Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/892 14 december 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
vertegenwoordigd door: D,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 17 augustus 2010, bij het College binnengekomen op 23 augustus 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 juli 2010, waarbij verweerder het bezwaar van appellante tegen een besluit van 17 maart 2010 ongegrond heeft verklaard. Bij dit laatste besluit heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) aan appellante over het jaar 2009 een randvoorwaardenkorting opgelegd in verband met overtreding van de Meststoffenwet.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij besluit van 21 juni 2011 heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd
Op 29 juni 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante zijn verschenen D, één der maten, en E, te F. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 4 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, neemt de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (…) in acht.
(…)
2. De bevoegde nationale autoriteit bezorgt de landbouwer, onder meer met gebruikmaking van elektronische hulpmiddelen, de lijst van de in acht te nemen uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (…)
Artikel 23 – Verlaging of uitsluiting van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden.
1. Wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (…) op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar (…) niet worden nageleefd ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen (…) , verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde Pro uitvoeringsbepalingen. (…)
Artikel 24 - Uitvoeringsbepalingen met betrekking tot verlagingen of uitsluitingen van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden.
(…)
2. Bij nalatigheid bedraagt het verlagingspercentage niet meer dan 5 % en bij herhaalde naleving niet meer dan 15 %.
In naar behoren gemotiveerde gevallen kunnen de lidstaten besluiten dat geen verlaging wordt toegepast wanneer een geval van niet-naleving, gelet op de ernst, de omvang en het permanente karakter ervan, als van gering belang moet worden beschouwd.
(…)
Bijlage II - Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 4 en 5
Punt A. Milieu (...)
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 48 - Controleverslag
1. Over elke controle ter plaatse (…) stelt de bevoegde autoriteit een controleverslag op.Het verslag bestaat uit de volgende gedeelten:
(…)
c) een evaluatiegedeelte waarin het belang van de niet-naleving voor elk besluit en/of elke norm in kwestie overeenkomstig artikel 7, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt beoordeeld aan de hand van de criteria "ernst", "omvang", "permanent karakter" en "herhaling", met vermelding van welke factoren ook die tot een verhoging of verlaging van de toe te passen korting zouden moeten leiden.
(…)
Artikel 65 - Algemene beginselen en begripsomschrijvingen
(…)
2. Voor de toepassing van artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt een handelen of nalaten rechtstreeks aan de betrokken landbouwer toegeschreven indien deze de niet-naleving zelf heeft begaan en ten tijde van de constatering van de niet-naleving de verantwoordelijkheid draagt voor het bedrijf, de oppervlakte, de productie-eenheid of het dier in kwestie. (…)
Artikel 66 - Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, onder d), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel, in de in artikel 48, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, om in het geheel geen kortingen op te leggen.
(...) "
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
(…)
5. Artikel (…) 4 (…) van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Artikel 4 van Pro het Besluit gebruik meststoffen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 4
1. Het is verboden in de periode van 1 september tot en met 31 januari dierlijke meststoffen (…) te gebruiken.
2. Het in het eerste lid gestelde verbod is in de periode van 1 tot en met 15 september niet van toepassing op grasland, gelegen op kleigrond of veengrond.
(…) "
Artikel 2 van Pro de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: beleidsregels) luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort met een percentage dat afhankelijk is gesteld van:
- de beoordeling van een niet-naleving;
- het aantal niet-nalevingen, en
- het beleidsterrein waartoe de overtreden randvoorwaarden behoren.
2. De beoordeling van een niet-naleving geschiedt op basis van vier criteria:
a. herhaling;
b. omvang;
c. ernst;
d. permanent karakter.
3. De randvoorwaarden per beleidsterrein zijn opgenomen in de bijlage. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Op 13 november 2009 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een rapport opgemaakt, waarin wordt gemeld dat appellante 14 september 2009 circa 104 m³ dierlijke meststoffen op grasland gelegen op zandgrond gebruikt heeft.
- Bij besluit van 17 maart 2010 heeft verweerder aan appellante wegens de uit dit rapport blijkende niet naleving van de randvoorwaarden een korting van 5 % opgelegd.
- Bij brief van 23 april 2010 heeft appellante daartegen bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij besluit van 21 juni 2011 is het bestreden besluit gewijzigd.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit overweegt verweerder dat een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de beheerseisen (de randvoorwaarden) dient na te leven. Indien hij dit niet doet, wordt op de betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Eén van de randvoorwaarden is het verbod op het gebruik van dierlijke mest op zandgrond in de periode van 1 september tot en met 31 januari.
Bij een fysieke controle in 2008 hebben controleurs van de AID geconstateerd dat appellante buiten de toegestane periode circa 104 m³ dierlijke meststoffen heeft aangewend op grasland, gelegen op zandgrond. Dat appellante niet wist dat het om zandgrond ging, komt voor haar risico. In welke mate het verbod wordt overtreden, doet niet ter zake. Daarom is haar een korting opgelegd van 5 %, die bij het besluit van 21 juni 2011 verlaagd is naar 3 %.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert – voor zover thans relevant – aan, dat geen sprake was van opzet of van een bewuste overtreding. Appellante was ervan overtuigd dat het betrokken perceel grasland, waarop de mest is uitgereden, op veengrond was gelegen.
In 2002 werden veehouders door het (toenmalige) Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij individueel op de hoogte gesteld van de inhoud van het Besluit zand- en lössgronden. Zij ontvingen daartoe de kaartonderdelen die betrekking hadden op hun bedrijf. Op de door appellante ontvangen kaarten was het perceel aangemerkt als veengrond.
Op de kaarten die verweerder sinds april 2008 gebruikt is de grondsoort van het betreffende perceel veranderd in zand. Van deze aanpassing is appellante niet op de hoogte gesteld.
Appellante acht die aanpassing ook onjuist; op basis van grondonderzoeken ten behoeve van de bemesting blijkt, dat het perceel niet afwijkt van de rest van de huiskavel. Het is een dikke veenlaag met een toplaagje zandgrond.
Tot slot voert appellante aan dat de korting niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast, dat ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 Awb het beroep geacht moet worden mede gericht te zijn tegen het besluit van 21 juni 2011. Niet gebleken is dat appellante nog enig belang heeft bij beoordeling van het besluit van 14 juli 2010, zodat het daartegen gerichte beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
Aan de orde is dus nu nog de vraag of verweerder in het besluit van 21 juni 2011 terecht aan appellante een randvoorwaardenkorting van 3 % heeft opgelegd.
Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Verweerder verwijt appellante een overtreding van artikel 4, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen doordat zij op 14 september 2009 dierlijke meststoffen heeft aangewend op het perceel met volgnummer 1 in de gecombineerde opgave 2008, bestaande uit grasland, gelegen op zandgrond. Op grond van dit verwijt heeft verweerder appellante een randvoorwaardenkorting opgelegd.
5.3 Niet in geschil is dat op de bij appellante bekende kaart uit 2002, behorend bij het Besluit zand- en lössgronden, de grondsoort van het hier aan de orde zijnde perceel veen is.
Op 1 januari 2006 is het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in werking getreden. Volgens de bij dit uitvoeringsbesluit behorende kaart is de grondsoort van dat perceel zand.
De vaststelling van de grondsoort op deze kaart is in die zin niet definitief, dat een landbouwer de mogelijkheid heeft bedenkingen te uiten en wijziging van de op de kaarten opgenomen grondsoort te verzoeken; indien ten genoegen van verweerder is aangetoond dat de feitelijke grondsoort afwijkt van de in de kaarten opgenomen grondsoort, geldt de feitelijke grondsoort.
5.4 Verweerder heeft appellante niet op de hoogte gesteld van de wijziging van de grondsoortenkaarten met ingang van 1 januari 2006, zoals hij dat in 2002 wel heeft gedaan.
Gelet op het feit, dat appellante er niet op bedacht behoefde te zijn dat de grondsoort van haar perceel, of verweerders oordeel daarover, zonder enige kenbare aanleiding zou veranderen en op het feit, dat het om een individuele beoordeling van dat perceel gaat, had het op de weg van verweerder gelegen, om appellante individueel van de wijziging van zijn inzicht op de hoogte te stellen. Dit geldt temeer nu verweerder appellante van zijn eerdere oordeel van de grondsoort van haar percelen wel individueel op de hoogte gesteld had.
5.5 Nu verweerder dergelijke berichtgeving achterwege heeft gelaten en niet gebleken is dat appellante anderszins op de hoogte was van de plaatsgehad hebbende herbeoordeling, mocht zij ervan uitgaan dat de (beoordeling door verweerder van de) grondsoort van haar perceel ongewijzigd was gebleven.
Gelet daarop en op het feit, dat geen sprake is van een omvangrijke of permanente inbreuk, moet het in strijd geacht worden met het rechtszekerheidsbeginsel om appellante een korting op haar toeslag op te leggen.
5.6 Gelet op het voorgaande komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat terzake van de gepleegde overtreding geen verlaging wordt toegepast.
5.7 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat op de aan appellante over het jaar 2009 toekomende rechtstreekse betalingen geen korting wordt toegepast;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 298,- (zegge: tweehonderdachtennegentig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. H.L. van der Beek, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 december 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven