Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1314 14 december 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 12 oktober 2009, bij het College binnengekomen op 16 oktober 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 september 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) de randvoorwaardenkorting op de aan appellanten voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen, die bij primair besluit was vastgesteld op 20 %, gewijzigd vastgesteld op 5 %.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden. Nadien hebben beide partijen nadere stukken in het geding gebracht.
Het bestreden besluit is door verweerder op 25 november 2010 en 30 juni 2011 gewijzigd. De randvoorwaardenkorting is bij laatstgenoemd besluit vastgesteld op 9 %.
Op 29 juni 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen en verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Voor appellant is tevens verschenen C te D.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Artikel 6 – Verlaging of uitsluiting van betalingen
1. In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie niet worden nageleefd, ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de betrokken landbouwer, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die in het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt, na toepassing van de artikelen 10 en 11 moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen. (…)
Bijlage III - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 41. Algemene beginselen en begripsomschrijvingen.
Voor de toepassing van dit hoofdstuk gelden de volgende algemene beginselen en begripsomschrijvingen:
a) onder “herhaalde” niet-naleving wordt verstaan een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende jaren geconstateerde niet-naleving van dezelfde eis (…) mits de landbouwer van een eerdere niet-naleving in kennis is gesteld (…)
Artikel 48 - Controleverslag
1. Over elke controle ter plaatse (…) stelt de bevoegde autoriteit een controleverslag op. Het verslag bestaat uit de volgende gedeelten:
(…)
c) een evaluatiegedeelte waarin het belang van de niet-naleving voor elk besluit en/of elke norm in kwestie overeenkomstig artikel 7, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt beoordeeld aan de hand van de criteria "ernst", "omvang", "permanent karakter" en "herhaling", met vermelding van welke factoren ook die tot een verhoging of verlaging van de toe te passen korting zouden moeten leiden.
(…)
Artikel 66 - Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen (…) dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel, in de in artikel 48, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, om in het geheel geen kortingen op te leggen.
(...) "
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Richtlijn) luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
1. De Lid-Staten stellen (…) vast welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en welke wateren zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven.
2. De Lid-Staten wijzen (…) alle hun bekende stukken land op hun grondgebied die afwateren in de overeenkomstig lid 1 vastgestelde wateren en die tot verontreiniging bijdragen als kwetsbare zones aan.
(…)
5. De Lid-Staten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen.
Artikel 4
1. Ten einde voor alle wateren een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen verontreiniging nemen de Lid-Staten (…) de volgende maatregelen:
a) zij stellen een code of codes van goede landbouwpraktijken op, door de landbouwers vrijwillig in acht te nemen, waarin ten minste bepalingen omtrent de in bijlage II A vermelde punten zijn opgenomen;
(…)
Artikel 5
1. (…) dienen de Lid-Staten ter bereiking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen actieprogramma’s op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones.
(…)
4. De actieprogramma’s (…) bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de (…) code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
Bijlage II
Code(s) van goede landbouwpraktijken
A. In een code of codes van goede landbouwpraktijken ter vermindering van Verontreiniging (…) behoren voorschriften te zijn opgenomen aangaande:
(…)
6. methoden voor het op of in de bodem brengen van (…) dierlijke mest, (…) waarmee de afvoer van nutriënten naar het water op een aanvaardbaar niveau wordt gehouden. "
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen is verplicht de (…) beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen (…) in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Het Besluit gebruik meststoffen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die (…) zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen (…) te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Artikel 7
1. Onze Minister (…) kan (…) op aanvraag (…) ten behoeve van onderzoek ontheffing verlenen van de in de artikelen 4, 4a, 5, 6, 6b en 6d gestelde verboden, op basis van een ingediend onderzoeksplan.
(…)
Bijlage I, behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
2. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen (…) op grasland
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen (…) op grasland wordt de mest (…) onmiddellijk op of in de grond gebracht. Indien de mest (…) op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest (…) uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. (…)
Indien de mest (…) in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest (…) uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter.
(…) "
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort met een percentage dat afhankelijk is gesteld van:
- de beoordeling van een niet-naleving;
- het aantal niet-nalevingen, en
- het beleidsterrein waartoe de overtreden randvoorwaarden behoren.
2. De beoordeling van een niet-naleving geschiedt op basis van vier criteria:
a. herhaling;
b. omvang;
c. ernst;
d. permanent karakter.
(…)
Artikel 6
De berekening van de korting vindt als volgt plaats:
a. De beoordeling, bedoeld in artikel 2, tweede lid, leidt tot een initiële korting per randvoorwaarde die is weergegeven in de kolom ‘initiële korting’ in de bijlage.
(…)
Artikel 7
1. Indien er sprake is van herhaalde niet-nalevingen als bedoeld in artikel 41 van verordening 796/2004, geldt dat het kortingspercentage voor de herhaalde niet-naleving als volgt wordt berekend:
a. Voor de eerste herhaalde niet-naleving: beoordeeld wordt of het initiële kortingspercentage als bedoeld in artikel 6, onderdeel a, voor de herhaalde niet-naleving verhoogd of verlaagd moet worden, al naar gelang de situatie ten opzichte van de vorige niet-naleving verbeterd of verslechterd is. De uitkomst van die beoordeling wordt vermenigvuldigd met de factor drie.
b. Voor de tweede en verdere herhaalde niet-nalevingen: het percentage dat is opgelegd voor de voorgaande herhaling wordt vermenigvuldigd met de factor drie.
(…) "
Blijkens punt 4.8 uit de bijlage geldt voor niet-naleving van artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen een kortingspercentage van 5 %.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft op 28 april 2008 geconstateerd dat appellant op een door hem gebruikt perceel grasland mest heeft uitgereden op een niet-emissiearme wijze.
- Bij besluit van 10 februari 2009 heeft verweerder voor appellant een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op de aan appellant voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen wegens opzettelijke niet-naleving van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest.
- Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder bij het besluit van 2 september 2009 de randvoorwaardenkorting verlaagd naar 5%.
- Bij besluit van 25 november 2010 heeft verweerder aangegeven dat is gebleken dat appellant in 2008 meerdere malen niet alle randvoorwaarden heeft nageleefd en de korting gewijzigd vastgesteld op 15% .
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 3 januari 2011 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 30 juni 2011 heeft verweerder zijn eerdere besluiten in die zin gewijzigd, dat aan appellant voor het jaar 2008 een randvoorwaardenkorting van 9% wordt opgelegd.
3. Het bestreden besluit
Eén van de randvoorwaarden is het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Vast staat dat appellant op 28 april 2008 dit verbod heeft overtreden. Derhalve is niet aan deze randvoorwaarde voldaan.
De stelling dat appellant boert volgens het natuurlijke kringloopsysteem (NKS) leidt niet tot een andere conclusie. Uit onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving is gebleken dat de verplichting om dierlijke mest emissiearm te gebruiken een effectieve en doelmatige maatregel is, die heeft geleid tot daling van de ammoniakemissie met 60 tot
75 % ten opzichte van de vroeger toegepaste breedwerpige bovengrondse methode. Ten behoeve van een alternatieve bedrijfsvoering wil verweerder vooralsnog geen uitzonderingen toestaan op de bestaande voorschriften.
Gelet op de verklaring van appellant tijdens de AID-controle, hetgeen in bezwaar is aangevoerd en de overige feiten en omstandigheden in de specifieke situatie van appellant, acht verweerder aannemelijk dat geen sprake is van opzet. Om die reden is de korting bepaald op 5%. Naar voren is gekomen, dat er in 2008 sprake was van herhaalde niet-naleving. Daarom is bij besluit van 25 november 2010 het bestreden besluit gewijzigd en is een korting opgelegd van 15 %.
Bij besluit van 30 juni 2011 heeft verweerder het besluit van 25 november 2010 herzien en besloten dat het kortingspercentage bepaald dient te worden op 9.
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert aan dat het NKS een bodem-, plant- en diersysteem is, waarbij met weinig voereiwit en weinig kunstmest de benutting van mineralen wordt verhoogd en zo structureel emissie wordt verminderd. De Vereniging tot Behoud van Boer en Milieu (VBBM) heeft een proefvoorstel ingediend bij verweerder om in een praktijkproef binnen het Vierde Actieprogramma Nitraatrichtlijn te laten zien dat het NKS een controleerbaar emissiearm systeem is. Dei proef wordt nu uitgevoerd. Voor de controle op voldoende emissiereductie laat verweerder de borging hiervan door een Commissie van Deskundigen Meststoffen beoordelen. Aan de hand van de proef wordt bepaald of er ontheffing wordt verleend om via het NKS de emissiedoelstelling te behalen. Appellant meent dat hem in afwachting van de uitkomst van die proef geen, of in elk geval een zo laag mogelijke, korting dient te worden opgelegd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met partijen merkt het College de besluiten van 25 november 2010 en 30 juni 2011 aan als besluiten als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht en acht het College het beroep van appellant mede gericht tegen deze besluiten.
De inhoud van het besluit van 30 juni 2011 was op de zitting van 29 juni 2011 bij appellant bekend en hij heeft zijn argumenten daartegen op deze zitting aan de orde kunnen stellen.
Derhalve is in dit geding aan de orde de vraag of verweerder terecht aan appellant wegens herhaalde overtreding van de meststoffenwetgeving een randvoorwaardenkorting van 9 % heeft opgelegd. Daaromtrent overweegt het College als volgt.
5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 aangehaalde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden. Zoals door appellant ter zitting is verklaard, heeft hij op basis van zijn overtuiging dat het beoogde doel beter zo beter bereikt kan worden ervoor gekozen mest te verspreiden op een andere wijze dan in de meststoffenwetgeving is voorgeschreven.
De door appellant gevolgde methode van aanwenden van mest is niet in overeenstemming met de Nederlandse wetgeving ter implementatie van Richtlijn 91/676/EEG. Daarmee voldoet hij niet aan een op basis van artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 gestelde beheerseis die als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellant te verlenen inkomenssteun.
5.3 Dat aan een aantal andere boeren dan appellant op grond van artikel 7 van het Besluit gebruik meststoffen ten behoeve van onderzoek een ontheffing verleend wordt van de verboden die in de Nederlandse meststoffenwetgeving zijn neergelegd, ontheft appellant niet van de plicht zich daaraan te houden. Appellant zal de uitkomsten van het onderzoek en een daarop eventueel gebaseerde wijziging van de regelgeving dienen af te wachten.
5.4 Gelet op de geconstateerde herhaalde niet-naleving heeft verweerder de hoogte van de korting over het jaar 2008 terecht berekend op 9 %.
5.5 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. H.L. van der Beek, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 december 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven