Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/428 6 juli 2012
4133 Bestemmingsheffing veeziektenfonds salmonellamaatregelen (PPE)
Uitspraak in de zaak van:
A, in zijn hoedanigheid van vennoot bij de Maatschap B, te C, appellant,
tegen
het Productschap Pluimvee en Eieren, verweerder,
gemachtigde: mr. R.H. Algera en J.R. Kakebeke, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 4 juni 2011, bij het College binnengekomen op 6 juni 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 april 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen heffingen opgelegd aan de Maatschap B (hierna: maatschap), voor koppels pluimvee over 2010 gegrond verklaard voor zover gericht tegen het besluit van 1 juli 2010, en ongegrond voor zover gericht tegen het besluit van 15 juli 2010.
Appellant heeft de beroepsgronden aangevuld.
Bij brief van 2 september 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 25 mei 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigden van verweerder hun standpunt uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 9, eerste lid, van de Verordening bestemmingsheffingen veeziektenfonds salmonellamaatregelen (PPE) 2010 (hierna: Verordening) bepaalt dat de ondernemer die legkippen houdt, aan het productschap ten behoeve van het Veeziektenfonds PPE een bestemmingsheffing is verschuldigd over de door hem in het kalenderjaar 2010 geplaatste legkippen.
Op grond van artikel 9, tweede lid, onderdeel b, van de Verordening bedraagt het tarief van de salmonellaheffing voor scharrelkippen € 0,11890 per legkip.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluiten van 1 juli 2010 en 15 juli 2010 heeft verweerder aan de maatschap heffingen opgelegd op grond van de Verordening. Bij het besluit van 1 juli 2010 werd een heffing opgelegd van € 1.112,90 voor de locatie D te E. Bij het besluit van 15 juli 2010 werd een heffing opgelegd voor de locatie F te C, ten bedrage van € 4.054,49.
- Op 3 augustus 2010 heeft appellant, als vennoot van de maatschap, bezwaar gemaakt tegen de heffingen.
- Op 11 april 2011 heeft een externe bezwaarschriftencommissie advies uitgebracht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar voor zover gericht tegen het besluit van 1 juli 2010, voor koppels pluimvee te E, gegrond verklaard en het bezwaar voor zover gericht tegen het besluit van 15 juli 2010, voor koppels pluimvee te C, ongegrond verklaard. Daartoe werd overwogen dat de Verordening rechtsgeldig is vastgesteld en dat geen sprake is van willekeur of strijd met hogere regelgeving, zodat de Verordening niet onverbindend is.
Het terugdringen van het aantal salmonellabesmettingen in de pluimveesector is een algemeen en collectief sectoraal belang. Het bijeenbrengen van de benodigde financiële middelen ter bekostiging van salmonellamaatregelen geschiedt daarom door middel van een heffing. De financieringssystematiek is al enkele jaren hetzelfde en houdt in dat er jaarlijks wordt bekeken of er overschotten of tekorten zijn. Overschotten en tekorten worden blijkens de toelichting verdisconteerd in de hoogte van de heffing van volgende jaren. In de jaren 2008 en 2009 is als gevolg van de duur van het goedkeuringstraject van steunmaatregelen bij de Europese Commissie een tekort ontstaan. Dit tekort diende zodoende in de volgende jaren te worden ingelopen. De regelgever heeft getracht het nadeel zo gelijk mogelijk te verspreiden.
Het moment van het plaatsen van dieren is het moment waarop de heffing is verschuldigd. De systematiek is ingegeven door het solidariteitsbeginsel en verweerder heeft er rekening mee gehouden dat niet door iedereen gelijke voor- en nadelen worden genoten. De mogelijkheid bestaat dat er gevallen zijn die ergens buiten vallen of extra worden belast, terwijl anderen net geluk hebben en meer voordeel genieten dan een ander. Het eindeloos verfijnen van regelgeving om alle verschillen op te heffen zou echter een onwerkbare regeling opleveren.
In de locatie te C heeft appellant in november 2007 een koppel leghennen opgezet, en vervolgens in 2009 weer. In 2008 was er een koppel leghennen aanwezig en werd er dus een onderneming gedreven. Voor deze locatie heeft de maatschap “de pech gehad” dat de heffingssystematiek ongelukkig uitpakt. Eens in de zoveel tijd kan het immers gebeuren dat vanwege de duur van een koppel (ongeveer 60 weken), in een bepaald jaar geen koppel is opgezet en dat dus geen subsidie kan worden verkregen, terwijl wel een onderneming wordt gedreven. Voor de locatie te C was dat het geval in 2008. Elk bedrijf kan tegen deze situatie oplopen. De verschuldigdheid van de heffing in 2010 is niet afhankelijk gesteld van het ontvangen van subsidie. Dat niet is geprofiteerd van de subsidie leidt dus niet tot een andere conclusie, mede nu volgens rechtspraak van het College het opleggen van een heffing niet afhankelijk is van het profijt dat de individuele ondernemer heeft van de heffing.
Verweerder heeft in het geval van de locatie E gemeend dat van een uitzonderlijke situatie sprake is en dat het onredelijk zou zijn om de heffing op te leggen, nu de onderneming in 2008 nog niet bestond en dus geen rechten en plichten had op basis van de Verordening. Deze locatie maakte daarom geen deel uit van de groep die in 2008 en 2009 geacht werd solidair te zijn met vergelijkbare ondernemingen. De locatie te C bestond echter wel in 2008 en 2009 en die situatie is dus wezenlijk anders dan de situatie in E.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt zich op het standpunt dat ook de heffing aan de locatie te C niet kan worden opgelegd. Daartoe stelt ze dat voor deze locatie in 2008 geen hennen zijn opgezet en dat de locatie dus ook geen subsidie heeft ontvangen. De maatschap moet nu echter wel helpen het tekort, dat is ontstaan in 2008, in te lopen, hetgeen oneerlijk is.
Nu verweerder de heffing niet heeft opgelegd aan de locatie te E, kan de heffing ook niet worden opgelegd aan de locatie te C.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellant heeft gesteld dat de Verordening buiten toepassing dient te worden gelaten nu hij geen subsidie heeft ontvangen en het oneerlijk is dat hij nu wel moet helpen om het tekort dat in eerdere jaren is ontstaan in te lopen. Te dien aanzien overweegt het College dat volgens vaste jurisprudentie aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan. Meer in het bijzonder zou van dit laatste sprake kunnen zijn indien de regelgever, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het totstandbrengen van de voorschriften bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen.
Met de onderhavige bestemmingsheffing ten behoeve van het PPE worden maatregelen in het kader van de bestrijding van salmonella gefinancierd, waaronder het subsidiëren van het preventief vaccineren van legkippen en de vergoeding van schade als gevolg van het ruimen van besmette koppels legkippen. De Europese Unie, die ter stimulering van dergelijke maatregelen aan de lidstaten een subsidie beschikbaar stelt, stelt als voorwaarde voor de subsidiëring dat de verstrekte subsidie voor 50 % door de betrokken lidstaat wordt gefinancierd. De in de Verordening vastgestelde heffingsbedragen dienen ertoe aan deze voorwaarde te voldoen. Daarbij geldt als uitgangspunt, naar verweerder uiteen heeft gezet en in de toelichting bij de Verordening ook is vermeld, dat overschotten op of tekorten in de reële uitgaven voor genoemde maatregelen verdisconteerd zullen worden in de hoogte van de heffing voor de volgende jaren. De in artikel 9, tweede lid, onder b, van de Verordening voor het jaar 2010 voorziene tariefsverhoging is in dit verband noodzakelijk om de in 2008 en 2009 bij de uitgaven opgelopen tekorten te verdisconteren. Het was in deze jaren wel mogelijk om subsidie te verkrijgen maar de daarmee gemoeide kosten konden niet reeds in die jaren middels de heffing volledig ten laste van de pluimveesector worden gebracht, omdat de heffing volgens het Europese recht als steunmaatregel wordt beschouwd en door de Europese Commissie moest worden goedgekeurd. Nadat de benodigde goedkeuring op 7 september 2009 was verkregen, is de Verordening met genoemde tariefsverhoging tot stand gekomen.
Gelet op het vorenstaande ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot de hier aan de orde zijnde tariefsverhoging heeft kunnen komen. Daarbij is in aanmerking genomen dat de - jaarlijkse - heffing het collectieve belang van de sector bij de preventie en de bestrijding van salmonella dient, nu met de opbrengsten van deze heffing bepaalde maatregelen ter verwezenlijking van dit doel worden gefinancierd. Voorts is van belang dat de heffing verband houdt met het feit dat voor de financiering van genoemde maatregelen Europese subsidiegelden beschikbaar zijn. Hiervoor is als voorwaarde gesteld dat de helft van de met deze maatregelen gemoeide kosten door de betrokken lidstaat moeten worden opgebracht. Nederland heeft in dat kader de keuze gemaakt dat de betreffende uitgaven middels door verweerder opgelegde bestemmingheffingen ten laste worden gebracht van de opfokkers en houders van leghennen. Daarvoor is een heffingsstelsel in het leven geroepen dat onder meer is gebaseerd op het uitgangspunt dat tekorten in de reële uitgaven in een bepaald jaar worden verdisconteerd in de hoogte van de heffing voor volgende jaren. In het licht van vorengenoemd collectief belang van de sector acht het College deze wijze van verdeling van de lasten over de bedrijfsgenoten, waarvan de in geding zijnde tariefsverhoging een uitvloeisel is, op zichzelf niet onredelijk.
De heffingsplicht is niet afhankelijk gesteld van de ontvangst van subsidie. Bovendien geldt dat iedere onderneming eens in de paar jaar niet voor subsidie in aanmerking komt, nu deze subsidie afhankelijk is gesteld van de opzet van een koppel leghennen in een bepaald jaar en dit circa 60 weken – dus meer dan een jaar – in beslag neemt. Het feit dat appellant voor de locatie te C in 2008 geen subsidie heeft ontvangen omdat zij in dat jaar geen koppel heeft opgezet, leidt het College derhalve niet tot het oordeel dat de in artikel 9, tweede lid, onderdeel b, van de Verordening doorgevoerde tariefsverhoging de terughoudende rechterlijke toetsing niet kan doorstaan.
Voor zover appellant heeft betoogd dat de voor het kalenderjaar 2010 doorgevoerde tariefsverhoging in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat deze verhoging pas in 2010 wordt doorgevoerd om een tekort dat reeds in 2008 is ontstaan in te lopen, faalt het. Het betreft een verhoging die voor appellant redelijkerwijs voorzienbaar was. In de toelichting bij de Verordening tot wijziging van de Verordening bestemmingsheffingen veeziektenfonds (PPE) 2008 (2008-II), gepubliceerd in september 2008, is in het kader van de begroting voor 2008 reeds vermeld dat de voor de cofinanciering benodigde resterende gelden pas via een heffing kunnen worden verkregen nadat de Europese Commissie heeft ingestemd met een verhoging en dat de procedure daartoe inmiddels is gestart. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake.
5.2 Appellant heeft eveneens betoogd dat de locatie te C hetzelfde dient te worden behandeld als de locatie te E en dat verweerder dus geen heffing mag opleggen. Naar het oordeel van het College kan deze stelling niet slagen reeds omdat geen sprake is van gelijke situaties; er bestaat een onderscheid tussen de beide locaties, dat erin bestaat dat de locatie te E als bedrijf waar scharrelkippen worden gehouden, nog niet bestond in 2008.
5.3 Het College verklaart het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2012.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning