Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/599 t/m 09/601 17 november 2011
4240 Heffing
Bloemkwekerijheffing
Uitspraak in de zaken van:
A BV, gevestigd te B, appellante,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. Th. Keizer, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft beroep ingesteld tegen drie besluiten van verweerder van 11 maart 2009.
Bij die besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de aan haar opgelegde heffingen op grond van de Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten over de jaren 2006 en 2007 ongegrond verklaard.
Appellante heeft de gronden van dit beroep aangevuld, waarna verweerder een verweerschrift heeft ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd.
Bij besluit van 20 oktober 2010 heeft verweerder de besluiten van 11 maart 2009 ingetrokken en opnieuw beslist op de bezwaren van appellante. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht worden de beroepen van appellante geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
Vervolgens heeft appellante de gronden van beroep aangevuld, waarna verweerder nog een aanvullend verweerschrift heeft ingediend.
Op 21 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor verweerder is voorts verschenen J.J. van Es.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2006 bepaalt, voor zover hier van belang:
“Artikel 2
1. De kweker onderscheidenlijk de importeur, is over de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd uitgangsmateriaal, een heffing verschuldigd.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, is aan het productschap verschuldigd over het jaar 2006, ten behoeve van aangelegenheden als: milieuaangelegenheden, onderzoek, kwaliteitscontrole en promotionele- en marketingactiviteiten, alsmede ten behoeve van de algemene kosten van het productschap.
3. De heffing als bedoeld in het eerste en tweede lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met inachtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
Artikel 3
1. Ter uitvoering van artikel 2 doet Pro de kweker of importeur bij het productschap aangifte van de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd uitgangsmateriaal.
(…)
Artikel 4
1. De heffing die de kweker of importeur is verschuldigd, wordt opgelegd naar de omzet onderscheidenlijk het totaalbedrag van de invoerwaarde, gerealiseerd in het jaar waarover de heffing verschuldigd is.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt uitgedrukt in een percentage van de omzet en bedraagt voor:
a. bloemkwekerijproducten (…): 1,03 %
b. uitgangsmateriaal: 0,685 %
c. bloemzaden: 1,000 %
(…)
6. De handelaar, die aantoont dat hij via de veiling ingekochte bloemkwekerijproducten via de veiling heeft doorverkocht en dat over die inkoop- en verkoopwaarde vakheffing is betaald, ontvangt van het productschap een restitutie over de verkoopwaarde ten hoogste van 1,03 %.
(…)
Artikel 8
1. De verkoper van bloemkwekerijproducten heeft het recht aan de afnemers van door hem gekweekte bloemkwekerijproducten onderscheidenlijk van door hem rechtstreeks doorverhandelde bloemkwekerijproducten, het hieronder genoemde heffingspercentage van het verkoopbedrag der door hem aan die afnemers verhandelde bloemkwekerijproducten in rekening te brengen van: 0,455 %.
2. Indien een verkoper van bloemkwekerijproducten, van het hem in het vorige lid toegekende recht gebruik maakt, zijn de desbetreffende afnemers verplicht het aan hen krachtens het bepaalde in het vorige lid in rekening gebracht, aan die verkoper te voldoen.(…)”
De Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten over het jaar 2007 (hierna: Verordening 2007/2) bevat soortgelijke bepalingen, met dien verstande dat die verordening het aangeduide kalenderjaar 2007 betreft. De Verordeningen over de jaren 2006 en 2007 zullen in het navolgende gezamenlijk worden aangeduid als: Verordeningen.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan:
- Appellante is kweker van bloemkwekerijproducten en importeur van uitgangsmateriaal.
- Naar aanleiding van een boekenonderzoek heeft verweerder bij nota’s van 29 augustus 2007 aan appellante over het jaar 2006 heffingen opgelegd. Bij nota van 7 juli 2008 - zoals gewijzigd bij nota van 28 januari 2009 – heeft verweerder aan appellante heffing opgelegd over het jaar 2007.
- Tegen deze besluiten heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de beslissingen op bezwaar - die zijn gewijzigd bij besluit van 20 oktober 2010 (hierna: bestreden besluit) - genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is door verweerder, voor zover van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
3.1 Ten aanzien van het beroep op artikel 11 EVRM Pro verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 16 november 2006 (LJN: AZ3137) en naar een uitspraak van 26 november 2008 (LJN: BG8046). Ook voor het bezwaar met betrekking tot het ontbreken van goedkeuring van de betrokken minister verwijst verweerder naar uitspraken van het College (4 juni 2008, LJN: BD4081 en genoemde uitspraak van 26 november 2008). Wat betreft de aanwending van heffingsopbrengst stelt verweerder dat in artikel 12 van Pro het Instellingsbesluit inderdaad het onderwerp van de regeling of nadere regeling van onderzoek is uitgesloten van de regelende bevoegdheid van verweerder. De financiering van onderzoek waarover artikel 2 van Pro de Verordening het heeft, betreft het faciliteren van onderzoek. De invloed in de onderzoeksmarkt, zo die al aanwezig zou zijn, is niet gelijk aan het treffen van een regeling of nadere regeling van onderzoek als bedoeld in artikel 12 van Pro het Instellingsbesluit; er wordt niet regelend opgetreden met betrekking tot de inhoud van dit onderwerp. De door appellante gestelde onduidelijkheid in de heffingssystematiek is niet gebleken; de gedachte achter de regeling is voldoende duidelijk.
Wat betreft de doorberekening stelt verweerder zich op het standpunt dat uitgangspunt is dat de heffing volledig bij de verkopende kweker wordt geïnd, maar dat die kweker een deel van die heffing kan doorberekenen aan zijn afnemer. Hoewel de mogelijkheid om door te berekenen volgens het College een dubieuze fundering heeft, is deze niet onrechtmatig. De inning van de handelaar via de kweker is niet onrechtmatig.
3.2 In het aanvullend verweerschrift is verweerder ingegaan op de door appellante in het nadere beroepschrift aangevoerde gronden.
Verweerder legt een heffing op aan ondernemingen die bloemkwekerijproducten telen en aan ondernemingen die deze importeren. Een ondernemer die alleen in bloemkwekerijproducten handelt, is geen heffingsplichtige; hij kan wel de heffing doorberekend krijgen van zijn verkoper. Wanneer een handelaar toch heffingsgelden heeft afgedragen over zijn verkopen bij wijze van voorschot dan heeft hij recht op restitutie. Dat regelt artikel 4, lid 6, van de Verordening. Dat artikel is een logische uitwerking van de gedachte om tussenliggende schakels niet te belasten en om het product alleen aan het begin van de handelsketen te belasten. De korting van artikel 4, lid 7, van de Verordening voorkomt de belasting van extra gemaakte kosten voor de verkoop van gekweekt uitgangsmateriaal. Een dergelijke belasting zou namelijk onredelijk zijn, nu er alleen geheven wordt over gekweekt en geïmporteerd uitgangsmateriaal.
Het betoog over de te late vaststelling van de Besluiten slaagt niet. Primair stelt PT dat appellante geen belang heeft bij deze grond. Appellante is namelijk een kweker die bezwaar maakt tegen heffingsnota’s. Het gaat hier niet om restitutie. Het College heeft al vaker overwogen dat de bestuursbesluiten geen afzonderlijke goedkeuring van de minister behoeven. De heffingsbesluiten zijn genomen na de vaststelling van de afzonderlijke besluiten. Bovendien zijn de heffingsverordeningen tijdig vastgesteld. Ondernemingen waren ook door verweerder op de hoogte gesteld van de restitutiemogelijkheden. Subsidiair stelt verweerder dat uit de bestuursbesluiten geen verplichtingen voor appellante voortvloeiden en dat alle belanghebbende ondernemingen tijdig op de hoogte waren van de restitutiemogelijkheden in de sector.
Niet duidelijk wordt gemaakt op welke rechtsregel de stelling berust dat aan het begin van het kalenderjaar een verbindende verordening moet zijn. De doorberekening van heffing heeft in de bloemkwekerijsector geen gevolgen voor de publiekrechtelijke heffingsplicht. De koper is immers niet heffingsplichtig. De koper die doorverkoopt is over die doorverkoop geen heffing verschuldigd. Als hij toch heffing heeft afgedragen, dan komt hij in aanmerking voor restitutie. De verkoper (de kweker of importeur) is een heffing verschuldigd over de aankoopwaarde (vanuit het perspectief van de handelaar). Dat is al in de uitspraak van 17 december 2009, AWB 06/707, LJN: BL3965) beoordeeld.
De tegemoetkoming die bedrijven ontvangen bestaat vanwege het veronderstelde afnemende profijt per toegevoegde euro omzet, dat ondernemingen hebben bij de activiteiten van verweerder. Het handelsdeel van de heffing bedraagt 0.375%. Vanaf een bepaalde aankoopwaarde gaat dit percentage naar beneden. De onderneming ontvangt geen
tegemoetkoming voor heffingen die zij niet heeft afgedragen. Dat betekent dat als handelaar A (die koopt van een kweker of importeur) het handelsdeel doorberekent aan zijn koper, voor handelaar A dit handelsdeel niet meegeteld wordt bij het bepalen of hij in aanmerking komt voor een tegemoetkoming.
De heffingsystematiek drukt inderdaad het zwaarst op het begin van de keten, maar door middel van doorberekening, betaalt de gehele keten mee aan de heffing.
Het beroep op ongelijke tarieven is (voor 2004) al beoordeeld in AWB 06/707 (LJN:3965) en slaagde toen (en ook nu) niet.
De verhouding tussen de onderneming en de veiling is – net als de verhouding tussen verweerder en de veiling – privaatrechtelijk. De verhouding tussen de onderneming en verweerder is (t.a.v. de vakheffing) publiekrechtelijk. In het licht van deze verhoudingen zijn de stellingen van appellante onbegrijpelijk. De onvrede over het verplichte voorschot lijkt in feite te zijn gericht op de voorwaarden die zij vrijwillig met de veiling overeen is gekomen. Met de heffingssystematiek heeft dat niet te maken.
De grieven gericht tegen de Besluiten Bloemkwekerijproducten 2003 betreffen niet de heffingssystematiek van de vakheffing, maar formele aspecten van deze bestuursbesluiten. De heffingssystematiek is immers in de Verordening vastgesteld. Subsidiair stelt PT zich op het standpunt dat de inhoud van Besluit 1 de verplichtingen voortvloeiend uit de verordening niet te boven gaat. Het besluit blijft daarmee binnen de ruimte die artikel 5 biedt Pro voor de verlaging per bestuursbesluit. Omdat het besluit geen aanvullende verplichtingen inhoudt, behoeft het niet de goedkeuring van de SER en de betrokken minister.
Wat de heffing op bloemzaden betreft. De heffing op bloemzaden staat los van de heffing op overige bloemkwekerijproducten. De heffingssystematiek van de heffing op bloemzaden kan daarom niet van invloed zijn op de vraag of de heffing op de overige bloemkwekerijproducten willekeurig en onredelijk is. Verder staat vast dat appellante geen bloemzaden heeft gekweekt. Enig belang bij de grief over de heffing op bloemzaden ontbreekt derhalve. Subsidiair is verweerder van mening dat de grief te laat is aangevoerd in de procedure en daarom buiten de beoordeling dient te vallen.
Het is niet onduidelijk welke heffing de importeur verschuldigd is. In vrijwel ieder artikel staat dat de importeur een heffing verschuldigd is over de invoerwaarde. In artikel 4, lid 2, betreffende de percentages wordt voor de heffingsgrondslag teruggegrepen op het bepaalde in lid 1 van artikel 4. Dat bepaalt dat de heffing wordt opgelegd naar het totaalbedrag van de invoerwaarde.
Van discriminatie is geen sprake. De heffing die verschuldigd is over bloemkwekerijproducten die binnenlands worden verhandeld is precies even hoog als de heffing die verschuldigd is over het product dat wordt verhandeld buiten Nederland.
Niet valt in te zien hoe en waarom de oormerking al in de verordening had moeten plaatsvinden.
Wat de korting betreft heeft verweerder opgemerkt dat deze korting vanaf 2002 niet meer bestaat. Aan de sector is hiervan mededeling gedaan in een persbericht. Ook het College heeft zich hierover al uitgesproken; zie AWB 06/641.
Ten aanzien van de aangebrachte wijzigingen in de Verordening 2004 neemt verweerder hetzelfde standpunt in als in de procedure AWB 06/707, LJN: BL3965.
De Verordening 2003 is voor het begin van het aangifte jaar vastgesteld door het Bestuur van verweerder. Net als in de versie van 2004 bestaat in de Verordening 2003 op een ondergeschikt onderdeel verschil tussen de verordening zoals die is vastgesteld door het bestuur en de verordening die is gepubliceerd. Ondergeschikt, omdat de periode die de verordening bestrijkt in ieder geval het kalenderjaar 2003 is en de verordening tijdig is vastgesteld. Het initiatief tot wijziging ging uit van het bestuur. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat bestuur, de SER en LNV dezelfde bepalingen hebben vastgesteld, goedgekeurd en gepubliceerd, met uitzondering van de verbeterde artikelen 15 en 16. Dat gebrek hoeft niet te leiden tot onverbindendheid van de gehele verordening. Het College kan artikel 15 en Pro 16 afsplitsen. De goedkeuringsbesluiten staan aan afsplitsing niet in de weg.
Wat de verhouding tussen de twee vastgestelde verordeningen over het jaar 2007 betreft beroept verweerder zich op het adagium lex posterior derogat lex priori.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft tegen het bestreden besluit, voor zover van belang en samengevat weergegeven, de volgende gronden aangevoerd.
4.1 De aanslagen bevatten onjuiste bedragen. Er is geen rekening gehouden met via de veiling ingehouden heffingen. Deze bedragen € 4625,99 en € 4080,00. Daarbij is echter geen rekening gehouden met het zogenaamde kopersgedeelte dat volgens de verordening eveneens door de verkoper verschuldigd is. Totaal bedragen de aanslagen derhalve € 23576,42 en € 20930,00.
4.2 Verder heeft appellante het volgende aangevoerd. Het feit dat appellante verplicht bij verweerder is aangesloten en daarvoor heffing moet betalen is in strijd met artikel 11 EVRM Pro. De Verordeningen zijn niet tijdig door alle betrokken ministers goedgekeurd. De achteraf via de reparatiewet gegeven goedkeuring werkt slechts vanaf het moment van inwerkingtreding van de wet d.w.z. 28 november 2007. Dat geldt voor de verordening 2006. De heffing is een bestemmingsheffing waarmee opbrengsten worden gegenereerd voor (technisch) onderzoek. Dit is in strijd met artikel 14 van Pro de Instellingsverordening (t/m 2003) danwel artikel 12 van Pro het Instellingsbesluit (vanaf 2004). Activiteiten van verweerder bestaande uit subsidiering en financiering van onderzoeksprojecten vallen onder het verbod van regeling, dan wel nadere regeling zoals bedoeld in artikel 93 Wet Pro op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo).
De in de heffingsverordeningen gevolgde systematiek is zodanig willekeurig onduidelijk en onbegrijpelijk dat verweerder geacht moet worden een heffing te hebben ingesteld die in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Daarbij gaat het om de volgende gebreken:
a) De onderhavige Verordeningen voldoen niet aan de gedachte achter de productschappen, te weten dat alle ondernemingen meebetalen. Van de bedrijfsgenoten worden in de Verordeningen immers alleen de kwekers en de importeurs aangeslagen. Dat is in strijd met artikel 126 Wbo Pro.
b) Kwekers kunnen het kwekersgedeelte niet doorberekenen. De heffing wordt immers berekend over de bij het veilingproces tot stand gekomen transactieprijs. Vakheffing is voor kwekers dus een last die op de bedrijfsvoering rust en daarmee dus onder de categorie directe belastingen valt. Handelaren daartegen kunnen hun aandeel in de heffing doorberekenen. Zij worden er zelfs beter op. Bij vervolgtransacties hoeft niet opnieuw heffing betaald te worden. Als dat wel gebeurt, wordt op verzoek gerestitueerd. Het handelsgedeelte is dus opgezet als een indirecte belasting die wordt doorgegeven en uiteindelijk wordt betaald door de consument. Verweerder heeft weliswaar de bevoegdheid om verschillende soorten bedrijfsgenoten apart te belasten, maar nu rijst de vraag of verweerder met het maken van dit onderscheid, waarbij één partij de last volledig draagt en een andere partij wordt ontzien, haar bevoegdheid niet te buiten gaat.
c) Er is een aanzienlijk tariefverschil tussen de heffingen voor kwekers enerzijds en handelaren anderzijds waarvoor geen enkele rechtvaardigingsgrond wordt gegeven. Importeurs worden qua tarief gelijk gesteld met kwekers terwijl zij feitelijk handelaren zijn.
d) Kwekers die rechtstreeks aan een buitenlandse leverancier of veiling leveren worden ook opgezadeld met het handelsgedeelte. Zij kunnen dit gedeelte namelijk niet doorberekenen. De buitenlandse afnemer is immers geen bedrijfsgenoot en uit dien hoofde ook niet bereid boven een overeengekomen prijs een heffing te betalen.
Het is de vraag of verweerder wel bevoegd is afnemers te verplichten de doorberekende heffing te betalen. Bij Verordeningen van 2007 was er zelfs geen sprake van een verbindende Verordening op het moment dat de (door verweerder) belaste transacties plaatsvonden. Er bestond dus ook geen bevoegdheid tot doorberekening. Deze heffing is dus ook materieel alleen ten laste gekomen van de kwekers en importeurs.
4.3 In een nader beroepschrift heeft de gemachtigde van appellante ter onderbouwing van de stelling dat sprake is van een heffing die in strijd is met het legaliteitsbeginsel nog aangevoerd dat de Verordeningen ook een groot aantal andere gebreken bevat. Hij verwijst daarvoor naar hetgeen hij in de zaak AWB 09/592 e.v. heeft aangevoerd, met dien verstande dat de grieven die betrekking hebben op de Besluiten die zijn genomen, in de onderhavige zaak niet van toepassing zijn. Het College volstaat hier met een verwijzing naar het in die zaak in overweging 4.2 weergegeven standpunt van appellante, met uitzondering van hetgeen in 4.2 onder b), f) en i) is weergegeven.
4.4 In aanvulling op de verwijzing naar zijn nader beroepschrift in de zaak 09/592 e.v. heeft de gemachtigde van appellante nog het volgende aangevoerd met betrekking tot de Verordening die gold voor het jaar 2007. Voor dat jaar is tweemaal een Verordening vastgesteld, namelijk op 27 juni 2006 en op 13 november 2007. Beide Verordeningen zijn afgekondigd in het Verordeningenblad, op 1 juni 2007 respectievelijk 8 februari 2008. Het is niet duidelijk hoe deze beide verordeningen zich tot elkaar verhouden. Behalve uit de toevoeging “/2” in de titel blijkt uit niets dat het bij de laatst genoemde verordening om een wijziging gaat. Wel is duidelijk dat de verordeningen op een essentieel onderdeel – de tarieven – verschillen. De eerste Verordening over 2007 is niet ingetrokken, dus beide verordeningen waren op het moment van het opleggen van de aanslagen van kracht. Volgens verweerder zijn de aanslagen gebaseerd op de tweede Verordening. De aanvaarding van deze stelling leidt tot de conclusie dat de inhoudingen door de veiling in de periode 1 juni 2007 t/m 31 december 2007 zonder wettelijke grondslag hebben plaatsgevonden. De aanslagen zijn immers grotendeels een consolidering van deze inhoudingen en het kan toch niet zo zijn dat de inhoudingen op een andere verordening gebaseerd zijn dan hun consolidering. Aangezien de tweede Verordening eerst in 2008 in werking is getreden ontberen alle inhoudingen een wettelijk grondslag.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij het besluit van 20 oktober 2010 heeft verweerder de besluiten van 11 maart 2009 ingetrokken, de bezwaren voor zover gericht tegen het HbAG-gedeelte van de heffing gegrond verklaard en de overige bezwaren ongegrond verklaard. De beroepen worden op grond van artikel 6:19 Awb Pro (mede) geacht gericht te zijn tegen dit nieuwe besluit. Voor zover de beroepen gericht zijn tegen de ingetrokken besluiten van 11 maart 2009, dienen deze niet-ontvankelijk verklaard te worden.
5.2 Het onderhavige geschil richt zich tegen heffingen die aan appellante zijn opgelegd op grond van de Verordeningen voor de jaren 2006 en 2007. De nota’s van 29 augustus 2007 betreffen nota’s na een boekenonderzoek. Nu niet vast is komen te staan dat voorafgaand aan deze nota’s, reeds voor de verkopen eerder heffing is opgelegd, moet er van uit worden gegaan dat deze nota’s, zoals appellante stelt en overigens door verweerder niet is bestreden, betrekking hebben op het opleggen van een heffing ter zake van de verkoop van bloemkwekerijproducten via de veiling en de verkoop van die producten buiten de veiling, alsmede ter zake van aankoop van uitgangsmateriaal buiten Nederland. Voor het jaar 2007 is de heffing opgelegd ter zake van de verkoop van bloemkwekerijproducten via de (Nederlandse) veiling en buiten de veiling om.
5.3 Ten aanzien van een aantal, hierna nader gespecificeerde, door appellante aangedragen gronden overweegt het College dat voor zover zij overeenkomen met gronden zoals aangevoerd en onderbouwd in andere, reeds door het College beoordeelde zaken waarbij appellante niet betrokken was, het College volstaat met verwijzing naar het oordeel ter zake in eerder genoemde zaken.
Voor de beoordeling van de door appellante gestelde schending van artikel 11 EVRM Pro verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van het College van 30 juni 2010 in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939). Voor de beoordeling van de grief dat de heffing mede dient voor onderzoek, welke activiteiten onder het verbod van regeling als bedoeld in artikel 93 Wbo Pro vallen, verwijst het College naar overweging 5.2 van dezelfde uitspraak. Voor een bespreking van de grief dat de betrokken Verordeningen uitsluitend door de Minister van LNV en niet door de andere betrokken ministers zijn goedgekeurd, verwijst het College naar hetgeen zij hierover in overweging 2.3 in de uitspraak van 29 juni 2010 in de zaak AWB 09/525 (LJN: BN0342) heeft overwogen.
5.4 Het College overweegt met betrekking tot de grief dat de onderhavige Verordeningen willekeurige, onduidelijke en onredelijke heffingen bevatten, het volgende. Aan een algemeen verbindend voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Bij de beoordeling of dit het geval is, is van belang of sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing en zich strijd met het legaliteitsbeginsel voordoet. Uit de uitspraak van 17 december 2009 in de zaak AWB 06/707 (LJN: BL3965) volgt, anders dan door appellante uit de uitspraak van 7 mei 2010 is afgeleid is, dat van groot belang is de vraag of het algemeen verbindend voorschrift aan de heffingsplichtige voldoende inzicht geeft in de daaruit voor hem voortvloeiende rechten en verplichtingen. De beantwoording van die vraag dient zich toe te spitsen op de voorschriften die de grondslag vormen van de opgelegde heffing en de hieruit voortvloeiende rechten en plichten. In het onderhavige geval betekent dit dat het College met betrekking tot de grief dat er sprake is van een willekeurige en onduidelijke heffing alleen die onderdelen zal beoordelen die betrekking hebben op de in de onderhavige zaken opgelegde heffing in verband met verkoop van bloemkwekerijproducten en geïmporteerd uitgangsmateriaal.
5.4.1 De grief dat de Verordeningen onvoldoende duidelijkheid verschaffen over het heffingstarief voor de importeur, nu een tarief ontbreekt, slaagt niet. De Verordeningen bepalen in artikel 2 dat Pro de kweker en de importeur heffingsplichtig zijn en in artikel 4, lid 1, dat de heffingsgrondslag voor de kweker en de importeur wordt gevormd door de omzet onderscheidenlijk de invoerwaarde. Artikel 4, lid 2, van de Verordeningen bepalen dat het heffingspercentage wordt uitgedrukt in een percentage van de omzet. Uit het samenstel van deze bepalingen moet worden begrepen en is ook voor appellante voldoende duidelijk dat dit heffingspercentage ook geldt voor de importeur en de invoerwaarde.
Verweerder hanteert voor kwekers en importeurs dus een gelijk heffingspercentage. De ratio voor de gelijkstelling is dat zowel de producten met binnenlandse oorsprong als de uit derde landen geïmporteerde bloemkwekerijproducten aan heffing worden onderworpen in hetzelfde handelsstadium, te weten het moment waarop deze producten in Nederland voor het eerst in de handel worden gebracht. Met inachtneming van de terughoudende toets die het College hier dient te hanteren, kan niet met succes worden betoogd dat verweerder niet in redelijkheid tot een gelijkstelling van de heffingspercentages voor kwekers en importeurs heeft kunnen besluiten. De grief waarin geklaagd wordt dat handelaren veel minder bijdragen dan kwekers en importeurs, slaagt evenmin. Zoals gezegd, wordt de heffing opgelegd aan het begin van de keten; het moment waarop de producten in de handel worden gebracht. Dat heeft geleid tot de keuze om degenen die aan het begin van die keten staan (de kweker en de importeur), heffingsplichtig te laten zijn en de zwaarste last te laten dragen. Een deel van deze last kan vervolgens worden doorberekend om er voor te zorgen dat ook anderen binnen de keten bijdragen. Niet met succes kan worden gesteld dat verweerder niet in redelijkheid tot deze keuze heeft kunnen komen. Dat het systeem er toe leidt of kan leiden dat handelaren uiteindelijk minder bijdragen dan de importeur, leidt niet tot een andere conclusie.
5.4.2 Met betrekking tot de grief dat er geen grondslag was voor de doorberekening omdat er geen geldige Verordening was in 2007 oordeelt het College dat een na aanvang van het heffingsjaar vastgestelde Verordening terugwerkende kracht kan hebben en aldus de doorberekening van een grondslag kan voorzien. De Verordening die betrekking heeft op het jaar 2007 en die ten grondslag ligt aan (een deel van) de onderhavige heffing (Verordening 2007/2) is gepubliceerd op 8 februari 2008. De ontwerpverordening van die verordening is gepubliceerd op 3 augustus 2007. Deze verordening is voorafgegaan door een andere verordening voor het jaar 2007 die is gepubliceerd op 1 juni 2007. Hoewel die eerste Verordening gebrekkig is gepubliceerd, bevatte die gebrekkige publicatie wel een bepaling over de doorberekening. Hetzelfde geldt voor de ontwerpverordening die aan die gebrekkig gepubliceerde verordening voorafging (publicatie op 5 mei 2006). Ook de andere hiervoor genoemde ontwerpverordening bevatte een bepaling die de verkoper de mogelijkheid geeft een bepaald (heffings)percentage bij de koper in rekening te brengen en een bepaling die de kopende partij verplicht het bij hem in rekening gebrachte te voldoen aan de verkoper. Het systeem van doorberekenen is geïntroduceerd in een eerdere Verordening en in de jaren 2006 en 2007 ongewijzigd gehandhaafd.
Het College begrijpt het betoog van appellante verder zo dat zij stelt dat zich met betrekking tot de doorberekeningsbepaling strijd met het rechtszekerheidsbeginsel voordoet nu de Verordening pas achteraf in werking treedt voor een bepaald jaar. Dit betoog slaagt niet. Daarbij slaat het College acht op het feit dat de uiteindelijk afgekondigde Verordening in dit opzicht niet afwijkt van de vooraf gepubliceerde ontwerpverordeningen en de systematiek op het punt van het in rekening brengen bij de koper door de verkoper al jaren ongewijzigd is gebleven, zodat deze mogelijkheid van doorberekening in hoge mate voorzienbaar was voor de verkoper.
Het betoog van appellante dat niet duidelijk is hoe de beide Verordeningen voor het jaar 2007 zich tot elkaar verhouden, treft evenmin doel. Gelet op de gebrekkige publicatie van de eerste verordening en de omstandigheid dat uit de tekst van Verordening 2007/2 volgt dat het niet gaat om een aanvulling op de eerder gepubliceerde Verordening, blijkt naar het oordeel van het College voldoende duidelijk dat de tweede verordening de eerste verordening vervangt. Van twee naast elkaar bestaande Verordeningen die gedeeltelijk dezelfde materie bevatten, is dan ook geen sprake.
De grief dat behalve de kweker en de importeur ook anderen kunnen doorberekenen, gelet op het in de bepaling gebruikte woord “verkoper”, leidt naar het oordeel van het College – wat er verder zij van de juistheid van deze stelling – niet tot het oordeel dat voor de onderhavige kweker onvoldoende inzicht is gegeven in de daaruit voor hem voortvloeiende rechten en verplichtingen en treft daarom geen doel.
De grief over het karakter van de inhoudingen door de veiling en de relatie met de doorberekeningsbepaling is eveneens tevergeefs voorgesteld. In de uitspraak van 25 maart 2010, LJN: BM0108) is overwogen dat de veiling, op basis van een haar daartoe door de importeur (of kweker, zoals in het voorliggende geval) verleende machtiging, op de afrekening van een door haar tussenkomst tot stand gekomen transactie een bedrag inhoudt. De veiling handelt aldus namens de kweker, zoals in het voorliggende geval, of importeur en niet namens verweerder. Anders dan appellante veronderstelt, is bij inhouding door de veiling dan ook geen sprake van onbevoegd geïnde heffingen. Zie ook de uitspraak van het College in de zaak AWB 09/1451 van 31 augustus 2011, LJN: BS1691.
5.4.3 Het betoog dat de last voor de verkoper bij binnenlandse verhandeling lager is dan die bij buitenlandse verhandeling - bij verkopen aan een buitenlandse afnemer kan niet worden doorberekend, terwijl aan hem wel het volledige heffingspercentage wordt opgelegd - en dat dit in strijd is met het Europees Recht, laat het College onbesproken. In het onderhavige geval gaat het niet om de heffing in verband met de verkoop van bloemkwekerijproducten via buitenlandse veilingen. Ook is niet gebleken dat sprake is geweest van verkoop van bloemkwekerijproducten op de buitenlandse markt op een andere wijze. Voor zover de grief ziet op de binnenlandse verhandeling aan een buitenlandse koper, geldt eveneens dat niet gebleken is van dergelijke verkopen.
Voor zover appellante haar stelling dat de Verordeningen innerlijk tegenstrijdig zijn, onderbouwt met argumenten die de positie van de handelaar en die van de kweker van uitgangsmateriaal betreffen, behoeven deze hier geen bespreking. In het onderhavige geval betreft het immers de heffingssituatie van de kweker van bloemkwekerijproducten en de importeur van uitgangsmateriaal.
5.4.4 Gelet op het hiervoor in 5.4.1 en 5.4.2 overwogene ziet het College in het door appellante aangevoerde geen aanleiding de in 5.4 geformuleerde vraag ontkennend te beantwoorden.
5.5 De in het beroepschrift gestelde grief over de verschillen tussen de voorgehangen tekst van de Verordeningen en de gepubliceerde tekst is verder niet geconcretiseerd. Ook de verwijzing naar de zaak AWB 09/592 e.v. kan niet als zodanig worden aangeduid, nu in die zaak de grief was toegesneden op verschillen voor de jaren 2003 en 2004. Onder deze omstandigheden zal het College ook deze grief onbesproken laten.
5.6 Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat de beroepen tegen het besluit van 20 oktober 2010 ongegrond dienen te worden verklaard.
Met het besluit van 20 oktober 2010 is verweerder gedeeltelijk tegemoet gekomen aan de bezwaren van appellante. Het College acht derhalve termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellante. Aangezien het gaat om samenhangende zaken, worden deze voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a van het Besluit proceskostenbestuursrecht, beschouwd als één zaak. Verweerder dient de kosten van de door gemachtigde van appellante beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, te vergoeden. Deze zijn vastgesteld op € 644,- (één punt voor het indienen van het
beroepschrift en één punt voor de zitting die heeft plaatsgevonden, tegen een waarde van € 322,- per punt, betreffende een zaak van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen de besluiten van 11 maart 2009 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen het besluit van 20 oktober 2010 ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van de beroepen van appellante tot een bedrag van
€ 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ad € 297,-- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 november 2011.
w. g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning