Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/625 14 december 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. W.P.N. Remie, advocaat te Tilburg,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigden: mr. drs. M.G. Fikken en drs. M. Star, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 22 juni 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 mei 2010, waarbij deze het bezwaar van appellante tegen zijn besluit van 12 februari 2010 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) een randvoorwaardenkorting van 1 % opgelegd in verband met overtreding van de Meststoffenwet.
Bij brief van 22 juli 2010 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft het College een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden. Nadien heeft verweerder de stukken aangevuld.
Op 29 juni 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellante en haar gemachtigde zijn met voorafgaand bericht niet verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2 - Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende begripsomschrijvingen:
a) onder "landbouwer" wordt verstaan: een natuurlijke of rechtspersoon (…) die een landbouwactiviteit uitoefent;
b) onder "bedrijf" wordt verstaan: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
c) onder "landbouwactiviteit" wordt verstaan: landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie (…) houden;
(…)
Artikel 3 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (…), en de op grond van artikel 5 vastgestelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Artikel 6 – Verlaging of uitsluiting van betalingen
1. In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie niet worden nageleefd, ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de betrokken landbouwer, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die in het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt (…) moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen. (…)
Artikel 44 - Gebruik van de toeslagrechten
1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Onder "subsidiabele hectare" wordt verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland (…)
Artikel 51 - Gebruik van de grond voor landbouw
De landbouwers kunnen de percelen die zij overeenkomstig artikel 44, lid 3, hebben aangegeven, gebruiken voor welke landbouwactiviteit dan ook met uitzondering van (…)
Bijlage III - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 66 - Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, onder d), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel, in de in artikel 48, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, om in het geheel geen kortingen op te leggen.
(...) "
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 5
1. Binnen twee jaar (…) dienen de Lid-Staten ter bereiking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen actieprogramma’s op te stellen voor de aangwezen kwetsbare zones.
(…)
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
Bijlage II
Code(s) van goede landbouwpraktijken
B. De Lid-Staten kunnen tevens de volgende punten in hun code(s) van goede landbouwpraktijken opnemen:
(…)
9. het opstellen van een bemestingsplan voor ieder landbouwbedrijf en het bijhouden van een meststoffenboekhouding;
(…)
Bijlage III
Maatregelen die in actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5, lid 4, onder a) moeten worden opgenomen
1. Deze maatregelen behelzen voorschriften betreffende:
(…)
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken (…)
2. Deze maatregelen moeten waarborgen dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw- of veehouderijbedrijf een bepaalde hoeveelheid per hectare niet overschrijdt.
(…) "
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
(…)
4. Artikel 7 juncto 8 sub a en b, 9 en 10, Meststoffenwet juncto artikelen 24 tot en met 27 Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
(…) "
De Meststoffenwet luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;
(…)
m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;
(…)
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstof gebruiksnorm voor meststoffen;
(…) "
Blijkens punt 4.16 uit de bijlage bij de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB geldt voor niet-naleving van artikel 7, in samenhang met de artikelen 8 onder a en b, 9, en 10 en in samenhang met de artikelen 24, 25, 26 en 27 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet een initiële korting van 5%.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 18 januari 2008 heeft verweerder aan appellante bericht dat haar een bedrag van € 98.023,16 aan bedrijfstoeslag over het jaar 2007 wordt uitbetaald. Daarbij wordt vermeld dat de beschikking met de berekening van het bedrag later volgt.
- Bij de beschikking van 6 april 2009 is appellante een bedrag van € 96.771,32 toegekend, omdat alsnog een afwijking in de opgegeven oppervlakte geconstateerd is.
- Bij besluit van 7 april 2009 is appellante een tweetal bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet.
- Appellantes tegen die boetes ingediende bezwaarschrift is bij besluit van 29 januari 2010 ongegrond verklaard.
- Op 12 februari 2010 heeft verweerder een 'herbeschikking vanwege gewijzigde gegevens' met betrekking tot de bedrijfstoeslag over 2007 genomen. Daarbij wordt de geconstateerde afwijking in de oppervlakte ongedaan gemaakt, wordt een randvoorwaardenkorting van 1% opgelegd wegens het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2007 en wordt de bedrijfstoeslag over 2007 vastgesteld op € 97.042,93.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
3. Overwegingen
3.1 Appellante exploiteert een melkveehouderijbedrijf gevestigd te C. Naast de tot het bedrijf behorende gronden in de gemeente C heeft appellante in de Gecombineerde opgave 2007 een tweetal percelen opgegeven, die gelegen zijn in D in de provincie E, op ruim zestig kilometer van haar bedrijf. Appellante heeft op deze percelen zelf geen landbouwactiviteiten verricht. Zij had deze percelen echter nodig om over voldoende oppervlakte te kunnen beschikken voor de op haar bedrijf geproduceerde mest.
3.2 Voor zover hier van belang heeft verweerder geoordeeld, dat de E percelen in de zin van de mestwetgeving niet tot het bedrijf van appellante behoorden, zodat deze percelen in het kader van de toepassing van die wetgeving niet meegerekend konden worden in de oppervlakte van dat bedrijf. Gerekend over uitsluitend de in C gelegen percelen heeft appellante de maximale hoeveelheid meststoffen, die zij in de bodem mocht brengen, overschreden. Daarom heeft verweerder haar de in rubriek 2.2 bedoelde boetes opgelegd.
Bij uitspraak van 28 april 2011 heeft de rechtbank Arnhem het tegen die boetes ingestelde beroep gegrond verklaard en de hoogte van de opgelegde boetes verlaagd. Tegen die uitspraak is beroep ingesteld bij het College. Op dat beroep is nog niet beslist.
In de onderhavige procedure zal het College op basis van deze uitspraak hier als vaststaand aannemen, dat appellante artikel 7 in samenhang met artikel 8 van de Meststoffenwet heeft overtreden, door meer mest op de in C gelegen percelen te brengen dan op basis van de oppervlakte van die percelen is toegestaan.
3.3 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort het verbod, neergelegd in artikel 7 in samenhang met artikel 8 van de Meststoffenwet om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen, tenzij de gebruiksnormen voor dierlijke mest in acht worden genomen.
Dit betekent dat verweerder gehouden was een randvoorwaardenkorting toe te passen.
3.4 Aan het vorenoverwogene doet naar het oordeel van het College niet af dat verweerder in het kader van de besluitvorming over de uitbetaling van toeslagrechten over 2007 de percelen 13 en 14 beschouwd heeft als tot het bedrijf van appellante behorende oppervlakten landbouwgrond.
Voor de vraag of sprake is van tot het bedrijf behorende landbouwgrond wordt immers ingevolge de Europese regelgeving inzake de toeslagrechten niet hetzelfde criterium gehanteerd als in de Meststoffenwet. In rubriek 2.1 zijn de van belang zijnde bepalingen weergegeven.
Reeds daarom kan aan verweerders besluitvorming in het kader van de toeslagregeling geen gevolg worden verbonden voor de vraag of de percelen 13 en 14 in het kader van de Meststoffenwetgeving tot appellantes bedrijf gerekend kunnen worden.
3.5 Voor zover appellante zich erop beroept dat haar, gelet op de uiteenlopende betekenis die aan de vergelijkbare termen in de beide regelingen verbonden moet worden, van haar overtreding geen verwijt gemaakt kan worden, merkt het College op dat, naar uit de in de stukken weergegeven verklaringen blijkt, de E percelen door appellante specifiek met het oog op vergroting van de mestruimte gehuurd zijn. Daarbij heeft zij zich laten bijstaan door een bedrijfsmatige bemiddelaar. Gelet daarop had van haar verwacht mogen worden, dat zij zich in elk geval zou verdiepen in de vraag onder welke condities grond in het kader van de Meststoffenwetgeving tot haar bedrijf gerekend kan worden. Reeds daarom dient eventuele verwarring bij appellante als gevolg van een mogelijk afwijkende benadering in de regelgeving met betrekking tot de toeslagrechten voor rekening van appellante te blijven.
Bovendien geldt dat verweerder bij het hier bestreden besluit de ingevolge artikel 66 van Verordening (EG) nr. 796/2004 laagst mogelijke sanctie aan appellante heeft opgelegd. Daarbij gaat het om een sanctie voor een niet-naleving bestaande uit een nalatigheid.
Het College ziet geen grond waarom verweerder van oplegging van deze korting had kunnen afzien.
3.6 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
4. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. H.L. van der Beek, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 december 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven