Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/964, 09/1090, 09/1201, 09/1287, 09/1462, 10/50, 10/110, 10/304
10/425, 10/807, 10/808, 10/1277, 10/1278, 11/10 en 11/11 7 oktober 2011
4000 Heffing
Uitspraak in de zaken van:
Firma A, te B, en anderen, appellanten,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigden: mr. Th. Keizer en mr. C.J.A. Groenewoud, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
In de zaak AWB 09/964
Appellanten hebben bij brief van 15 juli 2009 beroep ingesteld tegen het jegens ieder van hen genomen besluit van verweerder van 5 juni 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op een aantal door appellanten ingediende bezwaren, alle gericht tegen door verweerder opgelegde heffingen. Verweerder heeft alle bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, met uitzondering van de bezwaren die zijn opgenomen in bijlage 6 bij het bestreden besluit.
Bij brief van 30 september 2009 heeft verweerder een gewijzigd besluit aan het College toegezonden. Bij brief van 12 oktober 2009 hebben appellanten desgevraagd op het gewijzigde besluit gereageerd.
Bij brief van 21 oktober 2009 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende gedingstukken en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 22 juli 2011 heeft verweerder een gewijzigd besluit van dezelfde datum aan het College toegezonden.
In de overige zaken
Appellanten hebben bij brieven van 12 augustus 2009 tot en met 22 november 2010 elke zes weken beroep aangetekend tegen besluiten van verweerder waarbij de bezwaren van appellanten, gericht tegen de in de zes weken voorafgaand aan het bezwaarschrift opgelegde heffingen, kennelijk niet-ontvankelijk zijn verklaard. Appellanten hebben de beroepsgronden aangevuld en verweerder heeft de gedingstukken en verweerschriften ingediend.
In alle zaken
Bij brief van 29 juli 2011 hebben appellanten de beroepsgronden verder aangevuld.
Bij brief van 12 augustus 2011 heeft verweerder een aanvullend en geactualiseerd verweer ingediend.
Op 26 augustus 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 6:5
1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;
d. de gronden van het bezwaar of beroep.
2. (…)
Artikel 6:6
Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
b. (…)
mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben periodiek bezwaar gemaakt tegen verschillende heffingen van verweerder door middel van zogeheten herhaalbezwaren met de mededeling:
"Op de bijgaande lijst treft U de namen aan van de bedrijven namens wie wij bezwaar maken tegen alle direct (aanslagen) en indirect (nota’s) door PT in de afgelopen periode van zes weken aan hen opgelegde aanslagen/nota’s".
- In de zaak AWB 09/964 heeft verweerder bij brief van 23 december 2008 uitstel verleend voor het aanvullen van het bezwaar met de volgende mededeling:
"In verband met de aankomende kerstperiode, verleent het Productschap Tuinbouw uitstel tot 15 januari 2009 voor het aanvullen van de bezwaren, (…).
Hierbij willen we er uitdrukkelijk op wijzen dat de bezwaren die door u op deze datum niet zijn aangevuld of ingetrokken (...) niet-ontvankelijk kunnen worden verklaard."
- In de overige zaken heeft verweerder appellanten schriftelijk in de gelegenheid gesteld om de bezwaarschriften aan te vullen door de gronden van het bezwaar te vermelden en door een kopie van het besluit (de nota) of een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar zich richt naar het Productschap op te sturen.
- Op 15 januari 2009 hebben appellanten de bezwaren in de zaak AWB 09/964 aangevuld. Deze aanvulling bestond uit een lijst met namen van bedrijven, een rubricering per van toepassing zijnde verordening (inclusief vermelding van één of meerdere voorbeeldzaken) en een vermelding van debiteuren- en notanummers.
- Ook in de overige zaken zijn de bezwaren aangevuld. De aanvulling bestond in die zaken uit een lijst met bedrijven (naam, adres, postcode en plaats van vestiging) en een categorisering naar bedrijfsactiviteit, terwijl in een aantal gevallen ook het debiteurennummer van het Productschap Tuinbouw was vermeld.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten, met uitzondering van de op bijlage 6 bij het besluit van 5 juni 2009 (zaaknummer AWB 09/964) vermelde bezwaren, niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe is het volgende overwogen.
De mededeling dat bezwaar wordt gemaakt tegen alle aanslagen (nota’s) die in de afgelopen zes weken zijn opgelegd dan wel zijn geïnd, maakt niet duidelijk tegen welke besluiten de bezwaren zijn gericht, zodat niet is voldaan aan het in artikel 6:5, eerste lid, onder c, Awb gestelde. Het College heeft dit bevestigd in de uitspraak van 6 mei 2009 in de zaken AWB 07/701 en AWB 07/703 tot en met 710 (www.rechtspraak.nl, LJN: BI4302). Indien de bezwaarschriften niet (tijdig) zijn aangevuld door vermelding van het besluit of de besluiten waartegen de bezwaren zich richten, zijn deze niet-ontvankelijk.
Er is geen verschil met de zaken die in de uitspraak van 6 mei 2009 aan de orde waren. De heffingssystematiek is in die periode ongewijzigd gebleven en de verordeningen zijn nagenoeg identiek, evenals de wijze waarop de heffingen worden geïnd. Het is onmogelijk voor verweerder om zelf de besluiten te achterhalen als gevolg van de verschillende wijzen waarop de heffingen worden opgelegd aan bedrijfsgenoten. De heffingen kunnen rechtstreeks, via de veiling, of via verkopers worden opgelegd. Er worden op grond van verschillende verordeningen heffingen opgelegd. Ook krijgen niet alle heffingsplichtigen op basis van dezelfde verordening tegelijkertijd een nota opgelegd. Dit moment hangt af van de bedrijfsgenoot zelf en het moment waarop hij aangifte doet, terwijl boekencontroles er toe kunnen leiden dat enkele jaren na afloop van de periode waarover heffing is verschuldigd alsnog een heffing wordt opgelegd.
De aanvullingen voldoen dan ook niet aan de eisen van artikel 6:5 Awb Pro. Daarover is ook al in de uitspraak van 6 mei 2009 beslist, blijkens rechtsoverweging 4. Ten overvloede merkt verweerder nog op dat de lijst van appellanten in de aanvullingen slechts wordt gecategoriseerd waardoor ook appellanten die geen besluit hebben gekregen in de door het bezwaar bestreken periode, bezwaar maken. Daarnaast blijkt uit een steekproef dat de aanvullingen fouten bevatten. Verweerder aanvaardt ook andere omschrijvingen van het aangevochten besluit dan notanummers.
Voorts hebben appellanten in de zaak AWB 09/964 verzuimd de bezwaren tijdig aan te vullen met een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht. Die aanvulling dateert van 15 januari 2009, terwijl een termijn was gesteld tot 15 januari 2009.
Het feit dat verweerder een discretionaire bevoegdheid heeft bij toepassing van artikel 6:6 Awb Pro maakt dit niet anders. De termijn was gegund na eerder verleend uitstel en daarom wilde verweerder de vertraging beperken. Bovendien blijkt uit de rechtspraak dat een niet-ontvankelijkheid volgt indien niet binnen de geboden termijn van de gelegenheid om het verzuim te herstellen gebruik is gemaakt.
Verweerder heeft in de gewijzigde beslissingen op bezwaar enkele fouten hersteld. In enkele gevallen waren de bezwaren wél tijdig aangevuld met een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar was gericht. In die gevallen is het bezwaar bij nader inzien ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten betogen dat hun bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard. Daartoe voeren zij primair aan dat de bezwaarschriften ook zonder de aanvullingen aan het in artikel 6:5, eerste lid, onder c, Awb gestelde voldoen. In de Memorie van Toelichting is gesteld dat een zodanige aanduiding moet worden gegeven dat het besluit traceerbaar is. Aan dat criterium wordt voldaan. Immers, in de bezwaarschriften is aangegeven dat bezwaar wordt aangetekend tegen alle heffingsbesluiten die in de periode van zes weken voorafgaand aan het bezwaar aan de bedrijfsgenoten zijn opgelegd. Er was een afspraak gemaakt tussen partijen dat dit voldoende was en het gaat in dit geval enkel om door verweerder zelf opgelegde aanslagen. Deze kan verweerder “met een druk op de knop” traceren in het geautomatiseerde systeem. Daartoe is het registratienummer van appellanten gegeven.
De situatie is niet identiek aan de zaak AWB 07/701 die leidde tot de uitspraak van 6 mei 2009. In die zaak ging het, in tegenstelling tot in de huidige zaak, niet om door verweerder zelf opgelegde aanslagen. De in de onderhavige procedure aan de orde zijnde besluiten zijn eenvoudig te achterhalen. Het feit dat verweerder de aanslagen niet tegelijkertijd oplegt verandert dat niet. Appellanten die bezwaar maken terwijl er in de betreffende periode aan hen geen aanslag/nota is opgelegd zijn vanzelfsprekend niet-ontvankelijk omdat er geen besluit is.
Subsidiair betogen appellanten in de zaak AWB 09/964 dat met de aanvullingen in ieder geval wordt voldaan aan het in artikel 6:5, eerste lid, onder c, Awb gestelde. De aanvullingen hielden in dat een overzicht werd gegeven per heffingsverordening per jaargang waartegen appellanten bezwaar maakten, bijvoorbeeld tegen een aanslag boomkwekerijproducten 2007. Dat is een voldoende omschrijving van het besluit. Deze aanvullingen zijn door verweerder geaccepteerd indien ze waren voorzien van een notanummer. Ook zonder notanummer zouden ze echter geaccepteerd moeten worden, zo blijkt uit de uitspraak van het College van 30 september 2010 in de zaak AWB 10/90 (www.rechtspraak.nl, LJN: BN9205). Verder heeft verweerder ten onrechte een aantal bezwaarschriften niet-ontvankelijk verklaard terwijl was afgesproken dat de beslissing op die bezwaren zou worden aangehouden totdat het College in de bijbehorende voorbeeldzaken uitspraak zou hebben gedaan.
In de zaak AWB 09/964 betogen appellanten meer subsidiair dat de bezwaren van 15 januari 2009 niet te laat zijn ingediend. Verweerder verleende uitstel voor het aanvullen van de gronden tot 15 januari 2009 en stelde dat niet-ontvankelijkheid zou volgen indien de stukken niet “op deze datum” binnen zouden zijn. Nu de stukken op deze datum binnen waren, en in een soortgelijk geval in de zaak AWB 09/1201 de aanvullingen wel werden geaccepteerd, dienen ook in de zaak AWB 09/964 de aanvullingen geaccepteerd te worden.
In de zaken AWB 10/425, AWB 10/807, AWB 10/808, AWB 10/1277 en AWB 10/1278 zijn ook bezwaren niet-ontvankelijk verklaard waar een notanummer bij was vermeld. In andere gevallen is dit wel als een duidelijk omschreven besluit aanvaard.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder bij de bestreden besluiten terecht de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het gaat hierbij kort gezegd om de vraag of appellanten in het licht van artikel 6:5, eerste lid, onder c, Awb voldoende duidelijk hebben gemaakt tegen welke besluiten hun bezwaren zich richtten. 5.2 Vooropgesteld wordt dat verweerder in de zaak AWB 09/964 het bestreden besluit van 5 juni 2009 hangende het beroep heeft gewijzigd. Bij het gewijzigde besluit van 8 april 2009 dat op 30 september 2009 aan het College werd gezonden heeft verweerder overwogen dat enkele door appellanten aangevulde omschrijvingen van besluiten wel tijdig door verweerder zijn ontvangen en daarom per abuis niet-ontvankelijk zijn verklaard. Dit is met deze wijziging hersteld. Verder heeft verweerder bij besluit van 22 juli 2011 de bijlage bij het oorspronkelijke besluit ten aanzien van de tot 15 januari 2009 ingediende bezwaren gewijzigd. Met betrekking tot de bezwaren van 26 februari 2009 heeft verweerder de bijlage gewijzigd en, ten aanzien van tweeëntwintig appellanten, het besluit ingetrokken omdat bij nader inzien wel was voldaan aan het in artikel 6:5, eerste lid, onder c, gestelde.
Zoals ook ter zitting met partijen is besproken volgt hieruit dat verweerder in elk geval een aantal bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5.3 Daarnaast is het College van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de schriftelijke aanvulling van de bezwaarschriften op 15 januari 2009 te laat is ingediend. In verweerders brief van 23 december 2008 staat dat uitstel is verleend tot 15 januari 2009 voor aanvulling van de bezwaren en voorts dat bezwaren die niet op deze datum zijn aangevuld of ingetrokken, niet-ontvankelijk kunnen worden verklaard. Hieruit volgt niet dat het bezwaar reeds vóór die datum (uiterlijk op 14 januari 2009) moest zijn aangevuld. Appellanten hebben uit de uitstelbrief van verweerder mogen afleiden dat zij tot 15 januari 2009 de tijd hadden voor de gevraagde aanvulling. Nu de brief met de aanvulling van de bezwaren op 15 januari 2009 is ingediend heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de aanvulling te laat is ingediend.
5.4 Vervolgens staat ter beoordeling of appellanten, door aan te geven dat zij tegen alle aanslagen en nota’s die hun, onder welke naam dan ook, in een bepaalde periode zijn opgelegd, voldoende duidelijk hebben gemaakt tegen welke besluiten hun bezwaren zijn gericht, en of verweerder op goede gronden de bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5.5 Mede onder verwijzing naar de eerder aangehaalde uitspraak van 6 mei 2009 overweegt het College als volgt.
De eis van artikel 6.5, eerste lid, aanhef en onder c, Awb strekt ertoe buiten twijfel te stellen tegen welk besluit of besluiten het bezwaar zich richt. Naar het oordeel van het College laat de algemene omschrijving in de bezwaarschriften zoveel onduidelijkheid bestaan over de besluiten waartegen appellanten daarbij bezwaar hebben gemaakt, dat deze mededeling niet beantwoordt aan de wettelijke eis. Van appellanten had derhalve mogen worden verwacht dat zij in hun bezwaarschrift concreet, aan de hand van voldoende onderscheidende kenmerken, nader zouden hebben omschreven tegen welke nota’s hun bezwaren waren gericht. Het belang hiervan wordt onder meer onderstreept door het feit dat, zoals van de kant van verweerder is gesteld en door appellanten niet is weersproken, niet alle heffingplichtigen op basis van dezelfde verordening tegelijkertijd een nota opgelegd krijgen. Verder kunnen op grond van een verordening in één periode verschillende heffingsbesluiten worden genomen. Tevens is onweersproken dat voor een behoorlijk aantal bedrijven geldt dat die in de periodes waarop de bezwaarschriften zien in het geheel geen heffing opgelegd hebben gekregen, onder meer omdat zij in de betreffende periode geen activiteiten hebben verricht waarop de betreffende categorie ziet. Verweerder stelt terecht dat het niet de bedoeling is dat hij zelf maar moet nagaan welke besluiten in een bepaalde periode ten aanzien van elk der appellanten zijn genomen. Dat behoort naar het oordeel van het College te worden gedaan door degene die bezwaar maakt.
5.6 De omstandigheid dat in de onderhavige procedures, anders dan in de zaak die leidde tot de uitspraak van 6 mei 2009, volgens appellanten alleen bezwaar is gemaakt tegen heffingen die door verweerder zelf zijn opgelegd, en niet tevens tegen nota’s die namens verweerder door derden (bijvoorbeeld veilingen) zijn geïnd, leidt niet tot een ander oordeel. Ook al zou het voor verweerder administratief mogelijk zijn om te achterhalen welke besluiten in een bepaalde periode ten aanzien van alle door de gemachtigde van appellanten genoemde bedrijven zijn genomen, zoals door appellanten is gesteld, dan nog doet dit niets af aan het wettelijk uitgangspunt dat de bezwaarmaker concreet dient aan te geven tegen welk besluit of welke besluiten zijn bezwaren zijn gericht. De enkele vermelding “alle besluiten” zonder daarbij een notanummer, datum of kenmerk te vermelden is, gelet op de hiervoor in 5.5 genoemde omstandigheden, niet toereikend.
5.7 Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat appellanten gehouden waren om afschriften van alle nota’s waartegen hun bezwaren zijn gericht, over te leggen om hun daartegen gerichte bezwaren ontvankelijk te kunnen achten, geldt dat daarvoor geen steun is te vinden in artikel 6:5 Awb Pro of enige andere bepaling in die wet. Voor zover echter notanummers of andere specifieke kenmerken zijn genoemd is voor verweerder na te gaan welk besluit het betreft en is dus voldaan aan de eis van artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder c, Awb.
5.8 De stelling dat verweerder in enkele zaken bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard ondanks het feit dat in de bezwaarschriften wel notanummers waren vermeld, treft geen doel. Appellanten hebben niet duidelijk gemaakt op welke bezwaren zij precies doelen. Het College gaat er vanuit dat verweerder in een nieuw besluit met inachtneming van deze uitspraak alsnog tot een inhoudelijke beoordeling van de bezwaren zal overgaan, indien en voor zover de aangevochten besluiten toereikend zijn geconcretiseerd aan de hand van bijvoorbeeld notanummers.
5.9 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep in de zaak AWB 09/964 gegrond is. Het bestreden besluit in die zaak dient gedeeltelijk te worden vernietigd. De vernietiging ziet uitsluitend op de bezwaren die door verweerder blijkens het aan 30 september 2009 aan het College toegezonden wijzigingsbesluit dat, naar mag worden aangenomen, foutief is gedateerd op 8 april 2009 en het wijzigingsbesluit van 22 juli 2011 ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard, alsmede op de bezwaren die bij brief van 15 januari 2009 door appellanten zijn aangevuld onder vermelding van notanummers. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen waarbij alsnog inhoudelijk op deze bezwaren wordt ingegaan.
Ten aanzien van alle andere zaken is het beroep ongegrond.
5.10 Het College ziet aanleiding om verweerder in de zaak AWB 09/964 te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Dit zijn de kosten van de door hun gemachtigde verleende rechtsbijstand, die met inachtneming van het Besluit proceskosten procesrecht zijn vastgesteld op €644,-, waarbij is uitgegaan van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting in een zaak van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1, bedrag per punt €322,-).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep in zaak AWB 09/964 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 5 juni 2009, uitsluitend voor zover dit besluit ziet op de bezwaren die door verweerder
blijkens de wijzigingsbesluiten van 8 april 2009 en 22 juli 2011 ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard alsmede op
de bezwaren die bij brief van 15 januari 2009 door appellanten zijn aangevuld onder vermelding van notanummers;
- bepaalt dat verweerder inzake de ten onrechte niet-ontvankelijk verklaarde bezwaren een nieuw besluit neemt met
inachtneming van deze uitspraak;
- verklaart het beroep in de overige zaken ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten ten bedrage van € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellanten in zaak AWB 09/964 betaalde griffierecht ad € 297,- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. M. van Duuren en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2011.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. J.A. de Koning