Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/434 21 oktober 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: R. Scholten, werkzaam bij de Stichting Achmea Rechtsbijstand,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. D. Özdemir en drs. M. Star, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 4 mei 2010 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 maart 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 3 februari 2010, waarbij de hoogte van het aan appellante uit te betalen voorschot op haar bedrijfstoeslag voor het jaar 2009 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 is vastgesteld.
Appellante heeft de gronden van haar beroep aangevuld, waarna verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd en een verweerschrift heeft ingediend.
Bij brief van 11 augustus 2010 heeft het College vragen aan verweerder voorgelegd. Hierop heeft verweerder bij brief van 22 september 2010 gereageerd.
Op 1 november 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003, (hierna: Verordening 73/2009) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 29
Betaling
1. Tenzij in de onderhavige verordening anders is bepaald, worden de betalingen op grond van de in bijlage I genoemde steunregelingen volledig aan de begunstigden uitgekeerd.
2. De betalingen worden in maximaal twee tranches per jaar uitgekeerd binnen de periode van 1 december tot en met 30 juni van het volgende kalenderjaar.
3. Betalingen op grond van de in bijlage I vermelde steunregelingen worden pas verricht nadat de lidstaat op grond van artikel 20 de subsidiabiliteitsvoorwaarden heeft getoetst.
4. In afwijking van lid 2 en volgens de in artikel 141, lid 2, bedoelde
procedure kan de Commissie
a) voorzien in voorschotten;
(…)
Artikel 35
Aangifte van subsidiabele hectaren
1. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten deze percelen ter beschikking van de landbouwer staan op een door de lidstaat vastgesteld tijdstip, maar niet later dan de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag.
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (hierna: Verordening (EG) nr. 796/2004) luidt, voor zover van belang als volgt:
" Artikel 15
(..)
1. Na de uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag mogen individuele percelen landbouwgrond (..) aan de verzamelaanvraag worden toegevoegd mits de in de betrokken steunregelingen gestelde eisen in acht worden genomen.
(..)
2. Onverminderd (..) worden overeenkomstig lid 1 (..) aangebrachte wijzigingen schriftelijk aan de bevoegde autoriteit meegedeeld uiterlijk op 31 mei (..) van het betrokken kalenderjaar (..).
(..)
Artikel 19
(..)
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend. "
De Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 2
1. Overeenkomstig verordening 73/2009 en met inachtneming van ter uitvoering daarvan vastgestelde Commissieverordeningen en deze regeling:
1. (…)
2. verstrekt de minister op aanvraag aan landbouwers subsidie op grond van:
a. de bedrijfstoeslagregeling,
(…)
2. (...)
3. Vanaf 16 oktober 2009 betaalt de minister op grond van artikel 1 van verordening 691/2009, voorschotten van 70% van de betalingen voor de steunaanvragen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel 2, subonderdeel a, die in 2009 zijn gedaan, op voorwaarde dat de toetsing van de subsidiabiliteitsvoorwaarden overeenkomstig artikel 20 van Verordening 73/2009 is afgerond.
4. Op de voet van verordening 1535/2007 betaalt de minister naast het voorschot, bedoeld in het derde lid, een aanvullend voorschot van 30% van de betalingen voor de steunaanvragen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel 2, subonderdeel a, die in 2009 zijn gedaan, op voorwaarde dat de toetsing van de subsidiabiliteitsvoorwaarden overeenkomstig artikel 20 van Verordening 73/2009 is afgerond."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante beschikte voor het jaar 2009 over 55,53 toeslagrechten.
- Appellante heeft op 5 mei 2009 langs elektronische weg bij verweerder haar Gecombineerde opgave 2009 ingediend en daarin uitbetaling van bedrijfstoeslag voor het jaar 2009 aangevraagd. Op het Overzicht gewaspercelen heeft appellante 10 percelen ingevuld met een totale oppervlakte van 67,46 ha. Alleen het perceel met volgnummer 11, met een oppervlakte van 29,30 ha en volgens de gewascode in gebruik als tijdelijk grasland, heeft appellante niet aangekruist voor uitbetaling van toeslagrechten.
- Bij brief van 25 juni 2009 heeft appellante verweerder te kennen gegeven dat zij heeft ontdekt dat perceel 11 per abuis niet is aangekruist voor de bedrijfstoeslag, en hem daarbij verzocht deze fout te corrigeren.
- Bij besluit van 3 februari 2010 heeft verweerder de hoogte van het aan appellante uit te betalen voorschot op zijn bedrijfstoeslag voor het jaar 2009, exclusief modulatiekorting, vastgesteld op € 57.751,34, op basis van een voor de bedrijfstoeslag opgegeven oppervlakte van 38,16 ha. De totale waarde van appellantes toeslagrechten bedroeg
€ 65.235,84.
- Bij brief van 19 februari 2010 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt en daarbij verzocht perceel 11 alsnog voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking te brengen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij besluit van 30 september 2010 heeft verweerder een besluit genomen over de (definitieve) vaststelling bedrijfstoeslag 2009.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft op 5 mei 2009 haar verzamelaanvraag ingediend. Op het daarbij behorende Overzicht gewaspercelen heeft zij 10 percelen met een totale oppervlakte van 67,46 ha opgegeven. Het gaat om 6 percelen met tijdelijk grasland en 4 percelen met snijmais. Op de verzamelaanvraag heeft appellante aangegeven dat zij haar gewone toeslagrechten wil laten uitbetalen. Op het Overzicht gewaspercelen heeft zij bij 9 percelen aangegeven deze percelen voor dat doel te willen gebruiken. Deze percelen beslaan een oppervlakte van 38,16 ha, zodat daarop 38,16 toeslagrechten kunnen worden uitbetaald.
Gelet op het moment waarop appellante heeft verzocht om aanpassing van haar aanvraag, kan dit verzoek enkel gehonoreerd worden als sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Verordening 796/2004. Naar de mening van verweerder is er in dit geval geen sprake van een kennelijke fout. Appellante heeft perceel 11 niet aangekruist voor uitbetaling. Hierdoor heeft appellante een bedrag van € 7484,50 van in totaal € 65.235,84 aan gewone toeslagrechten niet benut. Het verschil tussen wat appellante aanvraagt en wat zij maximaal had kunnen aanvragen is niet zo groot dat dit verweerder bij een summier onderzoek direct in het oog had moeten vallen. Daarbij is verweerder van mening dat het niet uitgesloten kan worden geacht dat er voor appellante een reden bestond dit perceel niet voor uitbetaling in aanmerking te brengen. Gelet hierop is in het geval van appellante geen sprake van een onsamenhangende aanvraag.
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd nog gesteld dat hij bij heroverweging naar aanleiding van een ingediend bezwaarschrift zowel het besluit over het voorschot als het besluit tot definitieve vaststelling van de bedrijfstoeslag - indien daartegen ook bezwaar is gemaakt – integraal toetst aan toepasselijke regelgeving. Dat in het kader van de heroverweging van het voorschotbesluit niet wordt volstaan met een toetsing die beperkt blijft tot de vraag of het voorschot in redelijkheid kan worden geweigerd, moet worden gezien als een geste naar de landbouwers. Volgens verweerder houdt de landbouwer bovendien belang bij beoordeling van het voorschotbesluit nadat het besluit tot definitieve vaststelling is genomen. Dat belang ligt in het feit dat een ambtshalve wijziging van de definitieve vaststelling zal plaatsvinden als het bezwaar tegen het voorschotbesluit gegrond blijkt te zijn.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep tegen het bestreden besluit, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Appellante beroept zich op het feit dat sprake is van een kennelijke fout. Uit het Overzicht gewaspercelen blijkt dat appellante voor alle percelen heeft aangegeven gewone toeslagrechten te willen verzilveren, uitgezonderd perceel 11. Het betreft bijna allemaal percelen met de gewascode 266 (tijdelijk grasland). Ook bij perceel 11 staat deze gewascode. Dit roept onmiddellijk vragen op. Appellante heeft immers voldoende toeslagrechten, vraagt verzilvering van de rechten aan onder code 266, maar bij het grootste perceel, dat bijna de helft van het aantal opgegeven hectares omvat, ontbreekt het kruisje. Dit wijst op een duidelijke tegenstrijdigheid. In de uitspraak van het College van 15 oktober 2009 (AWB 08/557; www.rechtspraak.nl, LJN: BK2049) is in een soortgelijke zaak uitgemaakt dat sprake was van een kennelijke fout. Immers, in die uitspraak ging het om 14 aangevraagde hectaren dan wel rechten van in totaal 52,58 toeslagrechten en 48,14 hectaren (ongeveer 26%). In casu is sprake van een aangevraagd aantal rechten van 38,16 van in totaal 55,53 toeslagrechten. Dat betekent dat 32% van de rechten niet is aangevraagd. Dat dit, hoewel het toch om ruim € 7000,-- gaat, tot een in verhouding veel kleiner misgelopen bedrag leidt, neemt niet weg dat het aantal niet aangevraagde rechten bij verweerder tot vragen had moeten leiden bij ontvangst van het aanvraagformulier.
Daarnaast is het ook nog eens zo dat er bij gewascode 266 verder geen handelingen nodig zijn om te voldoen aan de subsidievoorwaarden. Het gaat immers om tijdelijk grasland, en appellante heeft toeslagrechten. Het was dus in één oogopslag te zien dat er sprake is van een duidelijke tegenstrijdigheid in de aanvraag.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat de brief van 3 februari 2010, waarin appellante is meegedeeld dat de bedrijfstoeslag 2009 in de vorm van een voorschot aan haar wordt uitbetaald, als een beslissing gericht op rechtsgevolg en derhalve als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden aangemerkt.
5.2 Bij de beoordeling van het beroep tegen de handhaving van dit besluit, te weten de beslissing op bezwaar van 26 maart 2010, is de toetsing van het College gericht op het beantwoorden van de vraag - met inachtneming van de door artikel 8:69 Awb bepaalde omvang van het geschil - of en in hoeverre appellante, met het oog op de daarbij toepasselijke Verordeningen en de Regeling, redelijkerwijs aanspraak zal kunnen maken op de uitbetaling van de bedrijfstoeslag. Voor een verdergaande toetsing is gelet op het karakter van het voorschotbesluit – een besluit tot voorlopige betaling van de nog definitief vast te stellen uitbetaling van bedrijfstoeslag – geen plaats. Dat verweerder in het onderhavige geval wel is over gegaan tot een verdergaande toetsing in bezwaar, maakt dit niet anders.
5.3 In het onderhavige geval is door appellante gesteld dat zij bij de aanvraag tot uitbetaling van haar toeslagrechten vergeten is ook voor perceel 11 aan te geven dat zij de gewone toeslagrechten op dit perceel wil laten uitbetalen. Volgens haar is sprake van een kennelijke fout en zou zij in staat moeten worden gesteld de aanvraag te corrigeren, met als uitkomst de uitbetaling van al haar toeslagrechten.
5.4 Gelet op hetgeen onder 5.2 is overwogen, beperkt de toetsing door het College zich in het onderhavige geval tot beantwoording van de vraag of appellante - gelet op het door haar aangevoerde - redelijkerwijs aanspraak zal kunnen maken op de uitbetaling van al haar toeslagrechten in plaats van het aantal toeslagrechten dat nu in het voorschotbesluit is uitbetaald. In het kader daarvan zal moeten worden onderzocht in hoeverre sprake is van de door appellante gestelde kennelijke fout.
Gelet op de datum waarop appellante te kennen heeft gegeven dat zij een fout heeft gemaakt bij de aanvraag tot uitbetaling van toeslagrechten en verzocht heeft deze fout te mogen herstellen, zou een correctie van de aanvraag enkel op basis van de aanname van een kennelijke fout - als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 - mogelijk zijn. Naar het oordeel van het College is het verschil tussen de 38,16 aangevraagde en de maximaal 55,53 aan te vragen toeslagrechten echter niet zo buitensporig - hiermee verschilt onderhavige zaak van de zaak waarop de door appellante aangehaalde uitspraak betrekking heeft -, dat verweerder bij beoordeling van de aanvraag in een oogopslag heeft kunnen zien dat sprake was van een tegenstrijdig ingevulde aanvraag. Dat betekent dat vooralsnog niet kan worden staande gehouden dat met een summier onderzoek na ontvangst van de aanvraag kon worden vastgesteld dat de aanvraag blijkbaar geen goede weergave was van hetgeen appellante beoogde. Verweerder heeft dus mogen concluderen dat geen sprake is van een kennelijke fout en dat de verwachting bestaat dat appellante, gelet op het voorgaande, redelijkerwijs geen aanspraak kan maken op uitbetaling van al haar toeslagrechten.
5.5 Dat betekent dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. C. Wolters en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2011.
w.g. Munsterman w.g. Van der Weele