Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/303 28 februari 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigden: mr. drs. M.G. Fikken en drs. M. Star, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Bij brief van 30 maart 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, heeft appellante beroep ingesteld tegen het besluit van 19 februari 2010, waarbij verweerder de bezwaren van appellante tegen het besluit van 17 december 2009 ongegrond heeft verklaard. Bij dit laatste besluit heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) de aanvraag van bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 afgewezen.
Op 22 april 2010 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 22 juni 2010 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Op 29 juni 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Voor appellante zijn verschenen haar gemachtigde en A en B. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde, voor zover en ten tijde van belang, als volgt:
" Artikel 11
(…)
2. De verzamelaanvraag wordt ingediend uiterlijk op een door de lidstaten vast te stellen datum die niet later is dan 15 mei.
(…)
Artikel 15
1. Na de uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag mogen individuele percelen landbouwgrond die eventueel gepaard gaan met de overeenkomstige toeslagrechten en die nog niet in de verzamelaanvraag zijn aangegeven voor welke van de oppervlaktegebonden steunregelingen ook, aan de verzamelaanvraag worden toegevoegd mits de in de betrokken steunregelingen gestelde eisen in acht worden genomen.
(…)
Artikel 19
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
2. Bij indiening van een wijziging van een verzamelaanvraag na de in artikel 15, lid 2, bepaalde uiterste datum wordt een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen die verband houden met het werkelijke grondgebruik op de betrokken percelen landbouwgrond.
Wijzigingen van een verzamelaanvraag worden slechts aanvaard tot en met de in lid 1, derde alinea, bedoelde uiterste datum voor te late indiening van de verzamelaanvraag. Indien die datum evenwel niet later is dan de in artikel 15, lid 2, bepaalde uiterste datum, worden wijzigingen van een verzamelaanvraag niet langer aanvaard na die in artikel 15, lid 2, bepaalde uiterste datum.
(…)
Artikel 73
1. In geval van een onverschuldigde betaling betaalt de landbouwer het betrokken bedrag, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente, terug.
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsverplichting geldt niet indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit en indien de fout redelijkerwijs niet door de landbouwer kon worden ontdekt.
Heeft de fout evenwel betrekking op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, dan geldt het bepaalde in de eerste alinea slechts indien het terugvorderingsbesluit niet binnen 12 maanden na de betaling is meegedeeld.
(…) "
De Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) luidt voor zover en ten tijde van belang als volgt:
" Artikel 55
1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
4. Bij de verzamelaanvraag legt de landbouwer alle bewijsstukken over die het betrokken betaalorgaan nodig acht voor de beoordeling van de aanvraag.
5. Van de wijziging, verbetering of intrekking van de verzamelaanvraag overeenkomstig Titel II van verordening 796/2004 stelt de landbouwer DR schriftelijk in kennis.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- In de Gecombineerde opgave 2008 heeft appellante de vraag of zij in 2008 toeslagrechten wil laten uitbetalen met 'nee' beantwoord.
- Verweerders verslag van een op 29 december 2008 door appellante met een medewerker van Dienst Regelingen gevoerd telefoongesprek vermeldt onder meer het volgende:
"Backoffice Oplossing
geen aanvraag gedaan op gdi08, aanvulling sturen op gdi, eventuele afwijzing afwachten en dan in bezwaar gaan"
- Bij brief van 2 januari 2009 heeft appellante aangegeven per ongeluk het verkeerde vakje te hebben aangekruist en verzocht om deze onbewust gemaakte fout te kunnen herstellen. De brief gaat vergezeld van een gewijzigde gecombineerde opgave, waarin de vraag of appellante in 2008 toeslagrechten wil laten uitbetalen met 'ja' is beantwoord.
- Op 5 maart 2009 heeft verweerder beslist dat appellante niet voor bedrijfstoeslag in aanmerking komt omdat het verzoek tot wijziging is ontvangen na 9 juni 2008.
- Bij beslissing vaststelling bedrijfstoeslag 2008 van 6 maart 2009 heeft verweerder appellante een bedrag van
€ 25.896,87 aan bedrijfstoeslag 2008 toegekend.
- Bij beslissing vaststelling bedrijfstoeslag 2008 van 17 december 2009 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2008 op nihil gesteld: de percelen zijn afgewezen omdat deze na 9 juni 2008 zijn toegevoegd aan de gecombineerde opgave. Aangegeven is dat appellante een bedrag van € 25.896,87 moet terugbetalen.
- Op 21 december 2009 heeft appellante hieromtrent telefonisch contact gehad met verweerder.
- Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 december 2009.
- Op 15 februari 2010 is appellante in het kader van haar bezwaar gehoord.
- Hierna heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder overweegt allereerst dat appellante in de gecombineerde opgave van 6 mei 2008 geen aanspraak maakt op uitbetaling van de toeslagrechten en evenmin op het overzicht gewaspercelen heeft aangegeven welke toeslagrechten zij wil gebruiken voor uitbetaling. Om die reden kan dit formulier niet worden beschouwd als een aanvraag van rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling.
Het verzoek om alsnog voor uitbetaling van de toeslagrechten in aanmerking te komen is op 5 januari 2009 ontvangen. Aangezien dit na 9 juni 2008 is, kan dit verzoek niet worden gehonoreerd. Met de beslissing van 6 maart 2009 heeft verweerder dus ten onrechte de bedrijfstoeslag 2008 vastgesteld en uitbetaald.
Met betrekking tot de stelling dat de uitbetaalde bedrijfstoeslag niet zou kunnen worden teruggevorderd, merkt verweerder het volgende op.
Primair overweegt verweerder dat de gemaakte fout betrekking heeft op de feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, zodat de terugbetalingsplicht onverkort van toepassing is. Dit geldt zelfs indien die fout redelijkerwijs niet door appellante kon worden ontdekt, indien het besluit tot terugvordering binnen twaalf maanden na de betaling is medegedeeld.
De beslissing om de bedrijfstoeslag 2008 alsnog af te wijzen volgt rechtstreeks uit de Europese regelgeving aangezien de verzamelaanvraag te laat is ingediend en de bedrijfstoeslag in eerste instantie ten onrechte is uitbetaald.
Ten overvloede overweegt verweerder dat appellante de door verweerder gemaakte fout, op grond waarvan bedrijfstoeslag is betaald, redelijkerwijs had kunnen ontdekken: op 29 december 2008 is haar immers telefonisch medegedeeld dat zij geen aanvraag tot uitbetaling heeft gedaan en dat zij een aanvulling zou kunnen sturen. Daarbij is gewezen op de mogelijkheid om tegen de afwijzing in bezwaar te gaan. Bij besluit van 5 maart 2009 is de aanvraag tot uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2008 aanvankelijk afgewezen. Daarnaast is het de verantwoordelijkheid van de landbouwer om op juiste wijze, conform zijn bedoeling en tijdig om uitbetaling van de toeslagrechten te verzoeken.
Op grond hiervan wist appellante volgens verweerder dan wel had zij moeten begrijpen dat aan haar geen bedrijfstoeslag voor 2008 kan worden uitbetaald.
Verweerder geeft voorts aan dat het terug te betalen bedrag verrekend is met de bedrijfstoeslag 2009.
Vervolgens geeft verweerder aan dat de in bezwaar ingenomen stelling dat sprake is van een kennelijke fout alleen aan de orde is indien een steunaanvraag is gedaan; in de op 6 mei 2008 ontvangen gecombineerde opgave is evenwel niet een dergelijke aanvraag gedaan.
Met betrekking tot de stelling dat appellante een juiste aanvraag zou hebben gedaan indien haar rechtensituatie in de Gecombineerde opgave 2008 overeenkomstig de eisen van artikel 12 van Verordening (EG) nr. 794/2004 inzichtelijk was gemaakt, overweegt verweerder dat hij ervoor heeft gekozen om, in afwijking van genoemd artikel, appellante te informeren over de rechtensituatie door middel van afzonderlijke Overzichten toeslagrechten en via 'Mijn Dossier' op de website van verweerder.
Tot slot geeft verweerder aan dat artikel 15, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 niet van toepassing is aangezien er geen sprake is van een aanvraag en dat er geen percelen landbouwgrond aan de aanvraag kunnen worden toegevoegd.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat krachtens artikel 73, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 geen terugvorderingsverplichting bestaat omdat de bedrijfstoeslag is betaald als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit die appellante redelijkerwijs niet kon ontdekken: in het telefoongesprek van 21 december 2009 heeft appellante aangegeven dat zij de beslissing van 5 maart 2009 nooit heeft ontvangen. Zij is er vanuit gegaan dat de toeslagrechten zijn betaald op grond van de door haar ingezonden aanvulling; appellant heeft begrijpelijkerwijs de uitbetaling gezien als een logisch gevolg van die aanvulling.
Appellante stelt voorts dat de beslissing vaststelling bedrijfstoeslag 2008 geen terugvorderingsbesluit is in de zin van artikel 73 van Verordening (EG) nr. 796/2004, terwijl verweerder zelf ook aangeeft dat de correspondentie omtrent de verrekening niet erg duidelijk is. Daarnaast heeft een verrekening niet de kenmerken van een terugvorderingsbesluit. In dit verband voert appellante nog aan dat de door verweerder gemaakte fout geen betrekking heeft op de feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling.
Subsidiair voert appellante aan dat er sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 die, zeker in het licht van het ontbreken van de op grond van artikel 12 Verordening (EG) nr. 796/2004 verplicht gestelde voorbedrukte gegevens en gelet op de uitspraken van het College van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN BJ9418) inzake de kruisjesproblematiek, te allen tijde hersteld moet kunnen worden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is de vraag of verweerder terecht heeft beslist dat appellante het aan haar uitbetaalde bedrag van € 25.896,87 dient terug te betalen.
5.2.1 Verweerder baseert de terugvordering primair op het bepaalde in artikel 73, vierde lid, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en overweegt hiertoe dat de gemaakte fout, te weten het alsnog accepteren van een te laat ingediende wijziging van de Gecombineerde opgave, betrekking heeft op de feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, en dat verweerder een dergelijke fout binnen een jaar mag herstellen.
Het College overweegt hieromtrent als volgt.
5.2.2 Een acceptatie van een wijziging van de Gecombineerde opgave na het verstrijken van de uiterste datum voor indiening van een dergelijke opgave is naar het oordeel van het College geen feitelijk element dat relevant is voor de berekening van de betrokken betaling; met feitelijk elementen wordt naar het oordeel van het College immers bedoeld elementen op basis waarvan de hoogte van een betaling wordt berekend.
Reeds hierom is het College van oordeel dat verweerder de terugvordering niet heeft kunnen baseren op de primair door hem gehanteerde grondslag.
5.3.1 Subsidiair baseert verweerder de terugvordering op de overweging dat appellante de door verweerder gemaakte fout op grond waarvan bedrijfstoeslag is betaald redelijkerwijs had kunnen ontdekken.
Het College overweegt hieromtrent als volgt.
5.3.2 Artikel 73, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 legt op de landbouwer een verplichting tot terugbetaling van een onverschuldigde betaling, die evenwel krachtens het vierde lid van dit artikel niet geldt indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit die redelijkerwijs niet door de landbouwer kon worden ontdekt.
In dit licht moet derhalve de vraag worden beantwoord of appellante had moeten beseffen dat het toekenningsbesluit is genomen als gevolg van een fout van verweerder.
Het College is van oordeel dat appellante dit niet had behoeven te beseffen en overweegt daartoe als volgt.
Toen appellante na indiening van de gecombineerde opgave 2008 constateerde dat verweerder geen toeslagrechten aan haar had uitbetaald, heeft zij op 29 december 2008 telefonisch bij verweerder naar de reden daarvan geïnformeerd. Verweerder liet toen weten dat zij geen aanvraag om uitbetaling van toeslagrechten had ingediend, maar dat zij dit desgewenst alsnog kon doen. Naar aanleiding van dit telefoongesprek heeft appellante op 2 januari 2009 een aanvulling op de gecombineerde opgave aan verweerder gezonden waarin zij heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor uitbetaling van toeslagrechten.
Appellante heeft vervolgens het besluit van 6 maart 2009 met als titel 'Beslissing vaststelling bedrijfstoeslag 2008' ontvangen, waarin onder het kopje 'aan u te betalen' een bedrag van € 25.869,87 staat vermeld. Naar het oordeel van het College heeft appellante dit besluit redelijkerwijs kunnen en mogen opvatten als de door verweerder als zodanig bedoelde reactie op de aanvulling van de aanvraag. Appellante heeft hieruit mogen begrijpen dat er nu wel bedrijfstoeslag 2008 werd toegekend en zij hoefde niet bedacht te zijn op eventuele door verweerder gemaakte fouten inzake de toekenning.
Dit wordt naar het oordeel van het College niet anders indien het afwijzingsbesluit van 5 maart 2009 in ogenschouw wordt genomen.
In dit besluit, één dag eerder gedateerd dan het besluit van 6 maart 2009, heeft verweerder uiteengezet dat appellante niet in aanmerking komt voor bedrijfstoeslag omdat het verzoek tot wijziging van de gecombineerde opgave 2008 is ontvangen na de uiterste indieningsdatum van 9 juni 2008. Appellante stelt echter dat zij dit besluit niet heeft ontvangen. Het College wijst er in dit verband op dat de gemachtigde van verweerder ter zitting van het College heeft aangegeven niet te weten waarom een afwijzend besluit is genomen en één dag later een toekennend besluit, maar tevens heeft aangegeven dat niet wordt bestreden dat appellante het afwijzende besluit niet heeft ontvangen, omdat het hoogstwaarschijnlijk niet is verzonden. Dat het afwijzende besluit appellante niet heeft bereikt wordt door verweerder niet betwist, zodat het College zulks als vaststaand aanneemt.
Op basis van het voorgaande concludeert het College dat appellante de door verweerder gemaakte fout niet redelijkerwijs heeft kunnen ontdekken. Onder die omstandigheden is appellante dan ook niet verplicht tot terugbetaling van het bedrag dat haar met het besluit van 6 maart 2009 is toegekend.
5.4 Gelet op het vorenstaande komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Met inachtneming van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, onder c, Awb zal het College zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit van 17 december 2009 herroepen. Het besluit van 6 maart 2009 herleeft derhalve.
5.5 Het College ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 874,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1 en € 437,- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 17 december 2009;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 874,- (zegge: achthonderdvierenzeventig
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 298,- (zegge: tweehonderdachtennegentig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. H.L. van der Beek, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven