Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/1089 23 juli 2012
10500 Superheffing
Uitspraak in de zaak van:
A B.V. h.o.d.n. B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. J.T. Bonhof en L.J. Koers, beiden werkzaam bij verweerder.
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 5 december 2011, bij het College binnengekomen op 6 december 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 oktober 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van verweerder van 1 maart 2011, waarbij de erkenning van appellante als koper als bedoeld in artikel 21 van de Regeling superheffing 2008 (hierna: Regeling) met ingang van 1 april 2011 is ingetrokken.
Appellante heeft de gronden van haar beroep ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 9 mei 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Voor appellante zijn tevens verschenen D en E.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten ("Integrale-GMO-verordening") luidt voor zover van belang:
" Artikel 65 – Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
c) "producent": landbouwer wiens bedrijf zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt en die melk produceert en vermarkt of voorbereidingen treft om dit in een zeer nabije toekomst te doen;
(…)
e) "koper": een onderneming of groepering die van een producent melk koopt (…)
Artikel 78 – Overschotheffing
1. Op melk en andere zuivelproducten die worden vermarkt boven de overeenkomstig subsectie II vastgestelde nationale quota, wordt een overschotheffing gelegd.
(…)
Artikel 81 – Rol van de koper
1. De koper is verantwoordelijk voor de inning, bij de producenten, van de bijdragen die deze verschuldigd zijn uit hoofde van de overschotheffing en betaalt aan de bevoegde instantie van de lidstaat, vóór een datum en overeenkomstig nadere voorschriften die door de Commissie worden bepaald, het bedrag van deze bijdragen die hij inhoudt op de aan de producenten die voor de overschrijding verantwoordelijk zijn betaalde melkprijs of die hij, bij gebreke daarvan, op een andere passende wijze int.
(…)
3. Wanneer, in de loop van de referentieperiode, de door een producent geleverde hoeveelheden zijn beschikbare quotum overschrijden, kan de lidstaat beslissen dat de koper bij elke levering van die producent die zijn quotum overschrijdt, op de door de lidstaat vastgestelde wijze, een bedrag inhoudt op de voor de melk betaalde prijs als voorschot op de bijdrage van deze producent in de overschotheffing. De lidstaat kan specifieke bepalingen vaststellen die de kopers de mogelijkheid bieden dat voorschot in te houden wanneer de producenten aan verscheidene kopers leveren. "
Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt voor zover van belang:
" Artikel 15 – Betalingstermijn
1. Vóór 1 oktober van elk jaar maken de heffingplichtige kopers of, in het geval van rechtstreekse verkopen, producenten het verschuldigde bedrag aan de bevoegde autoriteit over volgens de door de lidstaat vastgestelde regels.
(…)
Artikel 17 – Inning van de heffing
De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de heffing correct wordt geïnd en wordt afgewenteld op de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
Artikel 23 – Erkenning van de kopers
1. Om op het grondgebied van een lidstaat melk te mogen kopen van producenten en werkzaam te mogen zijn, moeten de kopers door die lidstaat zijn erkend.
(…)
3. Onverminderd de door de betrokken lidstaat vastgestelde sancties, wordt de erkenning ingetrokken indien niet langer aan de in lid 2, onder a) en b), gestelde voorwaarden wordt voldaan.
Wanneer wordt geconstateerd dat een koper (…) bij herhaling niet heeft voldaan aan enige andere verplichting krachtens Verordening (EG) nr. 1788/2003, de onderhavige verordening of de geldende nationale regelgeving, trekt de lidstaat de erkenning in of verlangt hij de betaling van een bedrag dat in verhouding staat tot de betrokken hoeveelheid melk en de ernst van de onregelmatigheid.
4. (…)
De in lid 3 bedoelde sancties worden niet opgelegd indien de lidstaat constateert dat het om overmacht gaat of dat de onregelmatigheid niet opzettelijk of uit grove nalatigheid is begaan of dat de onregelmatigheid van verwaarloosbare invloed is op het functioneren van de regeling of op de doeltreffendheid van de controles. "
De Regeling luidt voor zover van belang:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. commissieverordening: verordening (EG) Nr. 595/2004 (…)
Artikel 2
1. De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbaar quotum overschrijdt, is de op grond van artikel 78, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 1234/2007 geldende heffing verschuldigd.
(…)
Artikel 18
1. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 81 van verordening 1234/2007 is de koper verantwoordelijk voor de inning van de heffingen en de afdracht ervan aan het productschap.
2. Indien tijdens een heffingsperiode blijkt dat een producent zijn beschikbaar quotum overschrijdt, kan de koper op grond van het bepaalde in artikel 81, derde lid, van verordening 1234/2007 per 100 kilogram melk ten hoogste het bedrag als bedoeld in artikel 78, eerste lid, tweede alinea, van verordening 1234/2007 inhouden op de te betalen melkprijs.
(…)
Artikel 21
(…)
3. Het productschap trekt de erkenning van de koper in, indien:
(…)
b. de koper in gebreke blijft met de inning van door producenten verschuldigde heffingen als bedoeld in artikel 81 van verordening 1234/2007;
(…)
e. de in artikel 23, derde lid, van de commissieverordening bedoelde gevallen zich voordoen, behoudens in geval artikel 23, vierde lid, van de commissieverordening van toepassing is.
(…)
Artikel 23
1. De producent, respectievelijk de koper draagt de door hem verschuldigde heffingen overeenkomstig het bepaalde in artikel 15, eerste lid, van de commissieverordening vóór 1 oktober af aan het productschap.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft als erkende koper melk van producent F B.V. te G (hierna: F) gekocht. Ten gevolge van wijzigingen in de regelgeving is voor F de situatie ontstaan dat zij melk produceerde zonder over voldoende quotum te beschikken.
- Bij brief van 15 november 2010 heeft verweerder het voornemen bekend gemaakt om de erkenning van appellante als koper in te trekken, omdat zij met betrekking tot de heffingsperiode 2009/2010 niet heeft voldaan aan uit de Regeling voortvloeiende verplichting om de door de melkveehouders verschuldigde superheffing te innen en aan verweerder af te dragen vóór 1 oktober na afloop van de betrokken heffingsperiode.
- Een door appellante voorgestelde betalingsregeling is door verweerder als ontoereikend afgewezen.
- Bij besluit van 1 maart 2011 is de erkenning van appellante als koper met ingang van 1 april 2011 ingetrokken.
- Bij brief van 7 april 2011, aangevuld bij brief van 19 mei 2011, heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 20 oktober 2011 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
2.3 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en daartoe – samengevat weergegeven – overwogen, dat de op de koper rustende verplichting om de door melkveehouders verschuldigde superheffing te innen en aan verweerder af te dragen een fundamentele verplichting is. Het niet naleven daarvan is een grove nalatigheid, zoals ook bevestigd is in de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 25 november 2009, LJN: BK5739. Appellante was bekend met de problemen waarin F verkeerde en had tijdig maatregelen kunnen nemen om de inning van de verschuldigde superheffing veilig te stellen, bijvoorbeeld door de verschuldigde superheffing op het melkgeld in te houden. Door dit na te laten heeft appellante het risico op zich genomen dat inning op andere wijze niet mogelijk zou blijken. Appellante is in gebreke gebleven met de inning van de door F verschuldigde superheffing. Op grond hiervan kon haar erkenning van appellante als koper worden ingetrokken. Hieraan doet niet af dat F uiteindelijk de verschuldigde superheffing aan verweerder heeft voldaan. Dit is het resultaat van inningsmaatregelen van verweerder en de met F bereikte schikking; appellante heeft daaraan geen bijdrage geleverd.
2.4 Appellante heeft hiertegenover aangevoerd dat verweerders stelling dat het overleg over de betalingsregeling niet tot een oplossing heeft geleid, onjuist is. Kort na de intrekking is tussen F en de Staat een regeling getroffen en is de superheffing alsnog betaald. Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar was er dus geen sprake meer van een tekortkoming van appellante. Daarom kan dat besluit niet in stand blijven. Ten onrechte heeft verweerder een en ander niet meegewogen bij het besluit op bezwaar.
Daarnaast voert appellante aan dat verweerder geen redelijk belang heeft bij intrekking van de erkenning. Problemen bij de inning van af te dragen superheffing hebben zich niet eerder voorgedaan en het enkele feit dat de inning niet zonder slag of stoot is gegaan is onvoldoende reden om de erkenning in te trekken. Daar komt bij dat inmiddels de regelgeving in die zin is gewijzigd dat de koper de heffing direct bij het uitkeren van het melkgeld moet innen indien de producent niet over voldoende heffingvrije melk beschikt. Daarom is handhaving van die intrekking niet gerechtvaardigd, zeker nu de belangen van appellante door intrekking van de erkenning wel ernstig zijn geschaad. Zij heeft haar handelsactiviteiten moeten stopzetten. Dat hierdoor schade ontstaat is evident. Vaststaat dat van een verplichting om in de relevante heffingsperiode 2010/2011 de superheffing direct bij het uitkeren van de melkgelden in te houden geen sprake was: artikel 81 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 geeft de koper de mogelijkheid om de heffing op andere passende wijze te innen. Daartoe heeft appellante zich voldoende zekerheden voor betaling verschaft in de vorm van hypotheekrechten. Ook anderszins kan niet worden volgehouden dat zij tekort is geschoten; er is geen sprake van grove nalatigheid als bedoeld in de eerdergenoemde uitspraak van de voorzieningenrechter.
Tot slot heeft appellante aangevoerd dat zij op de hoogte was van het feit dat F niet direct aan haar betalingsverplichtingen kon voldoen en dat zij daarom heeft gedaan wat in redelijkheid van haar mocht worden verwacht, namelijk het verlangen van voldoende zekerheden. Een alternatief zou zijn geweest om leveranties van F niet meer te accepteren en executiemaatregelen te treffen, maar dat zou hebben geleid tot grotere schade en hogere bedragen aan niet betaalde superheffing dan nu aan de orde is. Appellante heeft met inachtneming van alle belangen zorgvuldig en juist gehandeld.
2.5 In dit geding is de vraag aan de orde of verweerder terecht de erkenning van appellante als koper in de zin van de Regeling heeft ingetrokken.
Ambtshalve overweegt het College dat artikel 23, derde lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004 bepaalt dat intrekking van de erkenning plaatsvindt indien bij herhaling niet is voldaan aan een verplichting krachtens Verordening (EG) nr. 1788/2003. Artikel 21, derde lid, onder b, van de Regeling houdt echter in dat de erkenning van de koper wordt ingetrokken indien deze in gebreke blijft met de inning van de door producenten verschuldigde superheffing.
Hoewel in laatstgenoemde bepaling het element van herhaling strikt genomen ontbreekt, ziet het College geen grond voor de gedachte, dat artikel 21 van de Regeling verder gaat dan waarvoor artikel 23, derde lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004 grondslag biedt. Daartoe overweegt het College enerzijds dat 'in gebreke blijven' duidt op het gedurende zekere tijd (telkens) achterwege laten, terwijl anderzijds het innen van de heffing een zo fundamentele verplichting betreft, dat het met de opzet van de verordeningsbepaling niet te verenigen is, dat het gedurende langere tijd achterwege laten daarvan niet op zichzelf reeds tot intrekking van de erkenning zou kunnen leiden.
2.6 Het College overweegt voorts dat uit de regelgeving voortvloeit dat de koper van melk verantwoordelijk is voor de inning van superheffing bij producenten en deze vóór 1 oktober na het betreffende melkjaar aan verweerder moet uitbetalen. Slechts een door verweerder erkende koper mag melk kopen van een producent. Indien de koper in gebreke blijft met de inning van de superheffing trekt verweerder de koperserkenning in, tenzij inning niet heeft plaatsgevonden als gevolg van overmacht dan wel de onregelmatigheid niet opzettelijk of uit grove nalatigheid is begaan of indien de onregelmatigheid van verwaarloosbare invloed is op het functioneren van de superheffingsregeling.
In het licht hiervan overweegt het College dat appellante in gebreke is gebleven met de inning van de door F verschuldigde superheffing vóór 1 oktober 2010. Vaststaat immers dat F de verschuldigde overschotheffingen niet heeft betaald aan appellante. Dat van de kant van appellante wel is gewerkt aan het verkrijgen van zekerheden in verband met de betaling van de verschuldigde heffing doet er niet aan af, dat de heffingen niet zijn geïnd en tijdig aan verweerder uitbetaald.
Daarbij overweegt het College dat de omstandigheid dat de superheffing volgens appellante ten tijde van het bestreden besluit wel geheel was voldaan niet betekent dat niet langer kan worden aangenomen dat appellante in gebreke was: appellante was immers verplicht om de verschuldigde heffingen vóór 1 oktober 2010 te innen en af te dragen. Dat nadien geregeld is dat de koper de heffing in een geval als hier aan de orde direct bij het uitkeren van melkgeld moet innen leidt niet tot het oordeel dat er geen belang meer zou bestaan bij de intrekking van de erkenning van appellante als koper.
Ook in die situatie is het immers van belang dat de koper zijn verplichtingen in acht neemt.
Niet gezegd kan worden dat de hier bedoelde onregelmatigheid niet met opzet heeft plaatsgevonden: appellante heeft melkgeld aan F uitbetaald en geen activiteit tot inning van de superheffing ondernomen, terwijl zij wist dat F bij lange na niet over voldoende quotum beschikte en om die reden een hoog bedrag aan superheffing verschuldigd zou zijn.
De onregelmatigheid is tenslotte ook niet van verwaarloosbare invloed op het functioneren van de superheffingsregeling: de inning is immers de kern van de regeling, zeker waar het, zoals in dit geval, een zeer aanzienlijk bedrag aan superheffing betreft.
Op basis van het bovenstaande concludeert het College dat de erkenning van appellante als koper terecht is ingetrokken.
2.7 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven