Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/592 t/m 09/596 17 november 2011
4240 Heffing
Bloemkwekerijheffing
Uitspraak in de zaken van:
A VOF, gevestigd te B, appellante,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. Th. Keizer, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft beroep ingesteld tegen vijf besluiten van verweerder van 11 maart 2009.
Bij die besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de aan haar opgelegde heffingen op grond van de Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten over de jaren 2001 tot en met 2005 ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij besluit van 20 oktober 2010 heeft verweerder de besluiten van 11 maart 2009 ingetrokken en opnieuw beslist op de bezwaren van appellante. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht worden de beroepen van appellante geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
Vervolgens heeft appellante de gronden van beroep aangevuld, waarna verweerder een aanvullend verweerschrift heeft ingediend.
Op 21 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor verweerder is voorts verschenen J.J. van Es.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2001 bepaalt, voor zover hier van belang:
“Artikel 2
1. De kweker, onderscheidenlijk de importeur, is over de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd uitgangsmateriaal, een heffing verschuldigd.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, is aan het productschap verschuldigd over het jaar 2001, ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van aangelegenheden als milieu-aangelegenheden, onderzoek, kwaliteitscontrole en promotionele- en marketingactiviteiten.
3. De heffing als bedoeld in het eerste en tweede lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met inachtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
Artikel 3
1. Ter uitvoering van artikel 2 doet de kweker of importeur bij het productschap aangifte van de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd uitgangsmateriaal.
(…)
Artikel 4
1. De heffing die de kweker of importeur is verschuldigd, wordt opgelegd naar de omzet, onderscheidenlijk het totaalbedrag van de invoerwaarde, gerealiseerd in het jaar waarover de heffing verschuldigd is.
2. De heffing, bedoeld in het eerste lid, wordt uitgedrukt in een percentage van de omzet en bedraagt voor:
a. bloemkwekerijproducten (…) : 1,11%
b. uitgangsmateriaal : 0,735%
c. bloemzaden : 1,00%
(…)
6. De handelaar, die aantoont dat hij via de veiling ingekochte bloemkwekerijproducten via de veiling heeft doorverkocht en dat over die inkoop- en verkoopwaarde vakheffing is betaald, ontvangt van het productschap een restitutie over de verkoopwaarde ten hoogste van 1,11%.
7. Voor de kweker, die aantoont dat hij bloemkwekerijproducten zonder tussenkomst van een veiling verhandelt, geldt dat de omzet, waarover de vakheffinig wordt berekend, wordt verminderd met een door het bestuur vast te stellen percentage van ten hoogste 10%.
(…)
Artikel 12
1. De verkoper van bloemkwekerijproducten heeft het recht aan de afnemers van door hem gekweekte bloemkwekerijproducten onderscheidenlijk van door hem rechtstreeks doorverhandelde bloemkwekerijproducten, het hieronder genoemde heffingspercentage van het verkoopbedrag der door hem aan die afnemers verhandelde bloemkwekerijproducten in rekening te brengen van 0,485 %.
2. Indien een verkoper van bloemkwekerijproducten, van het hem in het vorige lid toegekende recht gebruik maakt, zijn de desbetreffende afnemers verplicht het aan hen krachtens het bepaalde in het vorige lid in rekening gebracht, aan die verkoper te voldoen.
(…)”
De Verordeningen bloemkwekerijproducten over de jaren 2002 tot en met 2005 bevatten soortgelijke bepalingen, met dien verstande dat die verordeningen steeds het aangeduide kalenderjaar betreft. De Verordeningen over de jaren 2001 tot en met 2005 zullen in het navolgende gezamenlijk worden aangeduid als: Verordeningen.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan:
- Appellante is kweker van bloemkwekerijproducten.
- Naar aanleiding van een boekencontrole heeft verweerder bij nota’s van 19 juli 2007 aan appellante over de jaren 2001 tot en met 2005 heffingen opgelegd op grond van de Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten.
- Tegen deze besluiten heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de beslissingen op bezwaar - die zijn gewijzigd bij besluit van 20 oktober 2010 (hierna: bestreden besluit) - genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt
Verweerder heeft het bezwaar voor zover dat ziet op de HbAG heffing gegrond verklaard. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is door verweerder, voor zover van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
3.1 Ten aanzien van het beroep op artikel 11 EVRM verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 16 november 2006 en naar een uitspraak van 26 november 2008 (LJN: BG8046). Ook voor het bezwaar met betrekking tot het ontbreken van goedkeuring van de betrokken minister verwijst verweerder naar uitspraken van het College (4 juni 2008, LJN: BD4081 en genoemde uitspraak van 26 november 2008). Wat betreft de aanwending van heffingsopbrengst stelt verweerder dat in artikel 12 van het Instellingsbesluit inderdaad het onderwerp van de regeling of nadere regeling van onderzoek is uitgesloten van de regelende bevoegdheid van het productschap. Hier wordt echter niet regelend opgetreden met betrekking tot de inhoud van dit onderwerp. Het aanwenden van de heffingsopbrengsten is voorts in overeenstemming met de voorwaarden van de steunmeldingsprocedure. De door appellante gestelde onduidelijkheid in de heffingssystematiek is niet gebleken; de gedachte achter de regeling is voldoende duidelijk. Op grond van de bepalingen in de Verordening zijn de bestreden heffingen wel rechtsgeldig opgelegd. Nu appellante al sinds jaar en dag weet dat ze heffing verschuldigd is en de hoogte van de heffing ruimschoots voor de aangifte en de opgelegde nota bekend is, is ook het bezwaar dat appellante door de late afkondiging pas zeer laat wist waar zij aan toe was, ongegrond.
3.2 In het aanvullend verweerschrift is verweerder ingegaan op de door appellante in het nadere beroepschrift aangevoerde gronden.
Verweerder legt een heffing op aan ondernemingen die bloemkwekerijproducten kweken en aan ondernemingen die deze importeren. Een ondernemer die alleen in bloemkwekerijproducten handelt, is niet heffingsplichtig; hij kan wel de heffing doorberekend krijgen van zijn verkoper. Wanneer een handelaar toch heffingsgelden heeft afgedragen over zijn verkopen bij wijze van voorschot dan heeft hij recht op restitutie. Dat regelt artikel 4, lid 6, van de Verordening. Dat artikel is een logische uitwerking van de gedachte om tussenliggende schakels niet te belasten en om het product alleen aan het begin van de handelsketen te belasten. De korting van artikel 4, lid 7, van de Verordening voorkomt de belasting van extra gemaakte kosten voor de verkoop van gekweekt uitgangsmateriaal. Een dergelijke belasting zou namelijk onredelijk zijn, nu er alleen geheven wordt over gekweekt en geïmporteerd uitgangsmateriaal.
Het betoog over de te late vaststelling van de Besluiten slaagt niet. Primair stelt verweerder dat appellante geen belang heeft bij deze grond. Appellante is namelijk een kweker die bezwaar maakt tegen heffingsnota’s. Het gaat hier niet om restitutie. Het College heeft al vaker overwogen dat de bestuursbesluiten geen afzonderlijke goedkeuring van de minister behoeven. De heffingsbesluiten zijn genomen na de vaststelling van de afzonderlijke besluiten. Bovendien zijn de heffingsverordeningen tijdig vastgesteld. Ondernemingen waren ook door verweerder op de hoogte gesteld van de restitutiemogelijkheden. Subsidiair stelt verweerder dat uit de bestuursbesluiten geen verplichtingen voor appellante voortvloeiden en dat alle belanghebbende ondernemingen tijdig op de hoogte waren van de restitutiemogelijkheden in de sector. De vergelijking met de bloembollensector gaat niet op.
Niet duidelijk wordt gemaakt op welke rechtsregel de stelling berust dat er aan het begin van het kalenderjaar een verbindende verordening moet zijn. De doorberekening van heffing heeft in de bloemkwekerijsector geen gevolgen voor de publiekrechtelijke heffingsplicht. De koper is immers niet heffingsplichtig. De koper die doorverkoopt is over die doorverkoop geen heffing verschuldigd. Als hij toch heffing heeft afgedragen, dan komt hij in aanmerking voor restitutie. De verkoper (de kweker of importeur) is een heffing verschuldigd over de aankoopwaarde (vanuit het perspectief van de handelaar). Dat is al in de uitspraak van 17 december 2009, AWB 06/707, LJN: BL3965) beoordeeld.
De tegemoetkoming die bedrijven ontvangen die het meeste handelsdelen doorberekend krijgen, bestaat vanwege het veronderstelde afnemende profijt per toegevoegde euro omzet, dat ondernemingen hebben bij de activiteiten van het Productschap. Het handelsdeel van de heffing bedraagt 0,375%. Vanaf een bepaalde aankoopwaarde gaat dit percentage naar beneden. De onderneming ontvangt geen tegemoetkoming voor heffingen die zij niet heeft afgedragen. Dat betekent dat als handelaar A (die koopt van een kweker of importeur) het handelsdeel doorberekent aan zijn koper, voor handelaar A dit handelsdeel niet meegeteld wordt bij het bepalen of hij in aanmerking komt voor een tegemoetkoming.
De heffingsystematiek drukt inderdaad het zwaarst op het begin van de keten, maar door middel van doorberekening, betaalt de gehele keten mee aan de heffing.
Het beroep op ongelijke tarieven is (voor 2004) al beoordeeld in AWB 06/707 (LJN:3965) en slaagde toen (en ook nu) niet.
De verhouding tussen de onderneming en de veiling is – net als de verhouding tussen het Productschap en de veiling – privaatrechtelijk. De verhouding tussen de onderneming en het productschap is (t.a.v. de vakheffing) publiekrechtelijk. In het licht van deze verhoudingen zijn de stellingen van appellante onbegrijpelijk. De onvrede over het verplichte voorschot lijkt in feite te zijn gericht op de voorwaarden die zij vrijwillig met de veiling overeen is gekomen. Met de heffingssystematiek heeft dat niet te maken.
De grieven gericht tegen de Besluiten Bloemkwekerijproducten 2003 betreffen niet de heffingssystematiek van de vakheffing, maar formele aspecten van deze bestuursbesluiten. De heffingssystematiek is immers in de Verordening vastgesteld.
Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat de inhoud van Besluit 1 de verplichtingen voortvloeiend uit de verordening niet te boven gaat. Het besluit blijft daarmee binnen de ruimte die artikel 5 biedt voor de verlaging per bestuursbesluit. Omdat het besluit geen aanvullende verplichtingen inhoudt, behoeft het niet de goedkeuring van de SER en de betrokken minister.
Wat de heffing op bloemzaden betreft. De heffing op bloemzaden staat los van de heffing op overige bloemkwekerijproducten. De heffingssystematiek van de heffing op bloemzaden kan daarom niet van invloed zijn op de vraag of de heffing op de overige bloemkwekerijproducten willekeurig en onredelijk is. Verder staat vast dat appellante geen bloemzaden heeft gekweekt. Enig belang bij de grief over de heffing op bloemzaden ontbreekt derhalve. Subsidiair is het productschap van mening dat de grief te laat is aangevoerd in de procedure en daarom buiten de beoordeling dient te vallen.
Het is niet onduidelijk welke heffing de importeur verschuldigd is. In vrijwel ieder artikel staat dat de importeur een heffing verschuldigd is over de invoerwaarde. In artikel 4, tweede lid, betreffende de percentages wordt voor de heffingsgrondslag teruggegrepen op het bepaalde in het eerste lid van artikel 4. Dat bepaalt dat de heffing wordt opgelegd naar het totaalbedrag van de invoerwaarde.
Van discriminatie is geen sprake. De heffing die verschuldigd is over bloemkwekerijproducten die binnenlands worden verhandeld is precies even hoog als de heffing die verschuldigd is over het product dat wordt verhandeld buiten Nederland.
Niet valt in te zien hoe en waarom de oormerking al in de verordening had moeten plaatsvinden.
Wat de korting betreft heeft verweerder opgemerkt dat deze korting vanaf 2002 niet meer bestaat. Aan de sector is hiervan mededeling gedaan in een persbericht. Ook het College heeft zich hierover al uitgesproken; zie AWB 06/641.
Ten aanzien van de aangebrachte wijzigingen in de Verordening 2004 neemt verweerder hetzelfde standpunt in als in de procedure AWB 06/707, LJN: BL3965.
De Verordening 2003 is voor het begin van het aangifte jaar vastgesteld door het Bestuur van het Productschap. Net als in de versie van 2004 bestaat in de Verordening 2003 op een ondergeschikt onderdeel verschil tussen de verordening zoals die is vastgesteld door het bestuur en de verordening die is gepubliceerd. Ondergeschikt, omdat de periode die de verordening bestrijkt in ieder geval het kalenderjaar 2003 is en de verordening tijdig is vastgesteld. Het initiatief tot wijziging ging uit van het bestuur. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat bestuur, de SER en LNV dezelfde bepalingen hebben vastgesteld, goedgekeurd en gepubliceerd, met uitzondering van de verbeterde artikelen 15 en 16. Dat gebrek hoeft niet te leiden tot onverbindendheid van de gehele verordening. Het College kan artikel 15 en 16 afsplitsen. De goedkeuringsbesluiten staan aan afsplitsing niet in de weg.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft tegen het bestreden besluit, voor zover van belang en samengevat weergegeven, de volgende gronden aangevoerd.
4.1 Het feit dat appellante verplicht bij het Productschap Tuinbouw is aangesloten en daarvoor heffing moet betalen is in strijd met artikel 11 EVRM. De Verordeningen zijn niet tijdig door alle betrokken minister goedgekeurd. De achteraf via de reparatiewet gegeven goedkeuring werkt slechts vanaf het moment van inwerkingtreding van de wet d.w.z. 28 november 2007. De heffing is een bestemmingsheffing waarmee opbrengsten worden gegenereerd voor (technisch) onderzoek. Dit is in strijd met artikel 14 van de Instellingsverordening (t/m 2003) danwel artikel 12 van het Instellingsbesluit (vanaf 2004). Activiteiten van verweerder bestaande uit subsidiering en financiering van onderzoeksprojecten vallen onder het verbod van regeling, dan wel nadere regeling zoals bedoeld in artikel 93 Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo).
4.2 De in de heffingsverordeningen gevolgde systematiek is zodanig willekeurig onduidelijk en onbegrijpelijk dat het productschap geacht moet worden een heffing te hebben ingesteld die in strijd is met het legaliteitsbeginsel. In een nader beroepschrift heeft de gemachtigde van appellante ter onderbouwing van deze stelling aangevoerd dat de Verordeningen een groot aantal gebreken bevat. Het gaat daarbij volgens hem om de volgende gebreken:
a) Uit het bepaalde in paragraaf 2 van de Verordeningen volgt dat slechts de kweker en importeur een heffing verschuldigd zijn. Uit paragraaf 3 (artikel 4, lid 6) volgt echter dat ook een persoon die geen kweker of importeur is, namelijk de “handelaar” kennelijk in de heffing wordt betrokken, want deze ontvangt daar immers een restitutie. Ook de Besluiten bevatten een restitutieregeling voor handelaren. In deze regeling is zelfs sprake van een voor de handel geldend heffingstarief van 0,375% en een “heffingsgrondslag van aangekochte bloemkwekerijproducten”. Dit veronderstelt dat er ook voor handelaren een heffing bestaat met een eigen heffingsgrondslag en een eigen tarief. Dit is niet in overeenstemming met de materiële rol van de handelaar die slechts indirect aan de heffing meebetaalt. De Verordening is op dit punt innerlijk tegenstrijdig. Ook zit er een tegenstrijdigheid in het feit dat de kweker van uitgangsmateriaal niet tot de in artikel 2 genoemde heffingsplichtigen behoort, maar hem komt wel een korting toe van 60% op grond van artikel 4, lid 7, van de Verordening.
b) Sommige restitutiemogelijkheden of kortingen op de heffingen zijn geregeld in afzonderlijke Besluiten. Deze besluiten zijn niet voorgehangen, niet goedgekeurd door de SER en/of betrokken minister(s) en laat tot zeer laat afgekondigd/bekendgemaakt. De heffingsverordeningen hebben de heffingsplichtigen dus niet, dan wel niet tijdig inzicht gegeven in de omvang van de voor hem bestaande betalingsverplichtingen en restitutiemogelijkheden.
c) Voor het doorberekenen is tenminste nodig dat er op het moment van doorberekening (de transactiedatum) een verbindende verordening is en dus een grondslag voor de doorberekening bestaat. Dat betekent dat de heffing niet kon worden doorbelast in 2001 voor alle transactie tot 25 augustus 2001, in 2002 voor alle transacties tot 23 februari 2002, in 2003 en 2004 voor alle transacties (hele jaar) en in 2005 voor alle transacties tot 8 mei 2005.
Aan de doorberekening kleven nog andere gebreken. Zo wordt de bevoegdheid verleend aan de “verkoper”. Dat is een ruimere categorie dan de aangewezen heffingsplichtigen (kweker/importeur).
De bedoeling van de doorberekeningsconstructie is om de handel in de heffing te betrekken en zo te voldoen aan het uitgangspunt dat alle bedrijfsgenoten in de sector aan de heffing meebetalen. Aan dat uitgangspunt wordt niet voldaan. De last van de heffing komt bij een beperkt deel van de keten te liggen. De handelaar valt in de meeste gevallen buiten de heffing; Hij kan de aan hem doorberekende heffing immers in de meeste gevallen doorschuiven. En hij wordt er zelfs beter van.
d) De heffingsgrondslag (omzet) is gekozen om te bewerkstelligen dat iedere bedrijfsgenoot naar vermogen bijdraagt. Tegen die achtergrond is niet duidelijk waarom er aanzienlijke tariefverschillen tussen handel (0,375%) en teelt (0,675%) bestaan. Ook vreemd is dat importeurs – die toch vrijwel altijd handelaar zijn – hetzelfde tarief moeten betalen als de kweker. De heffing drukt dus op willekeurige wijze op diverse bedrijfsgenoten en de gekozen systematiek beantwoordt niet aan de uitgangspunten van de verordening.
e) De uitleg die het College geeft aan het karakter van inhoudingen door de veiling, in samenhang met artikel 7 leidt tot de conclusie dat de verordening onverbindend is nu artikel 12 (11) van de heffingsverordeningen verweerder in staat wil stellen de onbevoegd geïnde heffingen te behouden en als voorschot te beschouwen op de definitieve aanslag.
f) De Besluiten 1 en 3 van elk jaar zijn noch door de SER, noch door de betrokken ministers goedgekeurd. Deze Besluiten zijn gebaseerd op artikel 5. Dit artikel geeft het bestuur slechts de bevoegdheid om bij besluit de hoogte van de heffing te verlagen. In deze Besluiten wordt niet zozeer de hoogte van de heffingen verlaagd, maar gaat het om restitutieregelingen, het stellen van extra eisen voor een aanvraag om restitutie (Besluit 1) en het bepalen van een forfaitaire omzet voor kwekers van bloemzaden (Besluit 3). Deze Besluiten zijn onverbindend en maken daarnaast een wezenlijk deel uit van de Verordeningen. De Verordeningen kunnen niet zelfstandig bestaan zonder de bijbehorende besluiten. De onverbindendheid van die Besluiten heeft dus ook gevolgen voor de geldigheid van de Verordeningen.
g) De heffing die de importeur is verschuldigd, wordt opgelegd naar de invoerwaarde (artikel 4, lid 1). In de Verordeningen ontbreekt echter een tarief. Weliswaar bevat lid 2 van artikel 4 tarieven, maar deze bedragen een percentage van de omzet en hebben betrekking op de heffing voor kwekers.
h) Aan de kwekers en importeurs wordt een heffing opgelegd van 1,110% van de omzet. Bij binnenlandse verhandeling wordt evenwel de mogelijkheid geboden om 0,485% van de verkoopwaarde in rekening te brengen. De nettolast wordt dan beperkt tot 0,625% van de omzet. Hoewel de verordeningen het niet verbieden om dit bedrag ook aan de buitenlandse afnemer in rekening te brengen, kan dat in de praktijk niet omdat de buitenlandse afnemer, anders dan de binnenlandse, niet is gebonden aan artikel 13, lid 2, van de Verordeningen. Dat betekent dat uitgevoerde producten in de praktijk dus zwaarder worden belast dan de binnenlands verhandelde producten. Dat is in strijd met artikel 95 EG (110 VWEU).
i) Het nader tariefbesluit wordt niet ter goedkeuring aan de toezichtshouders voorgelegd, noch wordt dit afgekondigd in het Verordeningenblad. Daarmee ontbreekt een verbindend tarief.
4.3 Appellante komt verder in aanmerking voor een korting van 10% vanwege de buiten de veiling om verhandelde bloemkwekerijproducten. Alleen in 2001 is die korting toegepast. Daarna niet meer. Voor 2002 is de reden onbekend. Voor 2003 is de korting kennelijk uit de verordening gehaald, maar dit blijkt niet uit het voorgehangen ontwerp, terwijl de verordening 2003 is eerst in 2005 afgekondigd. Appellante vindt dat zij ook over 2002 en 2003 voor een korting in aanmerking dient te komen, hetzij op grond van de verordening, dan wel op grond van het vertrouwensbeginsel/rechtszekerheidsbeginsel.
4.4 Tenslotte is nog gesteld dat de Verordening 2003 en 2004 onverbindend zijn. De tekst zoals die is vastgesteld door het bestuur moet gelijk zijn aan de tekst zoals die door de SER en door de minister is goedgekeurd en in het Verordeningenblad. Voor 2004 geldt dat de tekst die door het bestuur is vastgesteld afwijkt van de tekst zoals die is afgekondigd in het Verordeningenblad. De verschillen hebben betrekking op artikel 16 en de tekst van de toelichting. De goedgekeurde besluiten (door de SER en de minister) is gelijk aan de tekst in het Verordeningenblad en wijkt dus ook af van de door het bestuur vastgestelde tekst. Voor 2003 geldt dat de afgekondigde tekst in het Verordeningenblad op dezelfde wijze afwijkt van de door het bestuur vastgestelde tekst. De door het bestuur vastgestelde tekst is goedgekeurd door de SER en dan is er nog een versie die is goedgekeurd door de Minister. Deze laatste versie is afgekondigd in het Verordeningenblad.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij het besluit van 20 oktober 2010 heeft verweerder de besluiten van 11 maart 2009 ingetrokken, de bezwaren voor zover gericht tegen het HbAG-gedeelte van de heffing gegrond verklaard en de overige bezwaren ongegrond verklaard. Het beroep wordt op grond van artikel 6:19 Awb (mede) geacht gericht te zijn tegen het besluit van 20 oktober 2010. Voor zover het beroep gericht is tegen de ingetrokken besluiten van 11 maart 2009, dient het niet-ontvankelijk verklaard te worden.
5.2 Het onderhavige geschil richt zich tegen heffingen die aan appellante zijn opgelegd op grond van de Verordeningen voor de jaren 2001 tot en met 2005. De nota’s van 19 juli 2007 betreffen nota’s na een boekenonderzoek. Nu niet vast is komen te staan dat voorafgaand aan deze nota’s voor de verkopen eerder heffing is opgelegd, moet er van uit worden gegaan dat deze nota’s, zoals appellante stelt en overigens door verweerder niet is bestreden, betrekking hebben op het opleggen van een heffing ter zake van de verkoop van bloemkwekerijproducten via de veiling en de verkoop van die producten buiten de veiling.
5.3 Ten aanzien van een aantal, hierna nader gespecificeerde, door appellante aangedragen gronden overweegt het College dat voor zover zij overeenkomen met gronden zoals aangevoerd en onderbouwd in andere, reeds door het College beoordeelde zaken waarbij appellante niet betrokken was, het College volstaat met verwijzing naar het oordeel in die zaken.
Voor de beoordeling van de door appellante gestelde schending van artikel 11 EVRM verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van het College van 30 juni 2010 in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939). Voor de beoordeling van de grief dat de heffing mede dient voor onderzoek, welke activiteiten onder het verbod van regeling als bedoeld in artikel 93 Wbo vallen, verwijst het College naar overweging 5.2 van dezelfde uitspraak. Voor een bespreking van de grief dat de betrokken Verordeningen uitsluitend door de Minister van LNV en niet door de andere betrokken ministers zijn goedgekeurd, verwijst het College naar hetgeen zij hierover in overweging 2.3 in de uitspraak van 29 juni 2010 in de zaak AWB 09/525 (LJN: BN0342) heeft overwogen.
5.4 Het College overweegt met betrekking tot de grief dat de onderhavige Verordeningen willekeurige, onduidelijke en onredelijke heffingen bevatten, het volgende. Aan een algemeen verbindend voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Bij de beoordeling of dit het geval is, is van belang of sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing en zich strijd met het legaliteitsbeginsel voordoet. Uit de uitspraak van 17 december 2009 in de zaak AWB 06/707 (LJN: BL3965) volgt, anders dan door appellante uit de uitspraak van 7 mei 2010 is afgeleid, dat van groot belang is de vraag of het algemeen verbindend voorschrift aan de heffingsplichtige voldoende inzicht geeft in de daaruit voor hem voortvloeiende rechten en verplichtingen. De beantwoording van die vraag dient zich toe te spitsen op de voorschriften die de grondslag vormen van de opgelegde heffing en de hieruit voortvloeiende rechten en plichten. In het onderhavige geval betekent dit dat het College met betrekking tot de grief dat er sprake is van een willekeurige en onduidelijke heffing alleen die onderdelen zal beoordelen die betrekking hebben op de in de onderhavige zaken opgelegde heffing in verband met verkoop van bloemkwekerijproducten door de kweker.
5.4.1 De grief waarin geklaagd wordt dat handelaren veel minder bijdragen dan kwekers en importeurs, slaagt niet. Daartoe overweegt het College dat de ratio van de heffingssystematiek is dat de heffing wordt opgelegd aan het begin van de keten; het moment waarop de producten in de handel worden gebracht. Dat heeft geleid tot de keuze om degenen die aan het begin van die keten staan (de kweker en de importeur), heffingsplichtig te laten zijn en de zwaarste last te laten dragen. Een deel van deze last kan vervolgens worden doorberekend om er voor te zorgen dat ook anderen binnen de keten bijdragen. Niet met succes kan worden gesteld dat verweerder niet in redelijkheid tot deze keuze heeft kunnen komen. Dat het systeem er toe leidt dat handelaren uiteindelijk minder bijdragen dan de kweker, leidt niet tot een andere conclusie.
Door appellante is verder gesteld - zo begrijpt het College - dat om te voldoen aan het uitgangspunt dat alle bedrijfsgenoten in de sector mee betalen aan de heffing, toch op zijn minst sprake moet zijn van heffingsverordeningen die aan het begin van het jaar zijn afgekondigd. Door pas gaandeweg het jaar of nog veel later de Verordening te publiceren, was het materieel niet mogelijk om te voldoen aan het genoemde uitgangspunt. Het College overweegt hieromtrent als volgt.
De Verordeningen die betrekking hebben op het jaar 2001, 2002, 2003, 2004 en 2005 zijn gepubliceerd op respectievelijk 24 augustus 2001, 22 maart 2002, 22 april 2005 (het jaar 2003 en 2004) en 6 mei 2005. Zoals het College al eerder heeft geoordeeld (zie uitspraak in de zaak AWB 09/504 e.a. van 31 augustus 2011, LJN: BS7573) kan een na aanvang van het heffingsjaar vastgestelde Verordening terugwerkende kracht hebben en aldus de doorberekening (alsnog) van een grondslag voorzien. Het systeem van doorberekenen is al deze jaren niet gewijzigd en bestond ook al in de jaren voorafgaand aan de periode hier in geding. Op grond daarvan was het voor de verkopende kweker mogelijk een deel van de heffing die hij verschuldigd was door te berekenen aan de koper van zijn producten. Voor zover appellante heeft willen betogen dat verweerder een situatie in het leven heeft geroepen die niet beantwoordt aan het uitgangspunt dat alle bedrijfsgenoten in de sector mee betalen aan de heffing, faalt het gelet op het voorgaande.
De grief dat behalve de kweker en de importeur ook anderen kunnen doorberekenen, gelet op het in de bepaling gebruikte woord “verkoper”, leidt naar het oordeel van het College – wat er verder zij van de juistheid van die stelling – niet tot het oordeel dat voor de onderhavige kweker onvoldoende inzicht is gegeven in de daaruit voor hem voortvloeiende rechten en verplichtingen.
De grief over het karakter van de inhoudingen door de veiling en de relatie met de doorberekeningsbepaling is eveneens tevergeefs voorgesteld. In de uitspraak van 25 maart 2010 (LJN: BM0108) is overwogen dat de veiling, op basis van een haar daartoe door de importeur (of kweker, zoals in het voorliggende geval) verleende machtiging, op de afrekening van een door haar tussenkomst tot stand gekomen transactie een bedrag inhoudt. De veiling handelt aldus namens de kweker, zoals in het voorliggende geval, of importeur en niet namens verweerder. Anders dan appellante veronderstelt, is bij inhouding door de veiling dan ook geen sprake van onbevoegd geïnde heffingen. Zie ook de uitspraak van het College in de zaak AWB 09/1451 van 31 augustus 2011, LJN: BS7573
5.4.2 Het betoog dat de last voor de verkoper bij binnenlandse verhandeling lager is dan die bij buitenlandse verhandeling - bij verkopen aan een buitenlandse afnemer kan niet worden doorberekend, terwijl aan hem wel het volledige heffingspercentage wordt opgelegd - en dat dit in strijd is met het Europees Recht, laat het College onbesproken. In het onderhavige geval gaat het niet om de heffing in verband met de verkoop van bloemkwekerijproducten via buitenlandse veilingen. Ook is niet gebleken dat de heffing is opgelegd voor de verkoop van bloemkwekerijproducten op de buitenlandse markt op een andere wijze. Voor zover de grief ziet op de binnenlandse verhandeling aan een buitenlandse koper, geldt eveneens dat niet gebleken is van dergelijke verkopen.
De door appellante gestelde innerlijke tegenstrijdigheid wordt onderbouwd met argumenten die positie van de handelaar en die van de kweker van uitgangsmateriaal betreffen. In het onderhavige geval betreft het de heffingssituatie van de kweker van bloemkwekerijproducten. Gelet op het onder 5.4 overwogene zal deze grief niet verder worden besproken.
De grief die ziet op het onderscheid tussen importeurs en handelaren, terwijl de eerstgenoemde ook handelaren zijn, behoeft hier geen verdere bespreking aangezien de onderhavige niet een heffing voor verkoop van geïmporteerde bloemkwekerijproducten betreft.
Ook de grief die ziet op de vraag of de nadere Besluiten waarin restitutiemogelijkheden en kortingsmogelijkheden zijn opgenomen de in de Verordeningen gegeven grondslag voor het verlagen van het heffingstarief bij nader Besluit niet te buiten gaat, behoeft geen verdere bespreking. De onderhavige heffingsnota’s zijn immers niet gebaseerd op deze Besluiten. Het betoog dat deze Besluiten onverbindend zijn omdat deze niet zijn goedgekeurd door de SER en/of de betrokken ministers en pas zeer laat zijn afgekondigd, behoeft om dezelfde reden geen bespreking. Voor zover appellante heeft betoogd dat er andere tariefbesluiten zijn die niet zijn goedgekeurd en evenmin zijn afgekondigd, waarvan de toepassing in dit geval in strijd is met het legaliteitsbeginsel, overweegt het College dat van dergelijke nadere tariefbesluiten voor zover die niet zien op de besluiten die de restitutie van de vakheffing of de heffing voor de zaadkwekers betreffen, niet is gebleken. Het in de heffingsnota vermelde heffingspercentage komt overeen met het percentage dat in de betreffende Verordeningen is vastgesteld.
De grief die gaat over het ontbreken van een tarief voor de importeur behoeft hier evenmin bespreking aangezien de heffing in het onderhavige geval niet de heffing voor verkoop van geïmporteerde bloemkwekerijproducten betreft.
5.4.3 Gelet op het hiervoor in 5.4.1 en 5.4.2 overwogene ziet het College in het door appellante aangevoerde geen aanleiding de in 5.4 geformuleerde vraag ontkennend te beantwoorden.
5.5 Wat de korting op de omzet betreft ingeval de bloemkwekerijproducten buiten de veiling om verhandeld worden, overweegt het College het volgende.
In de Verordeningen die golden voor het jaar 2001 en 2002 was in artikel 4, lid 7, opgenomen dat voor een kweker die zijn bloemkwekerijproducten buiten de veiling om verhandelt, de omzet waarover de vakheffing wordt berekend, wordt verminderd met een door het bestuur vast te stellen percentage van ten hoogste 10%. In de Verordening die gold
voor het jaar 2003 was deze bepaling niet langer opgenomen. Voor het jaar 2001 en 2002 zijn door verweerder geen nadere besluiten genomen waarin een percentage als bedoeld in artikel 4, lid 7, van de Verordening is vastgesteld. Desondanks heeft verweerder voor 2001 – dat is niet in geschil – de omzet verminderd met 10% wegens het verkopen van bloemkwekerijproducten buiten de veiling om. Voor 2002 heeft verweerder, in overeenstemming met hetgeen eerder dat jaar in een persbericht - waaruit volgt dat deze omzetvermindering vanaf 1 januari 2002 niet meer zou plaatsvinden - naar buiten is gebracht, deze omzetvermindering niet meer toegepast. Niet gesteld noch gebleken is dat appellante geen kennis heeft kunnen nemen van de inhoud van dit persbericht.
Uit het voorgaande volgt dat de tekst van artikel 4, lid 7, van de Verordening onvoldoende houvast biedt voor de stelling dat ook in 2002 op grond van de Verordening een omzetvermindering met 10% had moeten plaatsvinden. De hoogte van het percentage stond immers op grond van de tekst van genoemd artikellid niet vast en moest eerst nog worden vastgesteld. Nu duidelijk was dat de omzetvermindering vanaf 1 januari 2002 niet meer zou plaatsvinden, kon appellante - ondanks dat de definitieve tekst van de Verordening voor het jaar 2003 eerst in 2005 is gepubliceerd – er ook voor het jaar 2002 en 2003 niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat de vermindering van de omzet met 10% zou plaatsvinden.
Gelet op het voorgaande treft deze grief dan ook geen doel.
5.6 De grief over de verschillen tussen de in het Mededelingenblad voorgehangen tekst en de in het Verordeningenblad gepubliceerde tekst voor zover het Verordeningen voor het jaar 2004 betreft, slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar hetgeen in rechtsoverweging 5.4 van de uitspraak van 17 december 2009 in de zaak AWB 06/707 (LJN: BL3965) hierover is overwogen. Het College ziet geen aanleiding hier thans anders over te oordelen.
Voor zover de grief de verschillen met betrekking tot de Verordening voor het jaar 2003 betreft, slaagt de grief wel. Het bestuur van verweerder heeft op 3 juli 2002 de “Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2003” vastgesteld.
Ook voor dit jaar geldt dat er verschillen bestaan tussen de door het bestuur in de vergadering van 3 juli 2002 vastgestelde tekst en de tekst zoals die uiteindelijk is gepubliceerd. De verschillen betreffen – net als in 2004 – artikel 16 en de toelichting op de Verordening.
Artikel 16 van de op 3 juli 2002 vastgestelde tekst luidde als volgt:
“ 1. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2003.
2. Indien het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie waarin deze verordening wordt geplaatst wordt uitgegeven na 31 december 2002 treedt zij in werking met ingang van de dag na de datum van publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie waarin zij wordt geplaatst en werkt zij terug tot en met 1 januari 2003.”
De tekst van dit artikel in de Verordening zoals die uiteindelijk is gepubliceerd luidt als volgt:
“ Deze verordening treedt in werking met ingang van de tweede dag na de datum van publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie waarin zij wordt geplaatst.”
Verder is ook de bij de Verordening behorende toelichting op een aantal onderdelen aangepast in paragraaf 4 (Artikelsgewijze toelichting).
Verweerder heeft gesteld dat net als voor het jaar 2004 het initiatief tot wijziging van de door het bestuur vastgestelde Verordening uitging van het bestuur van het productschap. Nadere stukken die dit standpunt kunnen onderbouwen heeft verweerder niet verstrekt. Anders dan voor het jaar 2004, kan hier naar het oordeel van het College dan ook niet worden geconcludeerd dat de wijziging in de op 2 juli 2002 door het bestuur vastgestelde Verordening door of namens het bestuur is aangebracht en de instemming van het bestuur heeft. De grief van appellante inzake de gebrekkige goedkeuring van de Verordening treft in zoverre dan ook doel. Anders dan appellante betoogt, leidt dit niet tot onverbindendheid van de gehele Verordening, maar alleen tot onverbindendheid van artikel 16 van de Verordening. Voor de inwerkingtreding van de Verordening moet dan worden teruggegrepen op artikel 106 van de Wbo dat bepaalt – en destijds ook bepaalde – dat verordeningen indien zij niet anders bepalen, in werking treden met ingang van de dag na die van de bekendmaking.
5.7 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen gegrond zijn en het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover het de ongegrondverklaring van het bezwaar dat was gericht tegen de heffingsnota over het jaar 2003 betreft. In hetgeen in hiervoor onder 5.6 en verder in de uitspraak is overwogen, ziet het College aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Aangezien het gaat om samenhangende zaken, worden deze voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a van het Besluit proceskostenbestuursrecht, beschouwd als één zaak. Verweerder dient de kosten van de door gemachtigde van appellante beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, te vergoeden. Deze zijn vastgesteld op € 644,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de zitting die heeft plaatsgevonden, tegen een waarde van € 322,- per punt, betreffende een zaak van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen de besluiten van 11 maart 2009 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen het besluit van 20 oktober 2010 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 20 oktober 2010 voor zover het de ongegrondverklaring van het bezwaar dat was
gericht tegen de heffingsnota over de periode 2003 betreft;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van de beroepen van appellante tot een bedrag van
€ 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ad € 297,-- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 november 2011.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning