met dien verstande dat deze betrekking hebben op het jaar 2007.
De Verordening vollegrondsgroenten 2006 bevat onder meer de volgende bepalingen:
?Artikel 2
1. De ondernemer die in het jaar 2006 een onderneming drijft waarin vollegrondsgroenten (…) worden geteeld is aan het productschap een heffing verschuldigd. (…)
(…)
3. De heffing als bedoeld in het eerste lid, is aan het productschap verschuldigd over het kalenderjaar 2006, ten behoeve van afzetbevordering, onderzoek en milieuprojecten.
4. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met inachtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
(…)
Goedgekeurd door de Bestuurskamer van Sociaal-Economische Raad bij besluit van 22 juni 2006.?
De Toelichting op de Verordening vollegrondsgroenten 2006 bepaalt onder meer het volgende:
?(…) Dat vormt de reden dat het productschap voor de hele sector geld vraagt voor: promotie- en marketing, technisch onderzoek, kwaliteitsaangelegenheden, en milieuaangelegenheden.?
De Verordening vollegrondsgroenten 2007 bevat soortgelijke bepalingen, met dien verstande dat deze betrekking heeft op het jaar 2007. De Verordening vollegrondsgroenten 2007 is goedgekeurd door de Bestuurskamer van de Sociaal-Economische Raad (hierna: SER) en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV).
2.2 Verweerder heeft met de herziene besluiten van 15 november 2010 en 19 juli 2011 het bestreden besluit (gedeeltelijk) gewijzigd. Naar het oordeel van het College is hier dan ook sprake van een wijziging in de zin van artikel 6:18 van de Awb. Omdat deze nieuwe besluiten niet (geheel) tegemoet komen aan de bezwaren van appellanten, wordt het beroep ingevolge artikel 6:19, eerste lid, Awb geacht mede te zijn gericht tegen die nieuwe besluiten. Appellanten hebben geen gronden aangedragen tegen de wijziging van 19 juli 2011, zodat kan worden voorbijgegaan aan de vraag of het bezwaar van een tweetal appellanten terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
2.3 Appellanten hebben in de eerste plaats, net als in een aantal soortgelijke beroepszaken, betoogd dat de verplichte aansluiting van hun bedrijf bij het Productschap zich niet verdraagt met artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Deze beroepsgrond treft geen doel. Voor de motivering van dit oordeel verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van 30 juni 2010, in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939).
2.4 De grief dat de heffingen een meer dan normale negatieve invloed hebben op de concurrentieverhoudingen is niet nader toegelicht of onderbouwd en slaagt reeds daarom niet.
Het bezwaar dat niet alle bedrijfsgenoten in de heffing worden betrokken treft evenmin doel. Zoals het College reeds eerder, in de uitspraak van 31 maart 2010, AWB 08/212 e.a. (LJN: BM3224) heeft overwogen bieden de artikelen 126 Wet op de Bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) en 14 van het Instellingsbesluit verweerder een ruime bevoegdheid voor het kiezen van de toepasselijke grondslag bij het opleggen van een heffing, waaronder mede moet worden begrepen de keuze van de groep van ondernemers aan wie de betreffende heffing in verband met de bestemming zal worden opgelegd. Het College is niet gebleken dat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten biedt voor het standpunt van appellanten dat per definitie alle bedrijfsgenoten uit de bedrijfstak heffingsplichtig zijn als zij van de opbrengst van de heffing profiteren. Appellanten hebben dan ook onvoldoende onderbouwd dat de keuze van verweerder om niet alle bedrijfsgenoten in de heffing te betrekken leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing, welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad.
2.5 Appellanten hebben gesteld dat de goedkeuring door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) van de Verordening vollegrondsgroenten 2006 niet is afgekondigd in het Verordeningenblad en dat dit ertoe leidt dat de publicatie niet compleet is en derhalve aanslagen opgelegd op grond van een dergelijke verordening vernietigbaar zijn. Naar het oordeel van het College gaat het hier om schending van een vormvoorschrift, dat niet met nietigheid is bedreigd (zoals reeds overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010, LJN: BM3224). Hetgeen appellanten hebben gesteld leidt niet tot de conclusie dat zij in hun belangen zijn geschaad en het verzuim heeft dan ook niet de onverbindendheid van de Verordening vollegrondsgroenten 2006 tot gevolg.
2.6 De stelling dat appellante D B.V. geen naheffing had mogen worden opgelegd omdat zij geen primitieve aanslag heeft gekregen treft geen doel. Voor de beoordeling van deze grief wordt verwezen naar overweging 2.9 van de uitspraak van het College van heden in de zaak AWB 10/977.
2.7 Appellanten betogen dat via de Verordening heffing teelt een algemene heffing en diverse bestemmingsheffingen worden opgelegd. Nu een tarief voor de diverse afzonderlijke bestemmingsheffingen en de algemene heffing ontbreekt in deze Verordening is de Verordening onverbindend. Er is maar één tarief vastgesteld in de Verordening. In een later stadium worden wel afzonderlijke tarieven vastgesteld, namelijk op het moment dat het bestuur besluit om delen van de gezamenlijke opbrengst aan te wenden voor de betreffende bestemmingen.
2.8 Het College begrijpt het betoog van appellanten zo dat zij van mening zijn dat de verschillende activiteiten die worden gefinancierd met de onderhavige heffing moeten worden aangemerkt als afzonderlijke bestemmingen waarvoor aparte tarieven moeten worden vastgesteld. Hieromtrent overweegt het College als volgt.
In de Verordening heffing teelt wordt een heffing vastgesteld - zo blijkt uit de toelichting op de Verordening - met het oog op een algemene doelstelling, te weten het vergroten van de afzet van groenten en fruit. Teneinde die doelstelling te bereiken worden verschillende activiteiten verricht. Tezamen vormen deze doelstelling en de activiteiten de bestemming van deze heffing. Anders dan appellanten veronderstellen, zijn die verschillende activiteiten dus niet aan te merken als afzonderlijke bestemmingen. Dat de gelden later worden geoormerkt, brengt daarin geen verandering. Artikel 126 Wbo gaat niet zo ver dat voor al die activiteiten aparte heffingstarieven moeten worden vastgesteld en goedgekeurd. Deze beroepsgrond treft dan ook geen doel.
2.9 Appellanten betogen voorts dat de opbrengst van deze heffing wordt samengevoegd met de opbrengst van andere heffingen in de sector Groenten en Fruit en dat deze opbrengst vervolgens op niet-inzichtelijke wijze wordt verdeeld over een aantal fondsen. Daardoor is niet te bepalen waarvoor de opbrengst van de algemene heffing precies wordt aangewend. Dit betekent dat niet kan worden uitgesloten dat een deel van de opbrengst van de algemene heffing toch wordt aangewend ten behoeve van doeleinden die dienen te worden bekostigd uit de opbrengst van bestemmingsheffingen.
Verweerder heeft in reactie op deze stelling desgevraagd - aan de hand van enkele financiële stukken, waaronder het Financieel jaarverslag over 2008 - een toelichting gegeven op de toedeling van de opbrengst van de verschillende heffingen in de sector Groenten en Fruit. Ten behoeve van de inning en aanwending van de opbrengsten van heffingen in de sector Groenten en Fruit is een Financieringsfonds Groenten en Fruit ingesteld. Dit fonds bestaat uit een 5-tal subfondsen die alle worden gevoed met de opbrengsten van in totaal acht heffingsverordeningen, waaronder de algemene heffing op grond van de Verordening PT algemene heffing handel groenten en fruit (hierna: Verordening heffing handel), en diverse bestemmingsheffingen. De opbrengst van de Verordening heffing handel is in zijn geheel toegevoegd aan het (sub)fonds Financieringsfonds groenten en Fruit algemeen.
De algemene heffing is verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het Productschap. Hoewel sommige bestemmingsheffingen, zoals de heffing op grond van de Verordening heffing teelt, als bestemming mede noemen “algemene kosten van het Productschap” gaat het hier niet om (algemene) organisatiekosten. Deze specifieke opbrengst komt ten goede aan zogenaamde ketenprojecten, zijnde activiteiten die ten goede komen aan alle schakels in de keten, derhalve de teelt, handel en ver- of bewerkingsindustrie.
In het Financieel jaarverslag zijn alle uitgaven verantwoord die met de heffingsopbrengsten zijn gefinancierd. Daaruit blijkt dat de organisatiekosten die samenhangen met het Financieringsfonds Groenten en Fruit algemeen volledig zijn gefinancierd met de opbrengst van de algemene handelsheffing. Omdat de opbrengst van de Verordening heffing handel in 2007 hoger was dan begroot, als gevolg van hogere omzetten in de sector en lager dan verwachte organisatiekosten, is er een overschot ontstaan. Dat overschot is echter niet aangewend ten behoeve van bijzondere bestemmingen die ook uit het Financieringsfonds Groenten en Fruit algemeen worden gefinancierd. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat zulks wel zou zijn geschied, aangezien, zoals uit het jaarverslag blijkt, de opbrengsten van de bestemmingsheffingen meer dan toereikend waren voor de bekostiging van bijzondere bestemmingen.
Gelet op deze nadere toelichting van verweerder zijn er naar het oordeel van het College onvoldoende aanknopingspunten voor de veronderstelling dat de Verordening heffing teelt naast een bestemmingsheffing ook een algemene heffing - die is bedoeld voor de algemene organisatiekosten (zoals bij de Verordening algemene heffing handel) - bevat. Dat betekent dat de stelling van appellante, die er op neerkomt dat niet valt uit te sluiten dat de opbrengst van de algemene heffing wordt aangewend voor specifieke bestemmingen, in de onderhavige zaak die ziet op de Verordening heffing teelt, reeds hierom niet kan slagen.
2.10 Appellanten stellen ten slotte dat in de beslissing op bezwaar niet is ingegaan op alle gronden van het bezwaar, voor zover betrekking hebbend op de aanslagen op grond van de Verordening heffing teelt 2007. Verweerder heeft hierop gereageerd door te stellen dat de afspraak bestond dat zou worden uitgegaan van de bezwaren uit een eerdere zaak over de Verordening heffing teelt 2006.
Het College leidt uit de door verweerder overgelegde stukken (waaronder het verslag van de hoorzitting over het bezwaar tegen de aanslagen op grond van de Verordening heffing teelt 2007 van 27 november 2008) af dat juist is de stelling van verweerder dat tussen partijen is overeengekomen dat voor de behandeling van het bezwaar zou worden uitgegaan van de gronden die eerder zijn aangedragen tegen heffingsaanslagen op grond van de Verordening heffing teelt 2006, en stelt vervolgens vast dat enkele bezwaren, waaronder het bezwaar dat de opbrengst van de heffing wordt samengevoegd met de opbrengst van andere heffingen, ten onrechte niet in het bestreden besluit zijn behandeld. De enkele omstandigheid dat hetzelfde bezwaar in een eerdere uitspraak van het College aan de orde is gekomen en dat appellanten bekend zouden zijn met deze uitspraak maakt niet dat behandeling van dat bezwaar in deze procedure achterwege kan blijven.
2.11 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit van 11 mei 2010, zoals gewijzigd bij besluit van 15 november 2010, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb niet berust op een deugdelijke motivering. Dit betekent dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College ziet aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten, nu verweerder de motivering van het bestreden besluit in het verweerschrift en ter zitting heeft aangevuld terwijl de aldus gewijzigde en aangevulde motivering, zoals uit het vorenoverwogene blijkt, dit besluit wel kan dragen.
Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Verweerder dient de kosten van de door gemachtigde van appellanten beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, te vergoeden. Deze kosten zijn vastgesteld op € 874,-- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de zitting die heeft plaatsgevonden, tegen een waarde van € 437,-- per punt, betreffende een zaak van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 11 mei 2010, zoals gewijzigd met het besluit van 15 november 2010;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het (gewijzigde) bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 874,-- (zegge:
achthonderdvierenzeventig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellanten voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 298,-- (zegge:
tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. M. van Duuren en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2012.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning