Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/955 5 oktober 2011
13950 Wet marktordening gezondheidszorg
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Coloriet, te Lelystad (hierna: Coloriet), appellante,
gemachtigden: mr. T.A.M. van den Ende en mr. F. Lijffijt, beiden advocaat te Zwolle,
tegen
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigden: mr. drs. J.J. Rijken en mr. J.A.E. van der Jagt-Jobsen, beiden advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Coloriet heeft bij brief, bij het College per binnengekomen op 27 november 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 21 oktober 2008.
Bij dit besluit heeft verweerster onder meer het bezwaar van Coloriet tegen de tariefbeschikking van 16 oktober 2007 met eindnummer 4 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief 3 juni 2009 heeft Coloriet de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 22 september 2009 heeft verweerster een verweerschrift ingediend en de op zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 3 februari 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Met ingang van 1 januari 2005 is voor instellingen die zorg verlenen waarop verzekerden aanspraak hebben op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) een systeem van macrobudgettering geïntroduceerd. In dit systeem kan verweerster worden verzocht een budget voor AWBZ-instellingen vast te stellen. Verweerster toetst de budgetverzoeken aan het beschikbare macrobudget dat wordt aangeduid met de term contracteerruimte. Verweerster beoordeelt de budgetverzoeken op drie momenten (rondes) in het jaar, in de maanden maart, juli en oktober. In die drie rondes kan, rekening houdend met de in de loop van het jaar toegenomen productieafspraken, worden verzocht om aanpassing van het budget.
Op 24 oktober 2006 heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op grond van artikel 7 Wet marktordening gezondheidszorg verweerster een aanwijzing gegeven die strekt tot uitvoering van het voormelde systeem in 2007 (Stcrt. 2006, nr. 212, pag. 13; hierna: de aanwijzing). Verweerster heeft naar aanleiding van deze aanwijzing de beleidsregel Contracteerruimte 2007 (hierna: de beleidsregel) vastgesteld, die in de loop van 2007 meerdere malen door elkaar opvolgende beleidsregels (CA-122, CA-172, CA-189, CA- 207 en CA-263) met eenzelfde strekking is vervangen. Met betrekking tot de verwerking van de budgetverzoeken is in de beleidsregel (CA-263) vermeld:
"3. Algemene verwerking aanvragen
Er zijn jaarlijks drie rondes waarbij de financiële afspraken aan de contracteerruimtes worden getoetst. Deze vinden plaats per 1 maart, 15 juli en 15 oktober 2007. Deze verwerking door de NZa vindt mede plaats onder toepassing van de onderstaande bepalingen.
3.1 Eenzijdige verzoeken
Indien partijen niet tot overeenstemming zijn gekomen over de hoogte van de productie en/of de hoogte van de prijzen (het zogenoemde tweezijdige verzoek), neemt de NZa ook eenzijdig ingediende verzoeken van een zorgaanbieder of zorgkantoor in behandeling. Per ronde kan door een zorgaanbieder dan wel een zorgkantoor geen eenzijdig verzoek worden ingediend wanneer er in diezelfde ronde ook een tweezijdig verzoek met betrekking tot dezelfde prestaties of prijzen wordt ingediend.
Indien desondanks in één ronde naast een tweezijdig verzoek ook een eenzijdig verzoek door een zorgaanbieder dan wel zorgkantoor wordt ingediend, wordt het eenzijdige verzoek afgewezen.
3.2 Vaststelling aantallen en prijzen
In de hierna volgende onderdelen 3.1 en 3.2 wordt aangegeven van welke aantallen (q's) en prijzen (p's) de NZa uitgaat voor de toetsing van de financiële afspraken aan de beschikbare contracteerruimte (zie onderdelen 4 t/m 7) en van welke p's de NZa uitgaat voor de vaststelling van de tarieven.
3.2.1 Vaststelling aantal (q)
? Indien de door de zorgaanbieder en het zorgkantoor per prestatie aangevraagde q aan elkaar gelijk zijn, gaat NZa per prestatie uit van de door dezorgaanbieder em het zorgkantoor aangevraagde q.
? Indien de door de zorgaanbieder per prestatie aangevraagde q hoger is dan door het zorgkantoor aangevraagde q, gaat de NZa per prestatie uit van de door het zorgkantoor aangevraagde q.
? Indien de door het zorgaankantoor per prestatie aangevraagde q hoger is dan de door de zorgaanbieder aangevraagde q, gaat de NZa per prestatie uit van de door de zorgaanbieder aangevraagde q.
? Indien één of beide partijen geen q aanvraagt, gaat NZA uit van het feit dat de q nul is.
3.2.2 Vaststelling tarief (p)
? Indien de door de zorgaanbieder en het zorgkantoor aangevraagde p aan elkaar gelijk zijn en niet hoger dan het voor de prestatie in de beleidsregel gestelde maximumbedrag, gaat NZa uit van de door zorgaanbieder en zorgkantoor aangevraagde p.
? Indien de door de zorgaanbieder en het zorgkantoor aangevraagde p niet aan elkaar gelijk zijn of één van de partijen geen p aanvraagt, gaat de NZa uit van het voor de prestatie in de beleidsregel vastgesteld maximumbedrag.
3.3 Aanpassing eerder vastgesteld tarief of aantal
Wanneer in een ronde in jaar t, onder toepassing van de onderdelen 3.1 en 3.2 van deze beleidsregel, een afspraak met betrekking tot een bepaalde q of een bepaalde p is vastgesteld door de NZa, zal de NZa de vastgestelde q of p alleen aanpassen indien daartoe een nieuw tweezijdig verzoek wordt ingediend. Eenzijdige verzoeken ter aanpassing van een eerder in datzelfde jaar vastgestelde q of p worden afgewezen.
(…)".
2.2 Feiten
- Verweerster heeft voor appellante in het kader van de julironde op 16 oktober 2007 de tariefbeschikking met eindnummer 4 vastgesteld. Tegen deze tariefbeschikking heeft onder meer appellante bezwaar gemaakt.
- Verweerster heeft voor appellante in het kader van de oktoberronde op 19 december 2007 de tariefbeschikking met eindnummer 5 vastgesteld. Tegen deze tariefbeschikking heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
- Appellante is naar aanleiding van haar bezwaar, en de aanvullende gronden van bezwaar ingediend op 10 januari 2008, door verweerster op 11 juni 2008 gehoord.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerster
Verweerster heeft bij het bestreden besluit, voor zover hier van belang, het bezwaar van Coloriet niet-ontvankelijk verklaard, omdat moet worden aangenomen dat Coloriet, mede gelet op de werking van de toepasselijke beleidsregels en het daarin vervatte beslismodel, niet langer een belang heeft bij de behandeling daarvan. Verweerster heeft opgemerkt dat het besluit waartegen bezwaar is gemaakt inmiddels is opgevolgd door een nieuw besluit van 19 december 2007. Dit besluit, dat is genomen op een aanvraag van het zorgkantoor uit de oktoberronde, betreft evenals het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, de vaststelling van het budget en de in rekening te brengen tarieven over het kalenderjaar 2007. Tegen het besluit van 19 december 2007 heeft Coloriet geen bezwaar gemaakt.
Toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan in het onderhavige geval niet aan de orde zijn, aangezien de tariefbeschikking van 19 december 2007 is genomen naar aanleiding van een nieuwe eenzijdige aanvraag van het zorgkantoor en om die reden niet kan worden aangemerkt als een besluit dat in de plaats treedt van het eerdere besluit op de aangehouden aanvraag uit de maartronde. Verweerster heeft opgemerkt dat Coloriet en het zorgkantoor in het kader van de oktoberronde aanvankelijk een gezamenlijke nieuwe aanvraag hadden ingediend. Coloriet heeft deze aanvraag echter niet gehandhaafd, zodat een eenzijdige aanvraag van het zorgkantoor resteerde.
Verweerster heeft verder opgemerkt dat in het kader van een bezwaarschriftprocedure weliswaar onderliggende beleidsregels aan de orde kunnen worden gesteld, maar dit niet afdoet aan het feit dat een bezwaar niet-ontvankelijk is wanneer wegens het ontbreken van een direct belang het bestuursorgaan niet gehouden is tot een inhoudelijke behandeling.
Ten overvloede is verweerster in het bestreden besluit inhoudelijk op het bezwaar van Coloriet ingegaan, aangezien dit bezwaar volgens haar, al zou dit ontvankelijk zijn geweest, niet tot een wijziging van het primaire besluit zou hebben geleid.
4. Het standpunt van Coloriet
Coloriet heeft aangevoerd dat zij in de oktoberronde geen aanvraag heeft gedaan. Verweerster heeft desondanks een nieuw besluit genomen, terwijl gewijzigde afspraken tussen zorgaanbieder en zorgverzekeraar alleen op tweezijdig verzoek kunnen worden vastgesteld. Aangezien verweerster geen tweezijdig verzoek heeft ontvangen, is het verwonderlijk dat verweerster onbevoegd toch een besluit heeft genomen en dat verweerster in deze procedure Coloriet tegenwerpt tegen dit besluit geen bezwaar te hebben gemaakt.
De wijze waarop verweerster met de bezwaren van de verschillende zorgaanbieders is omgegaan, getuigt van willekeur. Geen aanvraag indienen, een aanvraag indienen met een voorbehoud of een eenzijdige aanvraag indienen. Alles leidt volgens verweerster tot niet-ontvankelijkheid.
Verder heeft Coloriet aangevoerd dat op grond van artikelen 6:18 en 6:19 Awb samenhangende besluiten in hun geheel kunnen worden beoordeeld. Het vaststellen van de budgetverzoeken in de zorginkooprondes betreft een herhaalde uitoefening van dezelfde bevoegdheid door hetzelfde bestuursorgaan op basis van dezelfde feitelijke grondslag. De besluiten die worden genomen in het kader van juli- of oktoberronde behelzen steeds (mede) een wijziging van een genomen beslissing van verweerster. In het besluit naar aanleiding van de oktoberronde is verweerster verder niet tegemoetgekomen aan haar eerdere bezwaren over de vergoeding van de geleverde zorg, aldus Coloriet.
Coloriet heeft zich verder beroepen op de vaste jurisprudentie van het College op grond waarvan in beroep tegen een tariefbeschikking, bij wege van exceptieve toetsing, de beleidsregels kunnen worden beoordeeld die aan deze beschikking ten grondslag liggen. Coloriet stelt bij een dergelijke beoordeling ook met oog op de toekomst belang te hebben. De redenering van verweerster dat de achterliggende regelgeving in dit geval niet kan worden getoetst, is onjuist.
Coloriet is in haar beroepschrift voor het overige ingegaan op de door verweerster ten overvloede gegeven inhoudelijke weerlegging van haar bezwaar.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In de tariefbeschikking met eindnummer 5 is dezelfde ingangsdatum vermeld als in de tariefbeschikking met eindnummer 4, te weten 1 januari 2007. Verder is in de tariefbeschikking met eindnummer 5, evenals in de tariefbeschikking met eindnummer 4, de clausule opgenomen dat met de ingangsdatum van deze tariefbeschikking de geldigheidsduur van de geldende tariefbeschikking wordt beperkt tot de ingangsdatum van deze tariefbeschikking. Gezien het voorgaande is met de inwerkingtreding van de tariefbeschikking met eindnummer 5 de geldigheidsduur van de daaraan voorafgaande tariefbeschikking met eindnummer 4 teniet gedaan. Dat Coloriet desondanks een belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar bezwaren tegen de tariefbeschikking met eindnummer 4 had, vermag het College niet in te zien.
5.1.1 Het College overweegt dat verweerster slechts gehouden was tot een inhoudelijke beoordeling van de door Coloriet ingediende bezwaren over de verbindendheid en rechtmatigheid van de wet- en regelgeving die aan de tariefbeschikking met eindnummer 4 ten grondslag lag, indien zij daarbij een actueel en reëel belang had. Door de tariefbeschikking met eindnummer 5 van 19 december 2007 is dit belang komen te vervallen en was verweerster niet gehouden de bezwaren van Coloriet inhoudelijk te beoordelen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. Dit is in overeenstemming met de uitspraak van het College van 21 februari 2008 (AWB07/537 <www.rechtspraak.nl> LJN: BC6225). In deze uitspraak is weliswaar geoordeeld dat, na afronding van verweersters besluitvorming omtrent verzoeken om tariefvaststelling, in beroep bij het College desgewenst de hoogte van de contracteerruimte aan de orde kan worden gesteld, maar dit laat onverlet dat Coloriet daarbij een actueel en reëel belang dient te hebben.
5.1.2 Anders dan Coloriet heeft betoogd, kunnen de door haar ingediende bezwaren tegen de tariefbeschikking met eindnummer 4 op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb niet worden geacht te zijn gericht tegen de opvolgende tariefbeschikking met eindnummer 5. Uit het feit dat Coloriet verweerster heeft medegedeeld haar budgetverzoek in het kader van de oktoberronde in te trekken, volgt niet dat verweerster niet bevoegd was een besluit te nemen op een eenzijdig budgetverzoek van het zorgkantoor. Op grond van artikel 3.1 van de beleidsregel neemt verweerster ook eenzijdig ingediende verzoeken in behandeling, indien partijen niet tot overeenstemming zijn gekomen over de hoogte van de productie en/of de hoogte van de prijzen. Coloriet en het zorgkantoor hebben het desbetreffende budgetverzoek destijds tweezijdig ingediend. Verweerster heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat door de intrekking van Coloriet van het tweezijdig ingediende budgetverzoek, een eenzijdig ingediend budgetverzoek van het zorgkantoor over bleef. De tariefbeschikking met eindnummer 5 die is genomen naar aanleiding van dit eenzijdig ingediende budgetverzoek dient te worden aangemerkt als een primair besluit. Coloriet was voor het in rechte aantasten van dit primaire besluit aangewezen op het tijdig maken van bezwaar daartegen, hetgeen zij heeft nagelaten. Voor het bestaan van een recht om buiten de bezwaarschriftenprocedure aanpassing te verlangen van een onrechtmatig geachte tariefbeschikking valt geen grondslag aan te wijzen, behoudens bijzondere omstandigheden. Gesteld noch gebleken is dat deze bijzondere omstandigheden zich in het onderhavige geval voordoen.
5.2 Gezien het voorgaande heeft verweerster de bezwaren van Coloriet tegen de tariefbeschikking met eindnummer 4 terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
5.3 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M.M. Smorenburg in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2011.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. B.S. Jansen