Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/43 29 maart 2012
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. P. Sipma, advocaat te Drachten,
tegen
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 11 januari 2010, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 december 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, gericht tegen het besluit van 20 mei 2009, ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder zijn beslissing tot toepassing van bestuursdwang op 15 april 2009, waarbij alle op het bedrijf verblijvende runderen van appellant, ongeveer 144, in bewaring zijn genomen, op schrift gesteld.
Bij brief van 11 februari 2010 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 12 april 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 19 mei 2011 en 2 december 2011 heeft verweerder, desgevraagd, nadere stukken overgelegd.
Bij brief van 2 december 2011 heeft appellant nadere stukken overgelegd en het College verzocht een drietal getuigen ter zitting te horen.
Op 15 december 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant bijgestaan door zijn gemachtigde is verschenen. Verweerder is verschenen bij genoemde gemachtigde, vergezeld door drs. L. Lindeboom (hierna: Lindeboom), toezichthoudend dierenarts bij de Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: VWA) en J. de Boer (hierna: De Boer), werkzaam bij de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) van verweerder.
Als getuigen zijn ter zitting gehoord C, D en E. Namens appellant heeft voorts dr. A.F.S. Olsman, rundveedierenarts, het woord gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) bepaalt:
" Artikel IV
Indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, blijft het recht dat gold voor dat tijdstip van toepassing."
De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidde - voor zover hier van belang - als volgt:
"Artikel 5:21
Onder bestuursdwang wordt verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
(…)
Artikel 5:24
1. Een beslissing tot toepassing van bestuursdwang wordt op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking.
(…)
4. In de beschikking wordt een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
5. Geen termijn behoeft te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.
6. Indien de situatie dermate spoedeisend is dat het bestuursorgaan de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt het alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking.
(…)
Artikel 5:29
1. Tot de bevoegheid tot toepassing van bestuursdwang behoort het meevoeren en opslaan van daarvoor vatbare zaken voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vereist.
(…)"
De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) bepaalt - voor zover hier van belang - het volgende:
"Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
3. Een ieder is verplicht hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen.
Artikel 37
Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.
Artikel 38
Bij algemene maatregel van bestuur worden voor bij die maatregel aangewezen categorieën van houders van dieren van bij die maatregel aangewezen soorten of categorieën van dieren regelen gesteld omtrent de verzorging, voedering, drenking, behandeling en het africhten van dieren.
(…)
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
Het Besluit welzijn productiedieren bepaalt - voor zover hier van belang - het volgende:
"Artikel 2
(…)
2. Het verzorgen van kalveren geschiedt overeenkomstig artikel 4, eerste en vijfde lid. (…). Het verzorgen van andere dieren geschiedt overeenkomstig artikel 4.
3. Het huisvesten van kalveren geschiedt overeenkomstig artikel 5, vierde lid. (…). Het huisvesten van andere dieren geschiedt overeenkomstig artikel 5.
Artikel 4
1. Een dier wordt verzorgd door een voldoende aantal personen, dat:
a. beschikt over de nodige kennis;
b. beschikt over de nodige vaardigheden, en
c. vakbekwaam is.
2. Een dier dat wordt gehouden in een veehouderijsysteem waar zijn welzijn afhangt van frequente verzorging door de mens, wordt ten minste eenmaal per dag gecontroleerd. (…).
3. Een dier dat ziek of gewond lijkt, wordt onmiddellijk op passende wijze verzorgd. Wanneer die zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, wordt zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd.
4. Een dier krijgt een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voeder zodat het in goede gezondheid blijft en aan zijn voedingsbehoeften wordt voldaan.
(…)
6. Een dier krijgt voeder met tussenpozen die bij zijn fysiologische behoeften passen.
Artikel 5
(…)
2. Een ziek of gewond dier wordt zo nodig afgezonderd in een passend onderkomen. Het onderkomen bestaat zo nodig uit droog strooisel.
(…)
4. Behuizing en inrichtingen voor de beschutting van een dier zijn zodanig geconstrueerd en verkeren in een zodanige staat van onderhoud dat er geen scherpe randen of uitsteeksels zijn die het dier kunnen verwonden.
(…)
8. Een dier heeft toegang tot een toereikende hoeveelheid schoon water of kan op een andere wijze aan zijn behoefte aan water voldoen.
9. Een voerder- of drinkinstallatie is zo ontworpen, gebouwd en geplaatst dat het gevaar voor verontreiniging van voeder en water, alsmede mogelijke schadelijke gevolgen van rivaliteit tussen de dieren tot een minimum worden beperkt.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 6 april 2009 hebben R. Kooy en De Boer voornoemd, ambtenaren van de AID op het bedrijf van appellant een controle uitgevoerd. Op 7 april 2009, 8 april 2009 en 15 april 2009 hebben op het bedrijf van appellant hercontroles plaatsgevonden door deze ambtenaren.
- Het op 13 mei 2009 opgestelde toezichtrapport vermeldt hierover onder meer het volgende:
" [6 april 2009]
De conditie van de aanwezige runderen was over het algemeen matig tot slecht. Een deel van de aanwezige runderen had niet de beschikking over voer. Een ander deel had beschikking over voer met slechte kwaliteit. Verder (voor zover zichtbaar) hadden veel van de aanwezige runderen klauwproblemen. Er waren veel runderen met kale plekken en veel runderen met veel aangekoekte mest aanwezig, wat wil zeggen dat ze al geruime tijd niet de beschikking hebben gehad over een droge ligplaats. Ook de runderen die wel de beschikking hadden over een droge ligplaats (de kalveren gehuisvest in de iglo’s uitgezonderd), hadden veel aangekoekte mest aan de vacht en kale plekken. Er is geen volledige I&R controle uitgevoerd, omdat de merken niet af te lezen waren (besmeurd met mest).
(…)
[7 april 2009]
De algehele situatie van de runderen (conditioneel en diergeneeskundig gezien), was gelijk aan maandag 6 april 2009.
(…)
[8 april 2009]
De algehele omstandigheden van de runderen, conditioneel en diergeneeskundig gezien, waren gelijk te noemen aan de omstandigheden op maandag 6 en dinsdag 7 april 2009.
(…)
De verblijven waar de runderen nu en in de toekomst worden gehuisvest dienen vrijgemaakt te worden van uitstekende delen. In de verblijven waar runderen gehuisvest zijn, moet dat binnen 2 weken gebeuren. De aanwezige runderen dienen door een klauwbekapper te worden behandeld. Dit moet binnen een termijn van 2 weken gebeuren. Tevens dient de mest te worden opgeruimd voordat er weer dieren mogen worden gehuisvest.
(…)
[15 april 2009]
Wij zagen dat alleen in de verblijven 1, 5, 9. 10, 11, 17 en 19 runderen werden gehuisvest. We hebben deze verblijven gecontroleerd en de volgende bevindingen vastgesteld:
Verblijf 1:
Wij stelden door telling vast dat er in verblijf 1 zes runderen op roosters met ligboxen gehuisvest werden. Wij zagen dat deze zes runderen wel de beschikking hadden over een droge ligplaats, maar dat de drijfmest boven de roosters uitkwam. Wij zagen dat de betreffende runderen de beschikking hadden over voer. Wij zagen dat veel van de runderen kale plekken hadden en dat veel runderen aangekoekte mest aan de huid hadden, wat wil zeggen dat ze geruime tijd niet de beschikking hebben gehad over een droge ligplaats.
Verblijf 5:
Wij stelden door telling vast dat er in verblijf 5 vijf runderen op roosters met ligboxen waren gehuisvest. Wij zagen dat in dit verblijf de drijfmest boven de roosters stond, maar dat er in de ligboxen geen laag drijfmest stond. Wel waren deze ligboxen smerig als gevolg van besmeuring met mest. Hierdoor hadden deze runderen niet de beschikking over een droge ligplaats. Wij zagen dat betreffende runderen veel aangekoekte mest aan de huid hadden, wat wil zeggen dat ze geruime tijd niet de beschikking hebben gehad over een droge ligplaats. Wij zagen dat betreffende runderen de beschikking hadden over voer, maar dat dit voer van slechte kwaliteit was (beschimmeld) en besmeurd was met mest.
(…)
Verblijf 9:
Wij stelden door telling vast dat er negen runderen gehuisvest werden in kalvereniglo’s (…). Deze runderen hadden wel de beschikking over een droge ligplaats en voer. (…).
Verblijf 10:
Wij zagen dat in verblijf 10 twee groepen runderen gehuisvest waren. Wij stelden door telling vast dat in de ene groep tien runderen en de andere groep 23 runderen gehuisvest waren.
De eerste groep was jongvee, wat vanuit de andere stallen hier was ondergebracht. Wij zagen dat de mest op veel plaatsen boven de roosters uitkwam en dat de ligboxen niet waren schoongemaakt, waardoor de aanwezige runderen niet de beschikking hadden over een droge ligplaats.
De tweede groep bestond vermoedelijk uit dezelfde runderen als op woensdag 8 april 2009. Dit waren onder andere de runderen die op dinsdag 7 april 2009 niet geschikt waren geacht voor vervoer. Betreffende runderen hadden individuele zorg nodig, zoals ook op woensdag 8 april 2009 aangegeven. Wij zagen dat de ligboxen van de runderen niet schoon meer waren, waardoor de aanwezige runderen niet de beschikking hadden over een schone ligplaats. De in verblijf 10 aanwezige runderen hadden nauwelijks beschikking over voer. (…)
Verblijf 11:
Wij stelden door telling vast dat in verblijf 11 in totaal 86 runderen gehuisvest werden op roosters met ligboxen. Dit betrof het melkvee. In het gehele verblijf stond de drijfmest net onder de roosters. Ook de ligboxen waren droog, waardoor de betreffende runderen de beschikking hadden over een droge ligplaats. Veel runderen hadden gezondheidsproblemen (voornamelijk klauwproblemen en witvuilen). Er was niet te zien dat er runderen pas geleden bekapt waren. Een aantal runderen had diergeneeskundige zorg nodig.
De in verblijf 11 gehuisveste runderen hadden wel de beschikking over voer.
(…)
Verblijf 17:
Wij stelden door telling vast dat er in verblijf 17, zijnde het afkalfgedeelte in de stal, twee runderen en vier kalveren gehuisvest werden. Een van deze runderen was er zeer slecht aan toe. Dit was een van de runderen waarvoor de houder (…) de dierenarts zou hebben ingeschakeld. Door de praktiserend dierenarts (…) is betreffend rund geëuthanaseerd. (…) De in verblijf 17 gehuisveste runderen hadden de beschikking over voer en een bak met water. Het verblijf was ingestrooid met hooi, waardoor betreffende runderen de beschikking hadden over een droge ligplaats. Hierbij was sprake van besmeuring van voer met mest en urine.
(…)
Verblijf 19:
Op het voerpad van de grote ligboxenstal, zijnde verblijf 19, lag één rund (…) wat op woensdag 8 april 200[9] was behandeld door praktiserend dierenarts (…). Dit was het andere rund waarvoor de houder (…) de praktiserend dierenarts zou hebben ingeschakeld. Betreffend rund is op woensdag 15 april 2009 door de praktiserend dierenarts (…) geëuthanaseerd.
(…)
Op woensdag 15 april is met behulp van een videocamera de situatie op dat moment op het bedrijf gefilmd. (…) Hetgeen door ons is geconstateerd (uitstekende delen, versmering van voer met mest, mest in de verblijven waardoor aanwezige runderen geen droge ligplaats hebben), zijn zaken die niet binnen afzienbare tijd door de houder op te lossen zijn.
Naar aanleiding van de door ons vastgestelde bevindingen heb ik, R. Kooy, telefonisch contact opgenomen met mevr. D. van Doorn van DR en haar de aangetroffen situatie medegedeeld. In opdracht van DR is daarop overgegaan tot spoeddwang, zijnde meevoeren en opslaan van alle op het bedrijf aanwezige runderen."
- Lindeboom voornoemd, die ook bij de controle op 6 april 2009, 7 april 2009 en 15 april 2009 aanwezig is geweest, heeft in zijn schriftelijke verklaring het volgende te kennen gegeven:
" Verslag bezoek rundveebedrijf A te B op 06-04-2009
(…)
In de ligboxstal zag ik dat er deels de melkgevende runderen en deels het jongvee was gehuisvest. Voor de afdeling met de melkgevende runderen lag voldoende en van redelijke kwaliteit ruwvoer. De runderen verkeerden in een redelijke conditie. Wel zag ik dat de klauwen van de runderen ernstige gebreken vertoonden. Teveel runderen met onbehandelde klauwen werden aangetroffen met tot gevolg standsafwijkingen van de ondervoet waardoor kreupelheid ontstaat. Geadviseerd is klauwverzorging in te roepen.
Het jongvee in de tegenovergestelde afdeling bevonden zich in een ruimte vol met drijfmest (overvolle gierkelder) en smerige (bezoedelde met mest) boxen. Een ernstig dierwelzijn probleem is bij deze groep dieren waargenomen. Geen voer voor het voerstek, maar ernstig vervuild aangekoekt ruwvoer was het rantsoen.
In de stallen met het opfok jongvee zag ik ook zorgwekkende toestanden. Weinig voer voor het voorstek. Overvolle gierkelders, vuile en geen droge ligplaatsen werden waargenomen. De runderen verkeerden in een slechte conditie ten gevolge van een structureel onthouden van essentiële voedingsmiddelen. Voor enkele dieren is een acute diergeneeskundige hulp geadviseerd, zijnde euthanasie. (…)
Conclusie
In de bedrijfsvoering moet mijn inziens een inhaalslag geleverd worden. Voor wat betreft de huisvesting moet er schoon-schip gemaakt worden. Runderen/kalveren liggend in de gier en vaste mest is veterinair gezien een niet te accepteren situatie. Diergezondheid en welzijn zijn op dit bedrijf ernstig in het geding. Geadviseerd is tot onmiddellijke ontruiming van met name het jongvee. Klauwverzorging bij het melkvee moet per-acuut gebeuren om grotere problemen in de toekomst te voorkomen."
Van zijn bezoek op 15 april 2009 heeft Lindeboom het volgende verklaard:
" Verslag bezoek rundveebedrijf A te B op 15-04-2009
(…)
Bij het betreden van het bedrijf zag ik dat het opfok jongvee van het bedrijf verwijderd was. Een lege stal werd waargenomen. Van een schoonmaak was geen sprake. Ligplaatsen waren nog ernstig vervuild en deels nog mest op de roostervloer. Het herbevolken op korte termijn van het opfok jongvee acht ik veterinair gezien niet verantwoord.
Ernstige tekortkomingen met name op klauw en ondervoet zijn wederom waargenomen bij het melkgevend rundvee. Verzorging, voorgesteld op het eerste bezoek op 6 april 2009, ten aanzien van de klauwverzorging is niet, dan wel onvoldoende doorgevoerd. Veel pedicure problemen resulterend in een, op termijn, ernstige klauwproblemen kunnen het resultaat zijn. Een onthouden van de nodige zorg is derhalve wederom aangetroffen.
Voervoorziening was wederom niet voldoende. Kwaliteit en kwantiteit volstrekt onvolwaardig.
Het niet-melkgevend rundvee had deels nog geen schone ligplaats. Voor het voerhek bevond zich nog veel drijfmest.
Van enkele runderen is een veterinair advies gegeven voor een acute behandeling: (…) advies euthanasie.
Conclusie
Gelet op de bevindingen gedaan op 6 april 2009 is er geen inhaalslag gepleegd ten aanzien van de huisvesting en de verzorging, met name de klauwverzorging van de thans aanwezige runderen. De stalling van het reeds verwijderde opfok jongvee is nog niet geschikt voor een herhuisvesting op korte termijn. Terugkeer van het vee derhalve op korte termijn is geen reële optie.
De algehele verzorging van het aanwezige rundvee schiet mijns inziens wederom ernstig tekort. Ingrijpen in de bedrijfsvoering is acuut noodzakelijk."
- Op 15 april 2009 zijn alle op het bedrijf van appellant verblijvende runderen in beslag genomen.
- Op 20 mei 2009 heeft verweerder zijn beslissing omtrent toepassing van bestuursdwang op schrift gesteld.
- Hiertegen heeft appellant bij brief van 3 juli 2009 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 10 augustus 2009 heeft appellant aanvullende stukken ingediend.
- Op 21 augustus 2009 is appellant over zijn bezwaarschrift gehoord.
- Bij brief van 24 september 2009 heeft appellant een reactie ingediend op het door verweerder op de dag van inbeslagname van de dieren van appellante gemaakte beeldmateriaal.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Het standpunt van verweerder berust blijkens het bestreden besluit op de navolgende bevindingen.
"Volgens het toezichtrapport Gwwd is op 6 april 2009 geconstateerd dat in de dierenverblijven grote aantallen runderen in soms zeer dikke lagen mest stonden en niet beschikten over een droge ligplaats. Blijkens op de huid van de runderen aangekoekte mest was dat al langer zo. In een aantal gevallen waren touw en plastic aanwezig die voor opname door de runderen bereikbaar waren. Er zijn veel runderen aangetroffen met ernstige klauwproblemen en achterstallig onderhoud aan de klauwen. In sommige verblijven zijn uitstekende delen aangetroffen waaraan de runderen zich konden verwonden. Er zijn negern kadavers aangetroffen. Daarnaast waren enkele runderen bijna dood. De conditie van de (overige) runderen was in het algemeen matig tot slecht. Sommige runderen beschikten niet over voer, anderen beschikten over voer van slechte kwaliteit, of voer dat was beschimmeld of besmeurd met mest en urine.
(…)
De AID heeft de bevindingen met u en uw partner besproken. U verklaarde onder meer dat de aangetroffen situatie is veroorzaakt door problemen met het voeren van kalvermelk, en dat de loonwerker niet wilde komen. U gaf aan dat u bezig was een giertank te kopen om de mest deels uit de mestputten te halen. De AID gaf aan dat er niet alleen mest moest worden opgeruimd, maar dat ook de roosters en de ligplaatsen moesten worden schoongemaakt, zodat alle runderen de beschikking hadden over een droge ligplaats.
(…)
Afgesproken is dat op 7 april 2009 hercontrole zou plaatsvinden. Alle op het bedrijf aanwezige runderen dienden op dat moment de beschikking te hebben over een droge ligplaats. Alle mest moest worden afgevoerd. Tevens dienden alle aanwezige kadavers te zijn opgeruimd en afgedekt.
(…)
Doel van het bezoek [op 7 april 2009] was een hercontrole. Daarbij is nog steeds een zorgwekkende situatie aangetroffen. Er waren nog steeds runderen zonder een droge ligplaats.
(…)
Op 8 april (…)[waren] alleen in verblijven 1, 5, 7, 9 tot en met 11, 15, 17 en 19 (…) nog runderen gehuisvest. De omstandigheden van de runderen - conditioneel en diergeneeskundig - waren gelijk aan die van 6 en 7 april 2009. (…)
De verblijven waar de runderen nu en in de toekomst worden gehuisvest, moesten worden vrijgemaakt van uitstekende delen. De nog aanwezige runderen moesten door een klauwbekapper worden behandeld. Tevens diende de mest te worden opgeruimd voordat er weer runderen mochten worden gehuisvest. De AID heeft u een week de tijd gegeven om alles in orde te maken en u gezegd dat men over een week zou terugkomen.
(…)
Op woensdag 15 april 2009 (…) [constateerden] de toezichthouders (…) dat alleen in de verblijven 1, 5, 9, 10, 11, 17 en 19 runderen waren gehuisvest. Er waren opnieuw plaatsen waar de mest boven de roosters uitkwam en er waren nog steeds dieren die niet waren bekapt. Volgens de constatering van de VWA-dierenarts is er geen inhaalslag gepleegd ten aanzien van de huisvesting en de verzorging, met name op de klauwverzorging van de thans aanwezige runderen, en is de stalling van het reeds verwijderde opfok jongvee nog niet geschikt voor een herhuisvesting op korte termijn. Naar hij oordeelde is de terugkeer van het vee op korte termijn geen reële optie. Hij concludeerde dat de algehele verzorging van het aanwezige rundvee wederom ernstig tekort schoot, en dat ingrijpen in de bedrijfsvoering acuut noodzakelijk was.
(…)"
Volgens verweerder kan hetgeen appellant heeft aangevoerd niet leiden tot weerlegging van het rapport van 13 mei 2009. De stellingen van appellant kenmerken zich door een ontkenning van de ernst van de situatie en het eigen aandeel van appellant daarin. Door een volstrekt ontoereikende mestafvoer en een dramatische hygiënische situatie konden de runderen niet droog staan en niet droog liggen en zaten onder de mest. Voorts waren de klauwen van het vee op 15 april 2009 zeer ernstig verwaarloosd. Meer dan 90% van de aanwezige runderen had gezondheidheidsproblemen, met name klauwproblemen, welke voornamelijk zijn veroorzaakt door achterstallig onderhoud.
De runderen waren voorts in een slechte conditie en waren ondervoed. Er is geen rechtvaardiging voor het onvoldoende voeren en het voeren met kwalitatief slecht en met mest en urine vervuild en beschimmeld voer. Ook is er geen rechtvaardiging voor de aanwezigheid van plastic en touw dat de runderen konden eten en scherpe delen waaraan zij zich konden verwonden. Voorts heeft appellant kadavers tussen het vee laten liggen.
Volgens verweerder heeft appellant op 8 april 2009 één week de tijd gekregen om alles in orde te maken en is hem gezegd dat men over een week terug zou komen. Voorts is nooit aan appellant een plan van aanpak toegezegd. Het ligt juist op de weg van appellant om met een dergelijke plan te komen om de geconstateerde situatie te verbeteren.
Verweerder is van mening dat vanwege het belang van het welzijn van de runderen en het onvermogen van appellant om zelf afdoende maatregelen te treffen, het nemen van andere, minder verstrekkende maatregelen niet aan de orde was. De zeer ernstige situatie noodzaakte tot onmiddellijk ingrijpen. Niettemin heeft appellant gedurende een week te tijd gekregen om alle problemen op te lossen, maar op 15 april 2009 was geen noemenswaardige vooruitgang geboekt.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd.
Verweerder is op 15 april 2009 ten onrechte overgegaan tot inbeslagname van de runderen van appellant, aangezien de controleurs van de AID hem vanaf het controlebezoek op 8 april 2009 twee weken de tijd hebben gegeven om de problemen betreffende de huisvesting en de klauwbekapping op zijn bedrijf op te lossen. Ook zou de AID appellant een plan van aanpak verstrekken, hetgeen niet is gebeurd. Dit wordt volgens appellant bevestigd door eerdergenoemde getuigen.
Op 15 april 2009 waren er bovendien al veel verbeteringen doorgevoerd. Na de controles op 6, 7 en 8 april 2009 heeft appellant mest uitgereden om de stallen schoon te maken. Bij de controle op 15 april 2009 was in een aantal verblijven (met de nummers 9 en 11) alles in orde. 95 van de op dat moment aanwezige runderen verbleven daar.
De verklaringen van Lindenboom en D. Soede, de dierenarts die de runderen op 17 april 2009 heeft gezien, dienen niet te worden gevolgd. Op 15 april 2009 waren er nog slechts 14 dieren die behandeld moesten worden aan de klauwen. De constatering van verweerder dat de dieren onvoldoende voer hebben gekregen en daardoor vermagerd en onderontwikkeld zijn, is niet onderbouwd met een meting van de borstomvang of een gewichtsmeting.
Los van het feit dat appellant op 8 april 2009 veertien dagen de tijd heeft gekregen om de problemen te verhelpen, was de situatie op 15 april 2009 niet zodanig dat spoedshalve toepassing van bestuursdwang was aangewezen. De dieren hadden ook in de wei gebracht kunnen worden, zo nodig bijgevoerd kunnen worden en medische behandeling op het bedrijf kunnen ondergaan. Verweerder had dan een normale last onder bestuursdwang kunnen en moeten opleggen, met een bijbehorende begunstigingstermijn, te meer nu verweerder daarvoor na de controles van 6, 7 en 8 april 2009 alle gelegenheid had. Verweerder heeft de belangen van appellant onvoldoende gewogen. Door de bestuursdwang is het bedrijf voor langere tijd volledig stilgelegd. Ook is de last na de toepassing van de bestuursdwang niet zo spoedig mogelijk op schrift gesteld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of het besluit van verweerder tot toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 Gwd in samenhang met artikel 5:24, vijfde lid, Awb in rechte stand kan houden.
5.2 Allereerst dient te worden onderzocht of verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat appellant heeft gehandeld in strijd met de artikelen 36 en 37 Gwd en de artikelen 2, 4 van 5 Besluit welzijn productiedieren.
Het College beantwoordt die vraag, gelet op de hiervoor aangehaalde constateringen in het toezichtrapport, de gemaakte video-opname en foto’s en de verklaringen van de dierenartsen Lindenboom en Soede, bevestigend. Appellant heeft een en ander onvoldoende gemotiveerd betwist. Hij heeft weliswaar betoogd dat sprake is van een onzorgvuldige vergaring van feiten en dat de verklaringen van de dierenartsen Lindenboom en Soede niet gevolgd moeten worden, maar dit betoog biedt onvoldoende aanknopingspunten om de constateringen in het rapport over de feitelijke situatie – die daarin gedetailleerd is beschreven en wordt ondersteund door de foto’s en videobeelden – en de bevindingen van beide dierenartsen voor onjuist te houden.
Hieruit blijkt dat op 15 april 2009 op het bedrijf, in wisselende mate en variërend per verblijf, sprake was van tekortkomingen ten aanzien van de huisvesting, voeding, gezondheid en medische verzorging van de dieren. Deze tekortkomingen zijn zodanig dat verweerder op grond hiervan terecht heeft geconcludeerd dat appellant heeft gehandeld in strijd met de artikelen 36 en 37 Gwd en de artikelen 2, 4 en 5 Besluit welzijn productiedieren.
5.3 Appellant heeft aangevoerd dat geen aanleiding bestond terstond bestuursdwang toe te passen. De hem, tijdens het controlebezoek op 8 april 2009, gegeven termijn van twee weken was immers nog niet verstreken op 15 april 2009. Bovendien was de situatie op 15 april 2009 niet zodanig dat spoedshalve toepassing van bestuursdwang was aangewezen.
Het College overweegt dienaangaande het volgende.
Blijkens het verhandelde ter zitting was de aangetroffen mestsituatie op het bedrijf op 15 april 2009 de belangrijkste reden om terstond alle aanwezige runderen op het bedrijf in beslag te nemen. Blijkens de verklaringen van De Boer ter zitting was de mestsituatie op 15 april 2009 slechter dan de situatie op 8 april 2009. Er waren namelijk opnieuw plaatsen waar de mest boven de roosters uitkwam, zodat de runderen geen droge ligplaats hadden. Volgens dierenarts Lindeboom schoot daarnaast de algehele verzorging van het rundvee ernstig tekort en was ingrijpen acuut noodzakelijk. Verweerder deelt deze opvatting van de dierenarts.
Vorenstaande conclusie van verweerder laat echter onverlet dat uit het toezichtrapport niet meer blijkt dan dat op 15 april 2009 van de ongeveer 144 runderen die aanwezig waren op het bedrijf van appellant, 38 runderen, te weten de runderen die waren gehuisvest in verblijf 5 en verblijf 10, niet beschikten over een droge en schone ligplaats. In verblijf 5 stond geen laag drijfmest, maar waren de ligboxen smerig als gevolg van besmeuring met mest. In verblijf 10 kwam de mest op veel plaatsen boven de roosters uit en waren de ligboxen niet schoongemaakt. In de verblijven 1, 9, 11 en 17 beschikten de daar aanwezige dieren - in totaal 107 stuks - volgens het rapport over een droge ligplaats. Gelet hierop heeft de toestand van de ligplaatsen van deze runderen geen aanleiding kunnen geven deze runderen in beslag te nemen. Bovendien heeft appellant ter zitting gesteld, en De Boer heeft dit erkend, dat hij bezig was met instrooien van de ligboxen, teneinde de dieren te voorzien van een droge en schone ligplaats. Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat de mestsituatie op 15 april 2009 slechter was dan op 8 april 2009, maar een verslechtering van de mestsituatie tussen 8 en 15 april 2009 blijkt niet uit het toezichtrapport en de verklaring van Lindeboom van 15 april 2009. Appellant had voorts reeds een aanzienlijke hoeveelheid mest verwijderd en was daar nog mee bezig, ten gevolge waarvan de situatie op 15 april 2009 ten opzichte van de situatie van het eerste controlebezoek op 6 april 2009 beduidend minder ernstig was.
5.4 Gelet op het vorenstaande vormde de toestand van de ligplaatsen op 15 april 2009 onvoldoende grondslag voor het terstond toepassen van bestuursdwang. Het was mogelijk om de runderen in verblijf 5 en 10 van een schone en droge ligplaats te voorzien. De op 15 april 2009 geconstateerde tekortkomingen ten aanzien van het voedsel, de gezondheid en de medische verzorging van de runderen, in het bijzonder de benodigde klauwbekapping, waren weliswaar blijkens de beschrijving in het toezichtrapport en de verklaringen van Lindenboom en Soede niet onaanzienlijk, maar naar het oordeel van het College niet zodanig ernstig dat deze een directe verwijdering van alle runderen van het bedrijf noodzakelijk maakten. Weliswaar was de toestand van twee runderen in de verblijven 17 en 19 zo slecht dat deze ter plaatse geëuthanaseerd zijn, maar de toepassing van bestuursdwang had geen betrekking op deze runderen. Ten aanzien van de overige runderen is niet aannemelijk geworden dat noodzakelijke maatregelen, met name (bij)voeren en klauwbekapping, niet op het bedrijf konden plaatsvinden.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder, door zonder enige - mogelijk korte - begunstigingstermijn over te gaan tot het toepassen van een bestuursdwang de belangen van appellant onvoldoende heeft gewogen, waarbij mede in aanmerking wordt genomen dat dit een maatregel betreft met het voor appellant zeer ingrijpende gevolg dat zijn bedrijf voor langere tijd volledig werd stilgelegd. Hetgeen door verweerder is aangevoerd vormt onvoldoende grondslag voor het toepassen van spoedbestuursdwang, waarbij appellant de mogelijkheid is onthouden zelf herstelmaatregelen te treffen.
5.5 Het College voegt hieraan, strikt genomen ten overvloede, het volgende toe. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de controleurs van de AID op 8 april 2009 aan appellant een termijn van twee weken hebben toegezegd om zijn bedrijf op orde te krijgen, inclusief het verwijderen van de mest uit de stallen. Het antwoord op deze vraag kan, gelet op vorenstaand oordeel dat verweerder op 15 april 2009 ten onrechte spoedbestuursdwang heeft toegepast, in het midden blijven. Het College stelt wel vast dat onduidelijkheid hierover had kunnen worden vermeden indien verweerder direct na de controlebezoeken op 6, 7 en 8 april schriftelijk, zo nodig per email, aan appellant had medegedeeld welke maatregelen en op welke termijn van hem werden verwacht. Namens verweerder is ter zitting verklaard dat een dergelijke werkwijze inmiddels vaste praktijk is.
5.6 Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 5:24, vijfde lid (oud), Awb en het besluit van 20 mei 2009 dient te worden herroepen. Het beroep is gegrond. De overige gronden van beroep behoeven daarom geen bespreking meer. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde besluit.
5.7 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.518,- voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, ad € 322,- per punt en wegingsfactor 1 en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, ad € 437,- per punt en wegingsfactor 1).
Het College bepaalt voorts dat verweerder op grond van artikel 8:74 Awb het door appellant betaalde griffierecht dient te vergoeden.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 20 mei 2009;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.518,- (zegge: vijftienhonderdenachttien
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,- (zegge: honderdvijftig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. E. Dijt, mr. P. Fortuin, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2012.
w.g. B. Verwayen w.g. P.M. Beishuizen