Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/488 en 11/633 16 mei 2012
10000 Superheffing
Uitspraak in de zaken van:
A, te B, appellant,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. J.T. Bonhof en mr. L.J. Kommers, beiden werkzaam bij verweerder.
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 5 juni 2011, bij het College binnengekomen op 20 juni 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 mei 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 1 april 2011, waarbij verweerder op grond van de Regeling superheffing 2008 (hierna: Regeling) voor de heffingsperiode 2011/2012 527.000 kg fabrieksquotum op naam van appellant heeft geregistreerd. Het beroep tegen het besluit van 18 mei 2011 is bij het College geregistreerd onder nummer AWB 11/488.
Appellant heeft bij brief van 8 augustus 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juni 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 16 mei 2011, afkomstig van de koper van de melk, Melkexpress Internationaal B.V. te C, waarbij op grond van de Regeling aan appellant voor de heffingsperiode 2010/2011 een superheffing van € 10.078,63 is opgelegd. Het beroep tegen het besluit van 28 juni 2011 is bij het College geregistreerd onder nummer AWB 11/633.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend en de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 3 november 2011 zijn de zaken ter zitting gevoegd behandeld met de zaak met nummer AWB 10/76. Appellant is in persoon verschenen en verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Na de zitting heeft het College de behandeling van de zaken gesplitst en bepaald dat in de zaak met nummer AWB 10/76 afzonderlijk uitspraak wordt gedaan.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VwEU) luidt voor zover van belang als volgt:
" Artikel 38 (oud artikel 32 VEG)
1. De Unie bepaalt een gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid en voert dat uit. De interne markt omvat mede de landbouw, de visserij en de handel in landbouwproducten. Onder landbouwproducten worden verstaan voortbrengselen van bodem, veeteelt en visserij alsmede producten in eerste graad van bewerking welke met de genoemde voortbrengselen rechtstreeks verband houden.
(…)
3. De producten welke vallen onder de bepalingen van de artikelen 39 tot en met 44 zijn vermeld in de lijst in bijlage I.
(…) "
In Bijlage I – Lijst genoemd in artikel 38 van het VwEU – is vermeld: melk en zuivelproducten.
Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidde tot 1 april 2008 als volgt:
" Overwegende hetgeen volgt:
(3) Het hoofddoel van de regeling blijft het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten te verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt. De regeling moet derhalve per 1 april 2008 met zeven nieuwe opeenvolgende
tijdvakken van twaalf maanden worden verlengd
(…) "
Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten ("Integrale-GMO-verordening") luidde voor zover en ten tijde van belang als volgt:
" Overwegende hetgeen volgt:
(…)
(36) Het hoofddoel van de melkquotaregeling, namelijk het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de desbetreffende markten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt, blijft gelden. De toepassing van een heffing op de boven een garantiedrempel geleverde of rechtstreeks verkochte hoeveelheden melk dient derhalve te worden gehandhaafd.
(…)
(38) De overschotheffing moet op een ontmoedigend peil worden vastgesteld en dient door de lidstaten verschuldigd te zijn zodra het nationale quotum wordt overschreden. Vervolgens moet ze door de lidstaat worden omgeslagen over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen. Deze producenten moeten worden verplicht de lidstaat hun bijdrage te betalen in de heffing, die ze wegens de overschrijding van hun beschikbare hoeveelheid verschuldigd zijn. De lidstaten storten in het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) de heffing die correspondeert met de overschrijding van hun nationale quotum
(…)
Artikel 65 – Definities
Voor de toepassing van deze sectie wordt verstaan onder:
(…)
i) "individueel quotum": het quotum van een producent per 1 april van elk tijdvak van twaalf maanden;
j) "nationaal quotum": het voor elke lidstaat vastgestelde quotum als bedoeld in artikel 66;
(…)
Artikel 66 – Nationale quota
1. De nationale quota voor de productie van melk en andere zuivelproducten die gedurende zeven opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2008, (hierna „tijdvakken van twaalf maanden” genoemd) worden vermarkt, worden vastgesteld in punt 1 van bijlage IX.
2. De in lid 1 bedoelde quota worden overeenkomstig artikel 67 over de producenten verdeeld, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen levering en rechtstreekse verkoop. Overschrijdingen van de nationale quota worden overeenkomstig deze sectie, op nationaal niveau in elke lidstaat en afzonderlijk voor leveringen en rechtstreekse verkopen vastgesteld.
(…)
Artikel 78 – Overschotheffing
1. Op melk en andere zuivelproducten die worden vermarkt boven de overeenkomstig subsectie II vastgestelde nationale quota, wordt een overschotheffing gelegd.
(…)
2. De lidstaten zijn de Gemeenschap de overschotheffing verschuldigd die voortvloeit uit de overschrijding van het nationale quotum
(…) "
In Bijlage IX – Nationale quota en herstructureringsreserve bedoeld in artikel 66 – zijn de aan alle lidstaten van de Europese Unie toegekende nationale quota weergegeven. Voor Nederland is dit voor de heffingsperiode 2011/2012 een hoeveelheid van 11.813.050,343 ton.
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
" Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven taak nodig oordeelt
(…)
5. Geen verordening mag aan gezonde mededinging in de weg staan.
2.2 Verweerder heeft met de nu bestreden besluiten het bezwaar van appellant tegen de besluiten van respectievelijk 1 april en 16 mei 2011 ongegrond verklaard.
2.3 Appellant voert tegen de bestreden besluiten – samengevat weergegeven – het volgende aan.
Hoewel landbouwproducten mogen worden gereguleerd, is dat bij melkquotum niet toegestaan: quotum komt niet voor in bijlage I bij artikel 32 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG-Verdrag) (thans: artikel 38 VWEU) en is dus geen product in de zin van dit artikel. Om die reden valt een melkquotum onder het beginsel van vrij verkeer en niet onder het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Dit wordt bevestigd doordat melkquotum voor wat betreft de omzetbelasting niet onder de landbouwvrijstelling valt; op melkquotum is een omzetbelastingtarief van 19 % van toepassing, zodat het quotum een kapitaalgoed is dat verplaatsbaar is binnen de gehele Europese gemeenschap. Het verschillende BTW-tarief op melk en melkquotum bewijst dat deze begrippen niet hetzelfde inhouden.
Verweerder heeft met zijn op de Regeling en de verordeningen verweerder gebaseerde besluiten de mededingingsrechtelijke bepalingen overtreden. Om die reden zijn de Regeling, bedoelde verordeningen en die besluiten in strijd met de gezonde mededinging als bedoeld in artikel 93, vijfde lid, Wbo.
Appellant voert eveneens aan dat de overdracht van melkquotum een dienst is in de zin van Richtlijn 2006/123/EG. De Regeling is in strijd met deze richtlijn omdat de Regeling lease van buitenlands melkquotum niet toestaat en evenmin het gebruik hiervan binnen de Nederlandse landsgrenzen.
Volgens appellant tasten Verordening (EG) nr. 1234/2007 en de Regeling het recht van appellant op vrije vestiging aan, omdat het op grond hiervan niet mogelijk is het quotum mee te nemen naar een andere lidstaat indien appellant daar een agrarisch bedrijf wil starten. Quotum is een vermogensbestanddeel en als zodanig verplaatsbaar.
Tot slot heeft appellant het College in overweging gegeven om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof).
2.4 Het College overweegt allereerst dat volgens zijn vaste jurisprudentie ter zake, bijvoorbeeld
CBb 30 december 1998, AWB 97/0332, www.rechtspraak.nl, LJN ZG0019 en voorzieningenrechter CBb 22 september 2008, AWB 08/581, www.rechtspraak.nl, LJN BF3951, het van de koper van de melk afkomstige besluit van 16 mei 2011 waarbij superheffing aan de producent wordt opgelegd een aan verweerder toe te rekenen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is. Naar het oordeel van het College heeft verweerder dan ook terecht beslist op het bezwaar van appellant tegen dit besluit.
2.5 Het College stelt vast dat het beroep van appellant niet is gericht tegen de registratie van 527.000 kg melk en evenmin tegen de hoogte van de opgelegde superheffing. Appellant voert in zijn beroepsgronden slechts aan dat het systeem van quotering niet is toegestaan.
Met verweerder is het College van oordeel dat deze gronden niet slagen. Het College overweegt daartoe het volgende.
In de in bijlage 1 van het VwEU vermelde lijst is onder meer vermeld dat voor melk en zuivelproducten een gemeenschappelijk landbouwbeleid is vastgesteld. Eén van de doelstellingen van dat beleid is de stabilisering van de landbouwmarkt door middel van een gemeenschappelijke ordening van die markt. Het melkquoteringstelsel is een marktinstrument en als zodanig onderdeel van dit beleid. In 1984 is dit stelsel in het leven geroepen om de groei van de melkproductie beheersbaar te houden tegen de achtergrond van het bestaan van structurele overschotten op de zuivelmarkt die het gevolg zijn van een gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod van melk- en zuivelproducten. Op grond van dit stelsel wordt een heffing opgelegd voor hoeveelheden melk en/of melkequivalent waarmee een producent met zijn leveringen een te bepalen referentiehoeveelheid overschrijdt. Daartoe heeft de Europese Unie voor de afzonderlijke lidstaten nationale quota vastgesteld. De individuele quota van de producenten zijn het resultaat van een verdeling op nationaal niveau van deze nationale quota. Elke lidstaat vormt bovendien een nationale (quotum)reserve. De som van de afzonderlijke individuele quota en de nationale reserve mogen het nationale quotum niet overschrijden. Uit overweging 36 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 blijkt dat het doel van de regeling – het beheersen van de groei van de melkproductie – onverminderd geldt. Blijkens overweging 3 van Verordening (EG) nr. 1788/2003 is de regeling verlengd tot en met 2015.
Het College overweegt dat een individueel quotum geen landbouwproduct is, maar het recht om melk heffingsvrij te leveren in de lidstaat waar dit quotum is toegekend. Dit recht mag worden uitgevoerd naar een andere lidstaat en vormt derhalve als zodanig geen belemmering voor het binnen de Europese Unie bestaande vrije verkeer van goederen en/of diensten. Een dergelijke uitvoer wijzigt evenwel niets aan het karakter van het quotum; het blijft een recht om in de lidstaat waar het quotum is toegekend heffingsvrij melk te leveren.
Het College volgt appellant niet in zijn stelling dat de Regeling moet worden getoetst aan Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn). Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is deze van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd. Uit artikel 4 van de Dienstenrichtlijn blijkt dat voor de toepassing van deze richtlijn onder "dienst" wordt verstaan elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 van het VwEU (artikel 50 EG-Verdrag). Gelet op hetgeen het College hierboven heeft overwogen is melkquotum echter geen dienst maar moet het worden beschouwd als een marktinstrument.
Met betrekking tot hetgeen appellant heeft aangevoerd over de vrijheid van vestiging overweegt het College als volgt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof, bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009 inzake C-169/07 (Hartlauer) kunnen nationale maatregelen die de unierechtelijke vrijheden beperken, waaronder begrepen de vrijheid van vestiging, die zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing zijn, gerechtvaardigd worden door dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel. Het College overweegt in dit verband dat, voor zover het melkquoteringstelsel en de Regeling al een belemmering vormen voor de vrijheid van vestiging, deze niet in strijd zijn met artikel 49 VwEU. Het College baseert dit oordeel op de overweging dat dit stelsel gerechtvaardigd wordt door een thans nog steeds bestaande dwingende reden van algemeen belang en dat niet is gebleken dat dit stelsel niet geschikt is om verwezenlijking van het doel te waarborgen en verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.
Uit voorgaande overwegingen vloeit tevens voort dat het College van oordeel dat er geen sprake is van strijd is met het bepaalde in artikel in artikel 93, vijfde lid, Wbo.
Gelet op het bovenstaande ziet het College geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof.
2.6 Het voorgaande betekent dat de beroepen ongegrond zijn. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.C. Stam en mr. S.A.C.M. Lavrijssen, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven