Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/1271 15 juni 2012
4239 Heffing bestrijding Ditylenchus dipsaci
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigden: C en D, beiden werkzaam bij appellante,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigden: mr. C.J.A. Groenewoud, werkzaam bij verweerder, en mr. M.L. Batting, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 19 november 2010, bij het College binnengekomen op 22 november 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 november 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen een nota, opgelegd op grond van de Verordening PT heffing bestrijding Ditylenchus dipsaci oogstjaar (hierna: Verordening) 2009 en het Besluit vaststelling heffing bestrijding Ditylenchus dipsaci (hierna: Besluit) 2009 ongegrond verklaard.
Bij brief van 14 januari 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft aanvullende stukken toegestuurd.
Op 23 november 2011 is de zaak door een enkelvoudige kamer van het College behandeld, waarbij namens appellante haar gemachtigden zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.J.A. Groenewoud.
Bij beschikking van 24 november 2011 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder uitgenodigd om nadere informatie te verschaffen.
Bij brief van 13 december 2011 heeft verweerder nadere informatie gegeven. Appellante heeft vervolgens schriftelijk gereageerd. Verweerder heeft nadere stukken overgelegd.
De enkelvoudige kamer van het College is tot de slotsom gekomen dat de zaak zich niet leent voor enkelvoudige behandeling, zodat de zaak op 13 januari 2012 is verwezen naar de meervoudige kamer. Op 23 maart 2012 is de zaak opnieuw ter zitting behandeld, waarbij namens appellante D is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Tevens zijn namens verweerder verschenen
ir. P. Kleijn en ing. P.J.M. Vreeburg.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening bepaalt onder meer het volgende:
?Artikel 1
(…)
3. In deze verordening wordt verstaan onder:
a. bloembollen: tulpen en narcissen;
b. oogstjaar: de periode van 1 juni 2009 tot en met 31 mei 2010
(…)
Artikel 2
1. De teler van bloembollen is na een daartoe strekkend besluit van het bestuur een heffing aan het productschap verschuldigd over het oogstjaar 2009, ten behoeve van de bestrijding van de ziekte Ditylenchus dipsaci.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met inachtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
3. Uiterlijk voor 1 december 2009 neemt het bestuur (…) een besluit of en tot welk een bedrag een heffing als bedoeld in het eerste lid wordt opgelegd.
Artikel 3
De heffing wordt opgelegd op basis van de aan de Bloembollenkeuringsdienst verstrekte gegevens over de in 2008 opgeplante oppervlakte.?
In de toelichting bij de Verordening is onder meer het volgende vermeld:
?2.1 De doelstellingen die worden nagestreed en de te verwachten (neven)effecten van de verordening
Het PT kent al gedurende een reeks van jaren de regeling dat schade die telers lijden als gevolg van Ditylenchus dipsaci (hierna: D.d.) wordt vergoed. De onderhavige heffingsverordening dient ter financiering van deze regeling. D.d. is een besmettelijke ziekte, waarvan uitroeiing tot heden niet mogelijk is gebleken.
Met ingang van 1994 is besloten een gedeelte van de vakheffing hiervoor te reserveren. Tevens wordt per jaar bekeken of, afhankelijk van de situatie, een aanvullende heffing aan de doelgroep dient te worden opgelegd.
(…)
2.3 De afweging van private belangen
Het bestrijden van deze besmettelijke ziekte is van algemeen belang. Met een vergoedingsregeling wordt voorkomen dat er op de een of andere manier toch besmette partijen op de markt komen, waardoor de bestrijding van de ziekte geen effect heeft. (…)
2.6 Adminstratieve lasten
(…) Ten aanzien van deze verordening geldt dat er geen aangifte hoeft te worden gedaan, omdat gebruik wordt gemaakt van de gegevens van BKD.
(…)
3.5 Het algemeen en sectoraal belang van de activiteit
Met de bestrijding is een algemeen belang gediend. Voor bloembollen die met deze quarantaine ziekte zijn besmet kunnen de grenzen worden gesloten, waardoor een gehele productgroep in de problemen kan komen. Daarom kan ook het voorkomen van dit risico niet geheel afhankelijk worden gesteld van de verantwoordelijkheid van de individuele teler.
(…)
4 Artikelsgewijze toelichting
Artikel 2
De heffing wordt niet standaard ieder oogstjaar opgelegd. Dit hangt af van de mate waarin door D.d. schade is geleden. (…)?
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij nota van 20 oktober 2010 is aan appellante op grond van de Verordening een heffing opgelegd.
- Appellante heeft tijdig bezwaar gemaakt tegen deze nota.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Al sinds de jaren ’60 hebben verweerder en haar voorganger de regeling voor vergoeding van schade door Ditylenchus dipsaci (tulpenstengelaaltje, hierna: D.d.). De bevoegdheid om regels te stellen ter voorkoming van het optreden van en de verspreiding van schadelijke organismen komt, op grond van de Plantenziektewet, toe aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: EL&I). Deze heeft regels neergelegd in het Besluit Bestrijding Schadelijke Organismen en de Regeling Bestrijding Schadelijke Organismen, inhoudende dat aangetaste partijen bloembollen dienen te worden vernietigd en dat licht aangetaste partijen ontsmet dienen te worden. De Bloembollenkeuringsdienst (hierna: BKD) is bij het Besluit Bloembollenkeuringsdienst aangewezen om ten aanzien van bloembollen maatregelen te nemen zoals de aanzegging tot vernietiging. Op grond van Richtlijn 2000/29/EG en Richtlijn 98/56/EG is de BKD de aangewezen instantie om een aanwijzing tot vernietiging van met D.d. besmette bloembollen te geven. De BKD heeft met de Uitvoeringsrichtlijn Vernietiging Zieke Bloembollen aan de sector kenbaar gemaakt dat bloembollen met de ziekte D.d. volledig moeten worden vernietigd.
Bedrijven die zich niet aan de regelgeving houden en een partij besmette bloembollen op de markt brengen, kunnen publiekrechtelijk en strafrechtelijk worden aangepakt.
De Minister van EL&I heeft een bevoegdheid voor een schadevergoedingsregeling op grond van de Plantenziektewet, maar de sector heeft uitgesproken de schadevergoedingsregeling zelf te willen oppakken. Dit heeft de sector gedaan met de Verordening van verweerder. De regelgeving van verweerder ziet dus enkel op een vergoeding van de schade die ontstaat als een partij moet worden vernietigd.
Verweerder is van mening dat de Verordening nodig is om te voorkomen dat bedrijven in de verleiding komen besmette bollen toch op de markt te brengen, aangezien de gevolgen van een ontdekking van D.d. groot zijn. De heffing is ingegeven vanuit de solidariteitsgedachte: gezien het belang van voorkoming van verspreiding van de ziekte, dienen de financiële gevolgen van de maatregelen na een gemelde uitbraak niet volledig voor rekening van de betrokken bedrijfsgenoot te komen. Uitroeiing van de ziekte is niet mogelijk gebleken en er is weinig bekend over het ontstaan en verloop van de ziekte.
Appellante stelt de ziekte te kunnen voorkomen. Dit is echter niet mogelijk. De techniek van vruchtwisseling is niet zonder risico nu niet valt uit te sluiten dat het stengelaaltje ook andere akkerbouwgewassen aantast. Daarnaast kan het stengelaaltje lang zonder waardplant overleven. Ook de reizende bollenkraam is niet risicoloos, nu de ziekte zich niet direct hoeft te openbaren, zodat besmetting mogelijk is, zonder dat de teler daar weet van heeft. In de jaren 2010 en 2011 zijn uitbraken op kleigrond geregistreerd bij het BKD, de ziekte komt dus ook voor op kleigrond.
Ondanks de publiekrechtelijke en strafrechtelijke mogelijkheden om het verbod op het op de markt brengen van besmet teeltmateriaal te effectueren, is het mogelijk een besmetting onder de pet te houden door aangetaste planten te verwijderen. De BKD zal dan bij een keuring geen besmetting aantreffen, maar deze zit nog wel in de grond en kan zich verspreiden. De uitkeringsregeling vormt een stimulans voor de teler om direct na de ontdekking de bollen ter vernietiging aan te melden.
Snelle vernietiging van besmette bollen is in het belang van de gehele sector. Een besmetting kan er namelijk toe leiden dat op grond van de Richtlijn 98/56/EG wordt besloten dat de grenzen worden gesloten voor de gehele productgroep. Het beleid is er dus mede op gericht om de export van bloembollen niet in gevaar te laten komen. De voorwaarden om in aanmerking te komen voor schadevergoeding zijn neergelegd in het Besluit PT instelling taxatiecommissie. Daarin is onder meer bepaald dat geen sprake mag zijn van grove nalatigheid van de teler en dat deze adviezen van de BKD dient op te volgen. Er is slechts op hoofdlijnen aangegeven welke voorzorgsmaatregelen moeten worden genomen, omdat het per bedrijf verschilt.
Daarnaast krijgt een teler maximaal 50% van de taxatiewaarde van de besmette bollen vergoed. Daarmee bestaat er een stimulans voor de teler om een uitbraak van de ziekte te voorkomen.
Appellantes stelling dat buitenlandse bollen niet worden belast en dat dit de Nederlandse maatregelen ondermijnt, is volgens verweerder onjuist. Het doel van de Verordening is niet het voorkomen van besmetting, maar het voorkomen dat besmette partijen op de markt worden gebracht. Andere lidstaten zijn op basis van dezelfde Europese regelgeving verplicht voorzorgsmaatregelen te nemen. Het is dus niet zo dat voor import uit andere lidstaten geen regels gelden. Nederland kan niet zelfstandig aanvullende eisen opleggen aan bloembollen uit andere landen en moet vertrouwen op de fytosanitaire diensten in deze landen.
Verweerder mag gebruik maken van gegevens van de BKD nu artikel 3 van de Verordening meldt dat van deze gegevens gebruik zal worden gemaakt. Verweerder heeft daarmee bekendgemaakt dat zij van de gegevens gebruik zal maken. De BKD voert keuringen uit en beschikt over alle benodigde gegevens en het is dus een logische keuze om deze gegevens te gebruiken. Op deze wijze worden tevens de administratieve lasten voor betrokkenen zoveel mogelijk beperkt.
De vermogenspositie van verweerder maakt geen onderdeel uit van het besluit dat centraal staat in de beslissing op bezwaar. Verweerder heeft bovendien toestemming van de SER voor de tijdelijke hoge reserves.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft betoogd dat het bestreden besluit vernietigd dient te worden omdat de Verordening onjuist is. De schade ten gevolge van besmetting met D.d. zouden door de getroffen kwekers zelf gedragen moeten worden. Verweerder stelt dat de ziekte niet te bestrijden is, maar appellante – die teelt op kleigrond - bestrijdt de ziekte al jaren succesvol door een vruchtwisseling van 15 jaar toe te passen. Telers op zandgronden nemen echter meer risico door een minder ruime vruchtwisseling toe te passen. Zij kunnen dat doen omdat er toch een schadevergoeding bestaat indien hun bollen besmet raken. Op deze manier wordt duurzaam ondernemen bestraft. De heffing is eigenlijk een soort verzekering, maar appellante wil niet verzekerd zijn omdat zij daarmee betaalt voor de schade die anderen lijden, terwijl de bloembollen van appellante niet besmet kunnen raken.
De BKD komt elke partij bloembollen controleren en keuren. De BKD kan vaststellen of een besmette partij later toch op de markt is gebracht dan wel vernietigd is. Een kweker kan de besmetting dus niet onder de pet houden. Aangezien het eveneens een strafbaar feit betreft, zal een kweker niet het risico willen lopen bestraft te worden omdat zijn reputatie beschadigd wordt.
Daarnaast worden niet alle in Nederland geteelde bloembollen belast en worden bloembollen uit het buitenland vrij verhandeld. Besmetting is dus niet te voorkomen. Appellante heeft nooit toestemming gegeven aan de BKD om gegevens aan verweerder kenbaar te maken.
Appellante heeft betoogd dat verweerder in strijd met de Verordening Financiën Bedrijfslichamen van de SER heeft gehandeld door reserves aan te houden die liggen boven de door de SER ingestelde norm. De opgelegde heffingen zijn dus onrechtmatig hoog. Als hier geen bezwaar en beroep tegen open staat kan verweerder hoge heffingen blijven opleggen. De accountant en de SER hebben een toezichtfunctie en dienen deze uit te voeren.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De aan appellante opgelegde - en bij het bestreden besluit gehandhaafde - heffingsnota is in overeenstemming met de bepalingen van de Verordening. Dit brengt mee dat appellantes stelling dat aan haar ten onrechte een heffing is opgelegd, slechts doel kan treffen indien de bepalingen van de Verordening onverbindend moeten worden geacht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere - algemeen verbindende- regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Bij de beoordeling of dit het geval is, is van belang of sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing en zich strijd met het legaliteitsbeginsel voordoet.
5.2 Ten aanzien van de stelling van appellante dat de aan haar opgelegde heffing te hoog is, en in zoverre de Verordening onverbindend is, omdat de reserve van verweerder waaraan de heffingsinkomsten bijdragen, te hoog, althans in strijd met de Verordening Financiën Bedrijfslichamen 1999 is, overweegt het College dat hem geen oordeel over de (toelaatbaarheid van) de hoogte van de reserve van verweerder toekomt. Deze grief kan derhalve niet slagen.
5.3 Appellante betoogt dat zij hoge kosten maakt om een besmetting te voorkomen en niet verplicht mag worden - door middel van het betalen van een heffing - bij te dragen aan vergoeding van schade van telers die niet op een veilige manier telen. Naar het oordeel van het College is van de kant van verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat, hoewel het risico op een uitbraak weliswaar te reduceren is, een uitbraak niet volledig kan worden voorkomen. Onderzoek heeft aangetoond dat de ziekte zowel op zand- als op kleigrond voorkomt en dat de ziekte ondanks de toepassing van bepaalde behandelingsmethoden niet geheel uit te roeien is. Dat de vergoedingsregeling - en in navolging daarvan de heffing ter financiering van die vergoedingsregeling - onzorgvuldig telen in de hand werkt, zoals door appellante is gesteld, is naar het oordeel van het College niet gebleken. Daarbij neemt het College in aanmerking dat een beroep op de vergoedingsregeling enkel mogelijk is indien de teler bepaalde zorgvuldigheidsnormen in acht heeft genomen.
Duidelijk is geworden dat de vergoedingsregeling die wordt gefinancierd met deze heffing in het leven is geroepen om bedrijven te stimuleren een mogelijke besmetting te melden en zo verdere verspreiding van de ziekte te voorkomen. Omdat de gevolgen van een besmetting groot (kunnen) zijn en besmetting niet volledig kan worden voorkomen, is er vanuit het beginsel van solidariteit voor gekozen de heffing op te leggen aan alle bedrijven die dit soort bollen telen. Hoewel dit uitgangspunt bij het bedrijf dat zich wellicht meer dan andere bedrijven inspant om een uitbraak te voorkomen, tot onvrede kan leiden, ziet het College - terughoudend toetsend – hierin geen grond voor het oordeel dat de Verordening in strijd met algemene rechtsbeginselen - in het bijzonder het verbod van willekeur - is.
5.4 Voor zover appellante met het betoog dat niet alle bollen worden belast, heeft beoogd zich te beroepen op het verbod van discriminatie overweegt het College dat verweerder gemotiveerd heeft uiteengezet dat enkel tulpen- en narcissenbollen kunnen worden besmet met D.d. en dat bollen uit andere lidstaten onder de verantwoordelijkheid van deze lidstaten worden gekeurd. Ook op dit punt ziet het College geen grond voor het oordeel dat de Verordening in strijd met algemene rechtsbeginselen is.
5.5 Nu in de Verordening is vermeld dat gebruik wordt gemaakt van de gegevens van de BKD, was het voor appellante voldoende duidelijk dat de door haar aan de BKD verstrekte gegevens door de BKD aan verweerder ter beschikking gesteld zouden (kunnen) worden. Op grond van de terughoudende toets die het College hanteert kan niet worden geoordeeld dat dit voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Verweerder heeft uiteengezet dat de BKD over de benodigde gegevens beschikt en dat op deze wijze de administratieve lasten beperkt blijven. Ook deze grief slaagt derhalve niet.
5.5 Het College verklaart het beroep ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. M. van Duuren en mr. C.J. Waterbolk,
in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2012.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning