Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/1113 30 mei 2012
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaak van:
1. A B.V., gevestigd te Hilversum, en
2. B B.V. , gevestigd te Hilversum, appellanten,
gemachtigde: mr. H. de Kroon, advocaat te Hilversum,
tegen
de burgemeester van Utrecht, verweerder,
gemachtigde: M. Akkersdijk, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 13 september 2011 bij de rechtbank Utrecht beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 augustus 2011, verzonden op
5 augustus 2011, waarbij het bezwaar tegen de besluiten van verweerder van 23 mei 2011 ongegrond is verklaard.
Bij deze laatste besluiten heeft verweerder aan appellanten een aanwezigheids- en een exploitatievergunning verleend voor twee speelautomatenhallen gevestigd aan de Amsterdamsestraatweg 92 respectievelijk Amsterdamsestraatweg 385 te Utrecht, en daarbij geweigerd om C (hierna aan te duiden als: betrokkene) op de vergunning als beheerder bij te schrijven.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
De rechtbank Utrecht heeft het beroepschrift ter behandeling doorgestuurd naar het College.
Op 2 mei 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Voor appellanten is tevens is betrokkene verschenen.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer kansspelautomaten aanwezig te hebben
a. op of aan de openbare weg;
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
c. (…)
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer kansspelautomaten:
a. (…)
b. in een inrichting anders dan onder a, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van kansspelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
2. (…)
Artikel 30d
4. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot:
a. de eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag, waaraan de aanvrager van de vergunning voor een inrichting als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onder a en b, en de bedrijfsleiders en beheerders van deze inrichtingen, dienen te voldoen;
b. (…)
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. (…)
b. niet wordt voldaan aan de krachtens artikel 30d, vierde lid, gestelde eisen.
2. (…)"
Het Speelautomatenbesluit 2000 luidt voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 4
1. Een aanwezigheidsvergunning voor een hoogdrempelige inrichting of een speelautomatenhal wordt niet verleend aan degene die:
a. (…)
b. in enig opzicht van slecht levensgedrag is;
c. (…)
(…)
8. De eisen van het eerste tot en met het zevende lid zijn van overeenkomstige toepassing op bedrijfsleiders en beheerders van een hoogdrempelige inrichting of een speelautomatenhal."
De Verordening speelautomatenhallen van de gemeente Utrecht (hierna ook aangeduid als “de Verordening”) kent voor zover thans van belang de volgende bepalingen:
" Artikel 2
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
2. (…)
Artikel 3
De ondernemer/ -ster dient de vergunning aan te vragen onder overlegging van:
(…)
d. een verklaring omtrent het gedrag:
- (…)
- van de beheerder/ster.
Artikel 8
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. (…)
c. de beheerder(s)/ster(s) in enig opzicht van slecht levensgedrag is/zijn.
d. (…)"
2.2 Verweerder heeft het bestreden besluit doen steunen op de volgende overwegingen.
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring waaruit blijkt dat het gedrag geen bezwaar oplevert voor het uitoefenen van een bepaalde betrekking. Een dergelijke verklaring zegt niet of degene die het betreft in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Aangezien dat wel als specifieke weigeringsgrond in het Speelautomatenbesluit 2000 en de Verordening is opgenomen, doet verweerder in geval van een aanvraag om een aanwezigheids- of exploitatievergunning nader onderzoek naar het levensgedrag van de beoogde beheerder(s), en wordt navraag gedaan bij Justitie. Uit het uittreksel Justitiële Documentatie blijkt dat betrokkene in de afgelopen vijf jaar meerdere malen in aanraking is geweest met justitie. In dat geval wordt alle bekende, ook oudere, informatie betrokken bij de afweging of sprake is van slecht levensgedrag. Gelet op alle beschikbare informatie is verweerder tot de conclusie gekomen dat betrokkene van slecht levensgedrag is. De omstandigheid dat ten behoeve van betrokkene een verklaring omtrent het gedrag is afgegeven leidt niet tot een ander oordeel.
2.3 Namens appellanten is in beroep aangevoerd dat betrokkene over een verklaring omtrent het gedrag beschikt, en dat daaruit kan worden afgeleid dat er geen bezwaren tegen deze persoon zijn. De verklaring omtrent het gedrag is nu juist in het leven geroepen om op grond van objectieve en subjectieve criteria, te toetsen door de Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de minister), te kunnen beoordelen of er bezwaren tegen betrokkene bestaan, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de verklaring is aangevraagd en na afweging van het belang van betrokkene. Als de verklaring wordt verstrekt kan er geen sprake zijn van het oordeel dat iemand van slecht levensgedrag is. De minister is uitermate streng bij de beoordeling of een verklaring omtrent het gedrag kan worden afgegeven en toetst ook aan eventuele feiten die uit de Justitiële Documentatie blijken. Het is dan ook onjuist dat verweerder nog een eigen screening verricht en tot een andere beoordeling komt. Verweerder heeft daarom ten onrechte vastgesteld dat betrokkene van slecht levensgedrag is. De door betrokkene kort na elkaar, bijna vijf jaar geleden gepleegde delicten (rijden zonder rijbewijs) dragen volgens appellanten niet bij tot de stelling dat hij van slecht levensgedrag is. Er bestaat geen verband tussen deze delicten en (de aard van) de dienstbetrekking met appellanten. Verweerder kan dan ook niet volhouden dat betrokkene niet in staat zou zijn om mensen in de speelautomatenhal aan te spreken op hun gedrag.
2.4 In dit geschil staat ter beoordeling of verweerder terecht, ook na heroverweging, heeft geweigerd om betrokkene bij te schrijven als beheerder op de aanwezigheids- en exploitatievergunning voor de speelautomatenhallen van appellanten. Met het beroep beogen appellanten te stellen dat, nu er een verklaring omtrent het gedrag is afgegeven en er geen aanvullende informatie is, verweerder ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat betrokkene van slecht levensgedrag is.
2.5 Het College stelt voorop dat artikel 3 van Pro de Verordening verplicht om bij de aanvraag een verklaring omtrent het gedrag van de beoogde beheerder te voegen. Daaruit valt af te leiden dat de gemeentelijke wetgever aan die verklaring betekenis hecht. Vast staat dat de minister de gevraagde verklaring omtrent het gedrag ten behoeve van betrokkene heeft afgegeven. Dit wijst er niet op dat belemmeringen bestaan in die zin dat de beoogde beheerder niet geschikt zou zijn voor de functie van beheerder van een speelautomatenhal. De afgifte van een verklaring omtrent het gedrag vormt naar het oordeel van het College dan ook een belangrijk aanknopingspunt voor de veronderstelling dat deze persoon wel over de voor die functie vereiste eigenschappen en kwaliteiten beschikt.
2.6 Dit neemt niet weg dat verweerder op grond van de relevante bepalingen van het Speelautomatenbesluit 2000 en de Verordening een zelfstandige bevoegdheid heeft in het kader van de afgifte van de vereiste aanwezigheids- en exploitatievergunning. “Slecht levensgedrag” is een dwingende afwijzingsgrond voor de bijschrijving van een beheerder op de vergunning. Het begrip “slecht levensgedrag” is echter niet toegelicht. Doorgaans zal het hierbij gaan om een strafbaar gestelde gedraging, hoewel niet ieder strafbaar feit op zichzelf beschouwd de conclusie wettigt dat de pleger van “slecht levensgedrag” is.
Naar het oordeel van het College zal de beoordeling van “slecht levensgedrag” moeten plaatsvinden aan de hand van een aantal criteria, zoals de ernst van het gepleegde strafbare feit, mede in relatie tot de beoogde functie, de hoogte van de opgelegde straf, en eventuele andere veroordelingen wegens strafbare feiten in het recente verleden. Misdrijven die in een ver verleden zijn gepleegd, en die zijn gevolgd door een lange(re) periode zonder strafbare feiten en veroordelingen, zouden eerder buiten beschouwing dienen te blijven. Uiteindelijk zal de beoordeling van “slecht levensgedrag” zich dienen toe te spitsen op de vraag of kan worden aangenomen dat de betrokkene, gelet op wat bekend is over door hem in het verleden gepleegde strafbare feiten en ander gedrag, zich zal gedragen op een wijze die, bezien in het licht van de beoogde functie, als maatschappelijk aanvaardbaar wordt beschouwd.
2.7 Uit het vorenstaande volgt dat verweerder zich bij de beoordeling niet hoeft te beperken tot (dezelfde) feiten en gedragingen die (ook) bij de toetsing of een verklaring omtrent het gedrag kan worden afgegeven, in ogenschouw worden genomen. Aan de andere kant zullen die feiten en gedragingen wel een belangrijke rol spelen. Het staat verweerder op zich zelf echter vrij om ook andere feiten te betrekken bij de beoordeling of sprake is van “slecht levensgedrag”. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting staat vast dat er ten tijde van het bestreden besluit geen andere feiten als hiervoor bedoeld waren. Zowel de minister als verweerder heeft de beslissing gebaseerd op strafbare feiten waarvoor de betrokkene in een bepaalde periode voorafgaand aan de aanvraag is veroordeeld. Weliswaar is de periode die in ogenschouw werd genomen niet geheel identiek, maar dit kan het verschil tussen de beide beslissingen niet verklaren. Daarom is het College van oordeel dat verweerder niet toereikend heeft gemotiveerd waarom hij, gegeven de beoordeling die tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag heeft geleid, toch tot het oordeel is gekomen dat betrokkene van “slecht levensgedrag” is.
2.8 Dit brengt het College tot het oordeel dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, zodat dit besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.9 Het College ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Het is immers niet uitgesloten dat nader onderzoek nog informatie oplevert die zou kunnen bijdragen aan de beoordeling van het levensgedrag van betrokkene. Daarbij moet in het bijzonder worden gedacht aan recente veroordelingen. Verweerder moet de ruimte krijgen om daarnaar onderzoek te doen. Komt geen aanvullende informatie aan het licht, dan ziet het College geen mogelijkheid voor verweerder om andermaal een afwijzende beslissing te nemen.
2.10 Verweerder wordt veroordeeld in de kosten die appellanten in verband met de behandeling van deze beroepszaak hebben gemaakt. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op een bedrag van € 874,- , waarbij is uitgegaan van een punt voor het beroepschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting in een zaak van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1; bedrag per punt € 437,-).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 3 augustus 2011;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 874,- (zegge: achthonderdvierenzeventig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellanten betaald griffierecht van € 302,- (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. R.C. Stam, in tegenwoordigheid van mr. G.D. Kleijne als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2012.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. G.D. Kleijne