Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/1115 30 mei 2012
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaak van:
De Vreng Amusement BV, gevestigd te Amsterdam, appellante,
gemachtigde: mr. F.D.J.A. Pieters, advocaat te Amsterdam,
tegen
de burgemeester van Amsterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. A. Berends, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
1. De procedure
Bij besluit van 12 januari 2011, verzonden op 15 februari 2011, heeft verweerder appellantes verzoek om wijziging en verruiming van de openingstijden van haar speelautomatenhal aan de Korte Leidsedwarsstraat 42 te Amsterdam afgewezen.
Bij besluit van 14 juli 2011 heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 22 augustus 2011 beroep ingesteld bij de rechtbank Amsterdam.
Bij besluit van 18 november 2011 heeft verweerder onder intrekking van zijn besluit van 14 juli 2011 opnieuw op het bezwaar van appellante beslist, en het bezwaar daarbij andermaal ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 december 2011 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen. De rechtbank heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken doorgezonden aan het College.
Bij brief van 13 december 2011 heeft appellante de gronden van het eerder bij de rechtbank ingediende beroep aangevuld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en aanvullende stukken toegezonden.
Op 2 mei 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens appellante was tevens aanwezigmr. S.M.J. van Groenendael-Rijken, en voor verweerder zijn tevens mr. J. Pot en drs. C. Wilschut verschenen.
2. De beoordeling van het geschil
2.2 De Verordening speelautomaten(hallen) van de gemeente Amsterdam (hierna ook aangeduid als “de Verordening”) kent voor zover thans van belang de volgende bepalingen:
"Artikel 4
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te exploiteren.
(…)
Artikel 8
(…)
2. De burgemeester kan de vergunning weigeren:
a. indien naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving, het karakter van de winkelstraat of winkelbuurt, dan wel de openbare orde of veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de speelautomatenhal.
b. (…)"
2.3 Verweerder heeft aan de exploitatievergunning voor de speelautomatenhal “Jack’s Casino” aan de Korte Leidsedwarsstraat 42 te Amsterdam onder meer het voorschrift verbonden dat de speelautomatenhal voor het publiek mag worden opengesteld tussen 10.00 uur en 24.00 uur, en op zondag, Hemelvaartsdag en eerste Kerstdag tussen 13.00 uur en 24.00 uur.
2.4 Bij brief van 24 juni 2010 heeft appellante verweerder verzocht om de eindtijd te verruimen tot 02.00 uur. Dit verzoek heeft verweerder ook na heroverweging afgewezen. Verweerder heeft dit besluit doen steunen op de overweging dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat een uitzondering zou moeten worden gemaakt op de bestendige bestuurspraktijk dat speelautomatenhallen niet langer dan tot 24.00 uur geopend mogen zijn. In die vaste gedragslijn zijn de belangen van appellante en de leefomgeving in het uitgaansgebied reeds meegewogen. Bovendien gelden voor de speelautomatenhallen in de omgeving van het Rembrandtplein dezelfde openingstijden. Vanwege de hoge concentratie van uitgaansgelegenheden en het hoge aantal bezoekers in de Leidsepleinbuurt kan worden aangenomen dat een verruiming van de openingstijden een nadelig effect heeft op het woon- en leefklimaat ter plaatse. Dit blijkt ook uit het advies van de politie. Volgens de politie is de kans reëel dat bij verruiming van de openingstijden meer problematische inloop ontstaat van dronken bezoekers met overlastmeldingen en meer inzet van personeel als gevolg. Bovendien blijkt uit het advies dat in de speelautomatenhal regelmatig ruzies en vernielingen hebben plaatsgevonden. Verruiming van de openingstijden heeft een nadelige invloed op de openbare orde. Daarnaast is het risico van gokverslaving een belang waarmee rekening kan worden gehouden. De stelling van appellante dat niet is aangetoond dat latere openingstijden de gokverslaving kunnen bevorderen en dat er geen deskundigenadvies aan het bestreden besluit ten grondslag ligt treft volgens verweerder geen doel.
2.5 Appellante voert in beroep kort gezegd aan dat er geen heldere argumenten zijn om een speelautomatenhal wat de openingstijden betreft anders te behandelen dan andere horecabedrijven in de omgeving. De Verordening bevat geen bepalingen inzake openings- en sluitingstijden. Speelautomatenhallen worden door verweerder aangemerkt als “horecabedrijf” en de bepalingen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) met betrekking tot horeca, inclusief de sluitingstijden, zijn dus ook voor speelautomatenhallen van toepassing. Voor alcoholvrije bedrijven gelden binnen het stadsdeel Centrum openingstijden tot 03.00 uur of zelfs 04.00 uur in het weekend. Bovendien zit de speelautomatenhal van appellante in één gebouw met de Pathé-bioscoop en de Buddha Bar. Die beide inrichtingen mogen ook langer geopend zijn. Niet duidelijk is waarom voor een speelautomatenhal andere sluitingstijden gelden. Juist omdat de speelautomatenhal in een horecaconcentratiegebied is gevestigd is er geen goede reden om andere sluitingstijden te hanteren dan voor de overige horeca. Bovendien gelden ook voor het dichtbijgelegen Holland Casino veel ruimere openingstijden.
Het politieadvies berust op aannames en niet op feiten. Door dit advies te volgen is het bestreden besluit onzorgvuldig en in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genomen. Zo heeft de omstandigheid dat geen alcohol wordt verkocht juist een positief effect op de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Van ruzie of vernielingen in de speelautomatenhal is appellante niets bekend. Dat een verruiming van de openingstijden tot meer problemen leidt door dronken bezoekers is evenmin aangetoond. Bovendien stelt de politie in hetzelfde advies dat er in de speelautomatenhal minder incidenten voorkomen dan in de “natte horeca”. Daarnaast hebben ordeverstoringen in discotheken en cafés in de omgeving niet tot aanpassing van de sluitingstijden geleid, zodat er ook in dat opzicht sprake is van ongelijke behandeling. Eventueel is appellante bereid om extra beveiligingspersoneel aan te stellen.
2.6 Het College stelt voorop dat het beroep van appellante ingevolge artikel 6:19 van de Awb wordt geacht mede te zijn gericht tegen verweerders (nieuwe) besluit van 18 november 2011. Namens appellante is ter zitting erkend dat geen belang bestaat bij beoordeling van verweerders (oorspronkelijke) besluit van 14 juli 2011. Het beroep tegen dat besluit dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
2.7 In dit geschil dient het College te beoordelen of verweerder ook na heroverweging terecht heeft geweigerd appellante in de exploitatievergunning een verruiming van de openingstijden van haar speelautomatenhal “Jack’s Casino” toe te staan.
2.8 Appellante betoogt tevergeefs dat de ruimere openingstijden die in de APV voor horecabedrijven zijn vastgesteld ook voor haar speelautomatenhal gelden. De speelautomatenhal is geen horecabedrijf in de zin van de APV, omdat er geen sprake is van een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte waar tegen vergoeding dranken worden geschonken of eetwaren voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Ter zitting is komen vast te staan dat in de speelautomatenhal gratis (niet-alcoholische) dranken worden verstrekt. Dit betekent dat de APV voor deze speelautomatenhal geen openingstijden voorschrijft.
2.9 Verweerder heeft bij het nemen van een besluit over verruiming van de openingstijden terecht rekening gehouden met het woon- en leefklimaat in het centrum en met de openbare orde en veiligheid, zijnde de belangen die als weigeringsgrond genoemd worden in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening en die dus aan weigering van de exploitatievergunning ten grondslag kunnen worden gelegd. Dit impliceert dat ook beperkende voorschriften aan een vergunning kunnen worden verbonden met het oog op die belangen. De omstandigheid dat openingstijden van speelautomatenhallen niet expliciet in de Verordening zijn geregeld, maakt dit niet anders.
Het College overweegt dat de door verweerder gehanteerde vaste gedragslijn, inhoudende dat voor alle speelautomatenhallen, zowel in het centrum als daarbuiten, openingstijden tot 24.00 uur gelden, niet zodanig onredelijk is dat een op die praktijk gebaseerd besluit reeds daarom niet in stand zou kunnen blijven. Niet kan worden gezegd dat er geen aanleiding voor verweerder zou kunnen bestaan om de openingstijden van speelautomatenhallen te reguleren met het oog op het woon- en leefklimaat in de betreffende buurt. De enkele omstandigheid dat voor cafés, discotheken en snackbars veel ruimere openingstijden gelden, leidt niet tot een ander oordeel. Het gaat daarbij immers om andersoortige inrichtingen.
2.10 Appellante heeft naar het oordeel van het College geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die voor verweerder aanleiding hadden behoren te zijn om een uitzondering te maken op zijn vaste gedragslijn met betrekking tot de sluitingstijd van speelautomatenhallen. Jack’s Casino is weliswaar gevestigd in een centrumgebied met een concentratie van horeca-inrichtingen, maar dat geldt voor meerdere speelautomatenhallen in de omgeving van het Leidseplein en het Rembrandtplein die allemaal om 24.00 uur gesloten dienen te zijn.
Appellante heeft voorts gewezen op het Holland Casino dat tot 03.00 uur geopend is. Deze vergelijking gaat echter niet op, nu de vergunning voor dat casino door de Minister van Veiligheid en Justitie is verleend. Bovendien is in dat casino tevens een horecabedrijf gevestigd.
2.11 In het advies van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum dat verweerder in verband met appellantes aanvraag heeft ingewonnen wordt gewezen op de hoge concentratie van uitgaansgelegenheden en het talrijke publiek. Daarom moet zorgvuldig worden omgegaan met verruiming van de openingstijden, aldus het advies. Verweerder heeft tevens het advies ingewonnen van de politie. In dat advies wordt gewezen op de talrijke geweldsincidenten op en rond het Leidseplein. De politie is bezig om de sluitingstijden onder controle te houden. Verruiming van de sluitingstijden van appellantes speelautomatenhal staat haaks op deze ontwikkelingen. Het gebied vraagt nu al veel inzet van personeel in verband met verschillende nabijgelegen horecaondernemingen. Als de speelautomatenhal later open is verwacht de politie een problematische inloop van veelal dronken bezoekers, met toeneming van overlastmeldingen als gevolg. De politie bestrijdt appellantes visie dat er van ruzies, vernielingen en dergelijke nooit sprake is geweest. Dat er minder incidenten zijn dan in de “natte horeca” is wellicht ook te danken aan de bestaande sluitingstijd. Appellante ontkent niet dat de buurtregisseur in 2010 zijn zorg heeft uitgesproken over een deel van de klantenkring, die de speelautomatenhal frequenteert en dat van de zijde van appellante toen is geantwoord dat er wel vaker problemen waren en dat de hal “bijzonder” publiek trekt, omdat er minder beveiligers werden ingeschakeld. Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat verweerder zijn negatieve beslissing niet (mede) op de inhoud van de uitgebrachte adviezen heeft mogen baseren.
2.12 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit, waarbij verweerder ook na heroverweging heeft geweigerd om de openingstijden van de speelautomatenhal Jack’s Casino te wijzigen in de door appellante gewenste zin, in rechte stand kan houden. Dit betekent dat het beroep tegen het besluit van 18 november 2011 ongegrond is.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 juli 2011 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 november 2011 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. R.C. Stam, in tegenwoordigheid van mr. G.D. Kleijne als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2012.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. G.D. Kleijne