Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/992 25 oktober 2011
13950 Wet marktordening gezondheidszorg
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Frion, te Zwolle, appellante,
gemachtigde: mr. F. Lijffijt, advocaat te Zwolle,
tegen
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigde: mr. J.J. Rijken, advocaat te ‘s-Gravenhage.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 december 2008, bij het College binnengekomen op 17 december 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 14 november 2008.
Bij dit besluit heeft verweerster de bezwaren van appellante tegen haar tariefbeschikking van 8 oktober 2007 ten dele gegrond en ten dele ongegrond verklaard.
Bij brief van 12 maart 2009 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 17 augustus 2010 heeft appellante haar beroepschrift nader aangevuld.
Verweerster heeft daarop bij brief van 4 oktober 2010 gereageerd.
Appellante heeft bij brief van 4 maart 2011 een aanvulling op punt 17 van het aanvullend beroepschrift gegeven.
Op 17 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteen hebben gezet. Voor appellante is verschenen de heer G.J.E. Korterink. Verweerster werd mede vertegenwoordigd door mr. M.G. van Horzen en G.H. Verschoor.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De tarieven van instellingen voor intra- en extramurale zorg worden berekend op basis van een telkens voor een jaar geldend bedrag aan aanvaardbare kosten (het budget). De wijze waarop aanvaardbare kosten worden berekend, is opgenomen in de Beleidsregel aanvaardbare kosten (Beleidsregel CA-225 in 2007). Deze beleidsregel bepaalt uit welke posten de aanvaardbare kosten zijn opgebouwd en verwijst naar andere beleidsregels waarin de hoogte van de verschillende posten is bepaald.
Er kunnen twee categorieën posten worden onderscheiden. De hoogte van de eerste categorie posten is productieafhankelijk en wordt vastgesteld aan de hand van de jaarlijkse productieafspraken tussen het zorgkantoor en de instelling. De hoogte van de tweede categorie posten – waaronder een deel van de kapitaallasten (rente, afschrijving, huur, erfpacht) van de instellingen – is onafhankelijk van de productie. In de artikelen 2.5 en 2.6 van Beleidsregel CA-225 is ter zake van deze kosten bepaald dat voor de dekking van de aanvaardbare kosten het principiële uitgangspunt geldt dat de totale opbrengst van de in rekening gebrachte tarieven en overige opbrengsten in aanmerking worden genomen (2.5.2) en dat het verschil tussen de werkelijke kosten en de aanvaardbare kosten in beginsel moet worden toegevoegd c.q. onttrokken aan de bestemmingsreserve “reserve aanvaardbare kosten” (2.6). De tarieven en de aanvaardbare kosten waarvan de tarieven worden afgeleid, worden jaarlijks per instelling door de NZa vastgesteld. Na vaststelling worden de aanvaardbare kosten in beginsel niet gewijzigd, met uitzondering van posten op basis van productieafspraken en een deel van de kapitaallasten (rente en afschrijving). Voor die posten vindt nacalculatie plaats.
Tot april 2003 werden de in de aanvaardbare kosten op te nemen kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregels rente en afschrijving (Beleidsregels CA-163 en CA-165). De Beleidsregel rente bepaalde dat alleen een vergoeding voor rente wordt toegekend voor bepaalde vermogensbestanddelen. Investeringen in onroerende zaken kwamen voor vergoeding in aanmerking voor zover een vergunning op basis van de Wet ziekenhuisvergoedingen (hierna: Wzv) was verleend. De vergoeding werd gebaseerd op de boekwaarde bij ingebruikname en berekend aan de hand van een rekenmodel (artikelen 2.1.1 onder a en 2.1.2). De Beleidsregel afschrijving bepaalde dat de in de aanvaardbare kosten op te nemen afschrijvingskosten gebaseerd worden op de historische kostprijs en stelde vast welke afschrijvingspercentages moesten worden gehanteerd. Als voor een investering een vergunning op basis van de Wzv was vereist, werden bij gebreke daarvan geen afschrijvingskosten vergoed (artikelen 2, onder a, onder b.1 en onder b.4.d). De hierboven bedoelde vergunningen op basis van de Wzv werden verleend door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen. De Wzv is per 1 januari 2006 vervangen door de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi).
In het kader van de modernisering van de AWBZ, werd per 1 april 2003 de werkingssfeer van de Wzv verkleind (Besluit van 25 oktober 2002, Stb.2002, 527). Instellingen voor gehandicaptenzorg werden vanaf 2003 slechts aangemerkt als ziekenhuisvoorziening voor zover zij de prestatie “verblijf” aanboden (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder B.4 Besluit aanwijzing inrichtingen Wet ziekenhuisvoorzieningen). De reikwijdte van het bouwregime (de verplichte vergunning) werd daarmee beperkt tot de intramurale gehandicaptenzorg. Voor extramurale zorg was niet langer een vergunning van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen vereist. Deze wijziging had tot gevolg dat de instellingen voor gehandicaptenzorg niet langer een vergoeding kregen voor de kapitaallasten van nieuwe huisvesting op basis van de Beleidsregels rente en afschrijving.
In de per 1 april 2003 in werking getreden Beleidsregel overgangsregeling kapitaallasten extramurale zorgverlening “ (Beleidsregel III-790, per 1 juli 2004 en 1 januari 2006 aangepast bij respectievelijk Beleidsregel II-676/III-855 en CA-109) was terzake het volgende opgenomen:
“2.1. Als gevolg van de modernisering van de AWBZ hebben instellingen geen vergunning (inclusief melding) ingevolge de WZV of toestemming ingevolge de TVWMD meer nodig voor huisvesting ten behoeve van extramurale zorgverlening. Voor de vergoeding van aan investeringen verbonden kosten zal CTG normbedragen vaststellen. De ontwikkeling van de normbedragen vergt de nodige tijd in verband waarmee een overgangsregeling is vastgesteld.
2.2 De overgangsregeling is van toepassing op na 1 april 2003 in gebruik te nemen huisvesting ten behoeve van extramurale zorgverlening, voorzover voor deze huisvesting voor 1 april 2003 een vergunning (inclusief melding) ingevolge de WZV of toestemming ingevolge de TVWMD nodig was.
(…)
2.4 De overgangsregeling houdt in dat kosten verbonden aan investeringen in het budget worden verwerkt op basis van een advies van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen dan wel van het Ministerie van VWS over de vooraf aangevraagde investering. Het College bouw ziekenhuisvoorzieningen adviseert over investeringsprojecten die tot 1 april 2003 onder de vergunningsplicht (inclusief melding) van de WZV vielen en het Ministerie van VWS adviseert over investeringsprojecten die tot 1 april 2003 onderhevig waren aan toestemming ingevolge de TVWMD”.
Bij circulaire van 15 juli 2003 zijn de instellingen van de overgangsregeling op de hoogte gesteld. In de circulaire is de volgende passage opgenomen:
“Vanaf 1 april 2003 zullen de kapitaalslasten gedekt moeten worden uit de declaraties ex WTG voor de geleverde extramurale producten. De tarieven voor deze producten moeten echter nog wel aangepast worden met een juiste kapitaalslastencomponent. Dit zal echter nog de nodige tijd vergen. Met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het College bouw ziekenhuisvoorzieningen (CBZ) is afgesproken een overgangsregeling vast te stellen, waarin het CBZ, respectievelijk VWS, aan het CTG advies uitbrengt over aanvragen van instellingen voor (extra) huisvesting van niet langer onder de (…) WZV vallende (onderdelen van) zorgvoorzieningen. Op basis van het advies van CBZ/VWS continueert het CTG voorshands het huidige systeem van nacalculatie op de kapitaalslasten totdat de definitieve oplossing er is. (…)
Het CTG zal in samenwerking met CBZ en VWS een normatieve vergoeding voor de kapitaallasten gaan vaststellen. (…)
Ter voorkoming van misverstanden wijst het CTG op een mogelijk financieel risico voor de instellingen die gebruik maken van de overgangsregeling. Op grond van de overgangsregeling worden rente en afschrijvingskosten (…) in het budget verwerkt. Vanaf het moment dat de overgangsregeling wordt beëindigd dienen deze kosten te worden gedekt door de hiervoor in de extramurale tarieven op te nemen normatieve kapitaallastencomponent. Er is dan sprake van een volumerisico in die zin dat tegenvallende productie kan leiden tot een onderdekking van de kosten”.
In de periode 2004-2006 is onderzoek gedaan naar de feitelijke samenstelling van de kapitaallasten en bij circulaire van 17 november 2006 is de invoering per 1 januari 2007 van integrale tarieven aangekondigd en is de – voor die gelegenheid – gewijzigde Beleidsregel extramurale zorg (CA-169) als volgt nader toegelicht:
“ Bij het maken van productieafspraken zal de kapitaallastencomponent integraal onderdeel zijn van de onderhandeling. Instellingen worden vanaf nu op de integrale kosten afgerekend op basis van de gerealiseerde productie.
(…)
De opname in de tarieven van normatieve huisvestingskosten geschiedt in 2007 budgetneutraal voor de prestaties waarvoor de bekostiging tot nu toe niet uitsluitend is gebaseerd op de extramurale tarieven al dan niet in combinatie met de overgangsregeling. Voor deze prestaties blijven de zorgaanbieders een vergoeding ontvangen op basis van de oude kapitaallastenregelingen. Aan de hand van de productieafspraak 2006 wordt hiervoor eenmalig een compensatiebedrag berekend. Hierdoor wordt bereikt dat voor deze prestaties de budgetvergoeding gelijk blijft en er dus geen sprake is van een voor- of achteruitgang.
(…)
Voor de prestaties die in aanmerking komen voor compensatie (…) leidt de budgetneutrale invoering tot een verschil in vergoeding omdat de nieuwe prijzen meer of minder budget opleveren dan de oude prijzen. (…)”
In de Beleidsregel extramurale zorg is onder meer bepaald:
“2.2 De op basis van deze beleidsregel overeengekomen tarieven dienen ieder te worden beschouwd als een vast tarief. Het maximale bedrag dat voor een prestatie kan worden afgesproken is gelijk aan de in deze beleidsregel genoemde bedragen. (…)
2.3 (…) Op de kapitaalslasten voor de extramurale zorgprestaties vindt geen nacalculatie plaats anders dan hetgeen onder artikel 4 van deze beleidsregel is opgenomen. Voor zorgaanbieders waar tot 2007 sprake was van nacalcualtie van kapitaalslasten vindt invoering van de normatieve huisvestingskosten als onderdeel van de extramurale tarieven budgetneutraal plaats. Het hieruit voortvloeiende verschil in budget tussen de normatieve kapitaalslasten behorende bij de extramurale prestaties 2006 en de werkelijke budgetvergoedingen 2006 wordt eenmalig vastgesteld op basis van het afgesproken volume ultimo 2006. Dit verschil zal in een meerjarig herallocatietraject betrokken worden op het moment dat de normatieve huisvestingscomponenten voor de intramurale zorg worden ingevoerd.
(….)
4. Nacalculatie
4.1 Op de volumeafspraak voor de extramurale zorgprestaties wordt volledig nagecalculeerd op basis van de gerealiseerde eenheden per prestatie met de op de tariefbeschikking vermelde tarieven. Zoals in de Beleidsregel aanvaardbare kosten, onderdeel nacalculatie is vermeld, is het niveau van de totale gehonoreerde productieafspraak de bovengrens.
Hiertoe dient de zorgaanbieder de gerealiseerde eenheden in jaar t te registreren en bij de nacalculatie te specificeren in eenheden per prestatie.
(…)
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is een instelling die intra- en extramurale zorg verleent aan verstandelijk gehandicapten.
- Bij besluit van 8 oktober 2007 heeft verweerster een tariefbeschikking genomen. Uit de daarbij behorende rekenstaat blijkt dat in de aanvaardbare kosten van appellante bij wijze van nacalculatie een (neerwaartse) correctie voor appellante voor 2007 is verwerkt van € 650.733,-- in verband met haar extramurale kapitaalslasten.
- Appellante heeft bij brief van 16 november 2007 bezwaar gemaakt tegen de tariefbeschikking van 8 oktober 2007.
- Naar aanleiding van een schriftelijk verzoek van verweerster om aanvullende gegevens heeft appellante verweerster bij brief van 8 mei 2008 het volgende bericht.
“ U geeft in uw brief (…) aan dat wij bezwaar hebben aangetekend omdat we bij de productieafspraken niet, dan wel gedeeltelijk rekening hebben gehouden met het feit dat vanaf 1 januari 2007 integrale tarieven dienden te worden afgesproken. Graag willen we aangeven dat dit niet de reden is geweest van ons bezwaarschrift.
(….)
U vraagt ons om aan te geven welk deel van het tarief betrekking heeft op de kapitaallasten. Aangezien het om integrale tarieven gaat hebben we het hier nooit met het zorgkantoor over gehad. Achteraf, na het sluiten van het jaar, kan dit ons inziens niet meer onderwerp zijn van onderhandeling. De aanlevering van deze gegevens is voor ons dan ook niet mogelijk. Wel is van belang dat dubbele bekostiging wordt voorkomen. ”
- Appellante heeft verweerster bij voormelde brief een schema aangeleverd, met daarin per prestatie de maximale beleidsregelwaarde en het door appellante met het zorgkantoor afgesproken tarief. Voorts heeft appellante een overzicht gegeven van haar extramurale kapitaalslasten in 2006 en 2007.
- Op 18 augustus 2008 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Op 29 september 2008 heeft verweerster besloten om de correcties op de nacalculeerbare kapitaalslasten voor de extramurale zorgprestaties, die vallen onder de functies ondersteunende begeleiding (OB) en activerende begeleiding (AB), terug te draaien.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerster
Verweerster stelt vast dat niet is gebleken dat de normatieve kapitaallastencomponent zoals deze in de tarieven is verwerkt, in onjuiste verhouding zou staan tot de kapitaalslastencomponent zoals die is opgenomen in de post nacalculeerbare kapitaalslasten in het budget. Bovendien heeft appellante voor die producten op basis van de nieuwe maximum beleidsregelwaarde, met inachtneming van een door het zorgkantoor vastgestelde korting gecontracteerd. Voor deze groep producten is de beleidsregelwaarde per 1 januari 2007 verhoogd met een kapitaallastencomponent. De korting kon zo weer worden inverdiend in de overeen te komen tarieven. Gelet op de aanzienlijke verhoging van de maximumbeleidsregelwaarden voor deze groep parameters, kon het voor appellantes organisatie voldoende kenbaar zijn dat deze diende ter dekking van een normatieve korting op de kapitaalslasten. Verweerster mag er om die reden vanuit gaan dat daar waar de tarieven op een lager bedrag zijn vastgesteld, dit enkel het resultaat is van de besprekingen met het zorgkantoor.
Verweerster heeft erop gewezen dat het er in het met ingang van 1 januari 2007 inwerking getreden beleid bewust voor is gekozen niet aan te sluiten bij de werkelijke kapitaallasten, doch een generieke normatieve korting is doorgevoerd (mede) op basis van een rekenmodel van het College Bouw. Het is evident dat deze wijze van benaderen tot gevolg heeft dat in het concrete geval een verschil ontstaat tussen de uitgevoerde correctie en de werkelijk nacalculeerbare kapitaalslasten van de extramurale dienstverlening.
NZa heeft tot de gekozen handelwijze besloten omdat op andere wijze geen eenduidige wijze van vaststellen zou kunnen worden gerealiseerd. Van belang is daarbij dat een volledig overzicht van de extramurale kapitaalslasten per instelling niet bestaat en ook moeilijk is te verkrijgen. Tot 1 januari 2007 werden immers alle kapitaalslasten als één geheel gemeld en werd geen onderscheid gemaakt tussen extramurale kapitaalslasten en kapitaalslasten die verband hielden met de intramurale zorg. Daar komt bij dat, zo het al mogelijk zou zijn de korting te vertalen naar werkelijke kosten per instelling, het onmogelijk is de dan uit te voeren korting te compenseren in nieuwe, voor de gehele sector geldende beleidsregelwaarden voor de verschillende extramurale prestaties. In dit verband is volgens verweerster van belang dat enkel een budgettaire verschuiving van middelen, gericht op de modernisering van de markt, niet een verstorend effect mag hebben op de (gereguleerde) marktwerking en de onderlinge verhouding tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders.
Gezien het vorenstaande is met goede redenen gekozen voor een normatieve korting van de extramurale kapitaalslasten voor voornoemde zorgproducten.
Ten slotte heeft verweerster overwogen dat in het geval van appellante in 2007 geen sprake is van lagere volumeafspraken dan in 2006. De vastgestelde normatieve korting kan dus in het geval van appellante niet leiden tot een onbillijk resultaat.
Voor zover appellante zich heeft gericht tegen de korting van 12,5 % voor de producten ondersteunende begeleiding en activerende begeleiding, zijn de bezwaren gegrond. De correctie in de rekenstaat van appellante zal worden verminderd met € 198.905,-. Verweerster heeft hieraan uitvoering gegeven bij tariefbeschikking van 3 december 2008.
Bij verweerschrift heeft verweerder in aanvulling op het bestreden besluit toegelicht dat in de overgangsperiode (2003-2007) - toen werd onderzocht wat de juiste kapitaallastencomponent in de tarieven zou moeten zijn - dekking van kapitaallasten in verband met investeringen in gebouwen na 1 april 2003 ten behoeve van extramurale prestaties gegeven werd op grond van de overgangsregeling. Deze regeling hield in dat kapitaallasten in de aanvaardbare kosten werden verwerkt aan de hand van de Beleidsregels rente en afschrijving op basis van een advies van het College bouw over de aan de investeringen verbonden kosten. Een beperkt aantal tarieven voor extramurale prestaties kende al een kapitaallastencomponent. Om dubbele bekostiging van de kapitaallasten te voorkomen, was het in de overgangsperiode niet toegestaan het volledige beleidsregelbedrag terzake van kapitaallasten in de aanvaardbare kosten op te nemen. De kapitaallastencomponent mocht slechts worden opgenomen voor zover de instelling kon aantonen dat zij voor de kapitaallasten geen vergoeding op grond van de Beleidsregels rente en afschrijving ontving. Dat heeft appellant gedaan en daarom is in de aanvaardbare kosten voor 2006 een aanvullende kapitaallastenvergoeding van € 104.069 opgenomen.
Invoering van de integrale tarieven vond budgetneutraal plaats: de aanvaardbare kosten van de instellingen zijn niet gewijzigd. Daartoe heeft verweerster eerst bepaald met welk bedrag de aanvaardbare kosten van de instellingen zouden stijgen als werd uitgegaan van gelijkblijvende productie en hogere (want inclusief kapitaallastencomponent) tarieven. Die stijging is als negatieve post opgenomen in de aanvaardbare kosten. Met de correctie worden de hogere inkomsten van appellante, die zijn veroorzaakt doordat de beleidsregelbedragen van extramurale prestaties zijn verhoogd met een kapitaallastencomponent, gecompenseerd. Er is dus geen sprake van een ‘korting’. Bij gelijkblijvende productie blijft de totale budgetvergoeding voor kapitaallasten in 2007 op hetzelfde niveau als in 2006. Gegeven dit uitgangspunt heeft verweerster aan appellantes budget een bedrag van € 104.069 als aanvullende kapitaallasten toegevoegd. Voor de daaraan ten grondslag liggende (huisvestings)kosten heeft appellante geen vergoeding ontvangen op grond van de Beleidsregels rente en afschrijving dan wel de overgangsregeling. Dit bedrag was in 2006 in het kader van de overgangsregeling als kapitaallastenvergoeding voor bepaalde prestaties aan appellantes budget toegevoegd.
Voor de overige prestaties houdt verweerster vast aan het bij de tariefbeschikking ten aanzien van de correctie op de kapitaallasten bepaalde.
Verweerster heeft er ten slotte op gewezen dat het hier een tussenstap betreft in een proces dat voltooid zal zijn wanneer ook voor intramurale zorg ‘integrale tarieven’ kunnen worden vastgesteld. Op dat moment zal de productie-onafhankelijke kapitaallastenvergoeding op basis van de Beleidsregels rente en afschrijving komen te vervallen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft - samengevat - het volgende aangevoerd.
Voor de prestaties in de periode 2004-2006 heeft appellante niet het volle beleidsregelbedrag in rekening gebracht. In haar geval wordt dit veroorzaakt doordat zij in de toekomst nog investeringen moest plegen in voorzieningen voor dagactiviteiten waardoor haar kosten in de toekomst naar dat maximumbedrag zouden stijgen. Verweerster komt hierop niet terug en door het bestreden besluit wordt haar vergoeding bevroren op een niveau dat onvoldoende is voor adequate dagbestedingsactiviteiten.
De korting is een normatief bedrag, dat zelfs zou blijven gelden als appellante geen extramurale producten meer zou afspreken. Met het zorgkantoor heeft appellante niet de maximaal mogelijke tarieven voor de dagactiviteiten afgesproken. Dat zij de genormeerde korting zou kunnen ‘inverdienen’, is niet realistisch gedacht van verweerster. Het zorgkantoor zou wanneer zij de tarieven tot de maximale hoogte zou bedingen, niet met haar willen contracteren. Bovendien was zij gebonden aan de afspraken in het convenant AWBZ 2005-2007 (afspraken tussen de zorgaanbieders en VWS), dat voorziet in een maximumkorting van bijna 4 % ultimo 2007. Verweerster verwijt appellante dus in feite dat zij haar afspraken met VWS is nagekomen. Verweerster had rekening moeten houden met de feitelijke situatie per instelling en heeft daarmee ook rekening kunnen houden. Appellante verwijst hier naar de regeling Kleinschalig Wonen, waaruit blijkt dat verweerster de ruimtes die gebruikt worden voor extramurale zorg kan onderscheiden van de rest van de gebouwen van de instelling.
De in eerste instantie door verweerster opgelegde korting van € 650.733 is verminderd met een bedrag van € 198.905 en daarna is nog een bedrag van € 104.069 aan haar budget toegevoegd. Thans komt de opgelegde korting uit op € 347.759. Daarmee kan appellante zich evenmin verenigen.
In het aanvullend beroepschrift voert appellante aan dat alleen de werkelijke dubbele kapitaallasten moeten worden gecorrigeerd zijnde het bedrag dat appellante ontvangt aan nacalculeerbare kapitaallasten. De correctie voor de normering kapitaallasten extramurale zorgprestaties 2007 had aldus vastgesteld moeten worden op € 212.495. Door dit na te laten, heeft verweerster een bedrag van € 135.264 (€ 347.759 - € 212.495) teveel in mindering gebracht. Met de huidige wijze van corrigeren - de generieke korting - handelt verweerster in strijd met het doel van de Beleidsregel extramurale zorg, dat gelegen is in het voorkomen van dubbele bekostiging.
De berekening van het te corrigeren bedrag zou moeten aansluiten op de werkelijke kosten voor extramurale kapitaallasten. Het is immers mogelijk om aansluiting te zoeken bij de werkelijke kosten van de ruimtes/gebouwen waar de dagactiviteiten plaatsvinden, zoals ook is gebeurd in het kader van de berekening van de kapitaalslasten voor Kleinschalige Woonvoorzieningen. Volgens de berekening van 8 mei 2008 betreffen de kapitaallasten extramurale productie 2007 € 212.405.
In haar brief van 4 maart 2011 heeft appellante een overzicht van de kosten van alle panden die zij in huur en eigendom ten behoeve van haar zorgactiviteiten exploiteert. Op grond van de opgegeven afschrijvingskosten, huurkosten en rentekosten voor de in het overzicht opgenomen ruimtes/gebouwen kan, aldus appellante, een correctie voor extramurale kapitaalslasten worden berekend. De toename van de dubbele bekostiging is er namelijk in gelegen dat de nacalculatiebedragen afnemen door lagere kosten als gevolg van een lagere boekwaarde. Met de door haar in geding gebrachte aanvullende stukken van 4 maart 2011 stelt appellante te hebben aangetoond dat de extramurale zorg die zij verleent in aparte gebouwen plaatsvindt, zodat kan worden berekend welk deel van de huur, rente en afschrijvingen betrekking hebben op de extramurale zorg. Volgens de genoemde overzichten bedroegen de niet gedekte kapitaallasten voor haar extramurale productie 2006 €104.069 en voor 2007 € 273.763. Toch heeft verweerster voor 2007 slechts € 104.069 in mindering gebracht op het correctiebedrag. Hierdoor blijft een kostenpost van €169.694,65 aan extramurale lasten ten onrechte voor rekening van appellant. Dat de stijging in extramurale kapitaallasten die niet via nacalculatie (op grond van de Beleidsregels rente en afschrijving dan wel de overgangsregeling) worden vergoed voor rekening van appellante moeten komen is in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het doel van de Beleidsregel extramurale zorg, namelijk een budgetneutrale invoering van de integrale tarieven.
Voorts geldt dat in 2007 niet de door verweerster berekende € 347.759 ter dekking van de kapitaallasten via de normatieve kapitaallastencomponent in de tarieven is binnengekomen, maar slechts €248.314. Dat komt doordat de tarieven 4% lager zijn vastgesteld dan de maximale beleidsregelwaarde voor kapitaallasten.
Deze zaak verschilt van de zaak waarop de uitspraak van het College van 7 oktober 2010, AWB 08/1020, LJN BO 8107, betrekking heeft, in die zin dat appellante wel inzicht heeft kunnen geven in de kapitaallasten voor extramurale zorg en heeft aangetoond dat de tarieven niet kostendekkend zijn. Appellante meent dat sprake is van bijzondere omstandigheden vanwege de hoge kostenstijging en de lage tarieven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De inzet van het voorliggende geschil is de hoogte van de correctie op de budgetvergoeding voor extramurale kapitaallasten in 2007, die verweerster heeft vastgesteld in verband met de budgetneutrale invoering van de integrale tarieven. De vraag die partijen verdeeld houdt is of verweerster bij de vaststelling van appellantes budget voor 2007 de correctie in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op basis van het terzake in artikel 2.3 van de Beleidsregel extramurale zorg bepaalde en aldus het bedrag waarmee de aanvaardbare kosten op basis van het productievolume 2006 zouden stijgen door toevoeging van de kapitaallastencomponent aan de tarieven, als negatieve post in de aanvaardbare kosten 2007 op te nemen.
5.2 Appellante meent dat de generieke korting onredelijk is omdat het in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en haar onevenredig nadeel oplevert. Slechts de daadwerkelijk dubbele vergoeding van de kapitaallasten moet worden gecorrigeerd en dat is het bedrag dat appellante heeft ontvangen via nacalculatie. De grondslag voor de correctie 2007 moet zijn de grondslag die in de overgangsperiode van 2003-2006 voor de vergoeding voor (extramurale) kapitaallasten gold, te weten de werkelijke investeringen over 2007. Appellante heeft met stukken onderbouwd betoogd dat in haar geval de extramurale kapitaallasten onderscheiden kunnen worden van de kapitaallasten verbonden aan intramurale prestaties. 5.3 Verweerster heeft daartegenover gesteld dat een dergelijke benadering na 1 januari 2007 niet meer aan de orde is, aangezien de vergoeding van extramurale zorgprestaties vanaf die datum afhankelijk wordt gesteld van de in de gebouwen verleende zorg en niet - zoals voor 2003 - wordt gekoppeld aan de investeringen in en kosten van de gebouwen.
5.4 Het College overweegt dat niet bestreden is dat de correctie op het budget van appellante heeft plaatsgevonden in overeenstemming met Beleidsregel extramurale zorg.
Ten aanzien van de stelling van appellante dat toepassing van de Beleidsregel extramurale zorg in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, overweegt het College als volgt.
De eerder genoemde Beleidsregel is een volgende stap in het in 2003 in gang gezette proces van invoering van tarieven met een kapitaallastencomponent voor extramurale en intramurale zorgprestaties. In de periode 2003-2007 is onderzocht wat de kapitaallastencomponent voor extramurale prestaties in de tarieven diende te zijn en werd dekking van kapitaallasten in verband met investeringen in gebouwen na 1 april 2003 ten behoeve van extramurale prestaties gegeven op grond van een overgangsregeling. Deze regeling hield in dat kapitaallasten in de aanvaardbare kosten werden verwerkt aan de hand van de Beleidsregels rente en afschrijving op basis van een advies van het College bouw over de aan de investeringen verbonden kosten. Voor zover het ging om tarieven voor extramurale prestaties waarin al in het verleden een kapitaallastencomponent was opgenomen, was het in de overgangsperiode niet toegestaan het volledige beleidsregelbedrag terzake van kapitaallasten in de aanvaardbare kosten op te nemen om dubbele bekostiging van de kapitaallasten te voorkomen. De kapitaallastencomponent mocht slechts worden opgenomen voor zover de instelling kon aantonen dat zij voor de kapitaallasten geen vergoeding op grond van de Beleidsregels rente en afschrijving ontving. De overgang naar integrale tarieven met ingang van 1 januari 2007 betreft een tussenstap en heeft vooralsnog alleen betrekking op de extramurale zorgprestaties. Met ingang van 1 januari 2012 zal de productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding op basis van de Beleidsregels rente en afschrijving ook voor de intramurale zorg vervallen. Verweerster heeft de effecten van de met de invoering van de integrale tarieven voor intramurale zorgprestaties gepaard gaande herverdeling uitgesteld tot 2012. Zij heeft toegelicht dat met de afschaffing van het bouwregime en met de invoering van de integrale tarieven beoogd is de instellingen meer verantwoordelijkheid te geven voor hun investeringsbeslissingen en de financiële dekking daarvan. Voor de extramurale tarieven heeft zij deze doelstelling met ingang van 1 januari 2007 gerealiseerd. Als nevendoel van het overgangsbeleid gold dat dubbele bekostiging van de verleende zorg moest worden voorkomen.
Ten aanzien van de stelling van appellante dat een generieke benadering in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat, zoals dat ook bij de kleinschalige woonvoorzieningen mogelijk is gebleken, een onderscheid gemaakt kan worden tussen extramurale en intramurale kapitaallasten per instelling en een generieke benadering appellante bovendien onevenredig nadelig treft, overweegt het College als volgt. Verweerster heeft onderbouwd bestreden dat de invoering van integrale tarieven voor extramurale en intramurale zorg op dezelfde wijze kan geschieden als de invoering van integrale tarieven voor kleinschalige woonvoorzieningen. In dat geval was er een fysiek onderscheid tussen de betreffende kleinschalige woonvoorzieningen en de andere gebouwen van een instelling. Dat is hier niet aan de orde.
Voor zover appellante betoogt dat in de omstandigheid dat de wijziging in haar geval onevenredig nadelig uitpakt omdat de kapitaallasten waarvoor zij geen vergoeding verkrijgt op grond van de Beleidsregels rente en afschrijving, in 2007 aanzienlijk zijn gestegen (van € 104.069 in 2006 naar € 273.763 in 2007, waarvan slechts €104.069 wordt vergoed), een aanleiding tot afwijking van de Beleidsregel extramurale zorg gevonden moet worden oordeelt het College als volgt. De omstandigheid dat voor de gestegen kosten vanaf 2007 geen aanvullende kapitaallastenvergoeding verkregen kan worden, kan, gezien de jarenlange aanloop naar het gewijzigde beleid ten aanzien van de kapitaallastenvergoeding en de wijze waarop verweerster hierover heeft bericht, niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerster gehouden was tot afwijking van de Beleidsregel extramurale zorg. Dat appellante, naar zij stelt, er niet in slaagt de stijging van kapitaallasten op te vangen met de productievolumetoename in 2007, omdat zij met het zorgkantoor niet de maximale beleidsregelwaarden overeengekomen is, maakt dat niet anders. De gestelde hogere kapitaallasten worden veroorzaakt door investeringsbeslissingen van appellante in een periode van stelselwijziging waarvoor verweerster een voldoende lange overgangstermijn in acht genomen heeft en waarover tijdig en uitgebreid is bericht. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 7 oktober 2010 (LJN: B08107) merkt het College hierbij op dat het nadelig effect dat door de invoering van het gewijzigde stelsel kan optreden, in dit geval niet aan de orde is, aangezien appellante er in 2007, in verband met een toename van het volume extramurale zorg binnen de instelling, ondanks de toegepaste correctie op vooruit is gegaan.
5.5 Gelet op het vorenstaande moet het beroep van appellante ongegrond worden verklaard.
5.6 Voor een proceskostenveroordeling van verweerster op de voet van artikel 8:75 Awb acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M. van Duuren en mr. E.M.H. Loozen, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2011.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. A. Bruining