Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/454 12 oktober 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B en C, te D, appellante,
gemachtigde: B,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigden: mrs. L.C. Commandeur, F.S. Feenstra-Cooke en H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief, gedateerd 30 maart 2010, doch bij het College binnengekomen op 7 mei 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 april 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 3 maart 2010, waarbij een randvoorwaardenkorting op de aan appellante voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) van 20% is opgelegd, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Het College heeft verweerder schriftelijk vragen gesteld. Verweerder heeft hierop geantwoord.
Op 19 januari 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde na de wijziging bij Verordening (EG) nr. 146/2008 van de Raad van 14 februari 2008, met ingang van 1 april 2008 als volgt:
" 1. In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie op enigerlei tijdstip in een bepaald kalenderjaar (hierna ,,het betrokken kalenderjaar” genoemd) niet worden nageleefd, en de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die na toepassing van de artikelen 10 en 11 aan de landbouwer moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.
De eerste alinea is ook van toepassing indien de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan of door wie de landbouwgrond was overgedragen.
(…)
Voor de toepassing van dit lid wordt onder ,,overdragen” alle soorten transacties verstaan waarbij de overdrager de beschikking over de landbouwgrond verliest."
Verordening (EG) nr. 1782/2003 is met ingang van 1 januari 2009 ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers. In die verordening is onder andere bepaald:
" Artikel 5
Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen
1. De in bijlage II opgenomen uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen worden vastgesteld in communautaire regelgeving op de volgende gebieden:
a) volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten,
b) milieu,
c) dierenwelzijn.(…)
Artikel 23
Verlaging of uitsluiting van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden
1. Wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar (hierna het „betrokken kalenderjaar” genoemd) niet worden nageleefd tengevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die na toepassing van de artikelen 7, 10 en 11 aan die landbouwer worden of moeten worden toegekend, verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.
De eerste alinea is tevens van toepassing wanneer de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan wie of door wie de landbouwgrond
was overgedragen.
Voor de toepassing van dit lid wordt onder „overdracht” verstaan enigerlei soort transactie op grond waarvan de cedent de beschikking over de landbouwgrond verliest.
In afwijking van de tweede alinea, wordt vanaf 2010, indien de persoon aan wie het handelen of nalaten rechtstreeks kan worden toegeschreven, een steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, de vermindering of de uitsluiting toegepast op de aan die persoon toegekende of toe te kennen totale bedragen aan rechtstreekse betalingen.
(...)
Artikel 24
Uitvoeringsbepalingen met betrekking tot verlagingen of uitsluitingen van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften
inzake de randvoorwaarden
1. Volgens de in artikel 141, lid 2, bedoelde procedure worden uitvoeringsbepalingen betreffende de in artikel 23 bedoelde verlagingen en uitsluitingen vastgesteld. Daarbij wordt rekening gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving en met de in de leden 2, 3 en 4 vastgestelde criteria.
2. Bij nalatigheid bedraagt het verlagingspercentage niet meer dan 5 % en bij herhaalde niet-naleving niet meer dan 15 %.
In naar behoren gemotiveerde gevallen kunnen de lidstaten besluiten dat geen verlaging wordt toegepast wanneer een geval van niet-naleving, gelet op de ernst, de omvang en het permanente karakter ervan, als van gering belang moet worden beschouwd. Gevallen van niet-naleving die een rechtstreeks gevaar voor de volksgezondheid of de gezondheid van dieren vormen, worden evenwel niet als van gering belang beschouwd. (…)
3. In geval van opzettelijke niet-naleving kan het verlagingspercentage in principe niet minder dan 20 % bedragen en kan het tot de volledige uitsluiting van één of meer steunregelingen gaan en voor één of meer kalenderjaren gelden.
(…)
Bijlage II
Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 4 en 5
Punt A.
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad luidde tot 1 april 2008 voor zover hier van belang:
" Artikel 41
Algemene beginselen en begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van dit hoofdstuk gelden de volgende algemene beginselen en begripsomschrijvingen:
a) onder „herhaalde” niet-naleving wordt verstaan een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende jaren geconstateerde niet-naleving van dezelfde eis, norm of in artikel 4 bedoelde verplichting, mits de landbouwer van een eerdere niet-naleving in kennis is gesteld en, naar gelang van het geval, de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet naleving te beëindigen;
b) bij de bepaling van de „omvang” van een niet-naleving wordt er met name rekening mee gehouden of de niet-naleving verstrekkende invloed heeft dan wel of de invloed tot het landbouwbedrijf zelf beperkt blijft;
c) de „ernst” van een niet-naleving is met name afhankelijk van het belang van de gevolgen van de niet-naleving, gelet op de doelstellingen van de betrokken eis of norm;
d) of een niet-naleving een „permanent karakter” draagt, is met name afhankelijk van de duur van de periode waarin de effecten blijven bestaan, of van de mogelijkheden om die effecten met redelijke middelen te beëindigen.
(…)
Artikel 65
Algemene beginselen en begripsomschrijvingen
1. Voor de toepassing van het onderhavige hoofdstuk is het bepaalde in artikel 41 van toepassing.
2. Voor de toepassing van artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt een handelen of nalaten rechtstreeks aan de betrokken landbouwer toegeschreven indien deze de niet-naleving heeft begaan en ten tijde van de constatering van de niet-naleving de verantwoordelijkheid draagt voor (…) de oppervlakte (…) in kwestie. Is (…) de oppervlakte (…) in kwestie overgedragen aan een landbouwer, nadat de niet-naleving was begonnen, dan wordt de overnemer op gelijke wijze aansprakelijk gesteld indien hij de niet-naleving in stand heeft gehouden, op voorwaarde dat hij die niet-naleving redelijkerwijs had kunnen opsporen en beëindigen.
(…)
Artikel 67
Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20 % van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100 % van dat totale bedrag kan gaan.
(…)"
Het tweede lid van het hierboven weergegeven artikel 65 is bij Verordening (EG) nr. 319/2008 van de Commissie van 7 april 2008 geschrapt met ingang van 1 april 2008.
Uit punt 6 van de considerans bij deze verordening blijkt dat deze wijziging verband houdt met de hiervoor genoemde per 1 april 2008 in werking getreden gewijzigde tekst van artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 4
1. Ten einde voor alle wateren een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen verontreiniging nemen de Lid-Staten binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn de volgende maatregelen:
a) zij stellen een code of codes van goede landbouwpraktijken op, door de landbouwers vrijwillig in acht te nemen, waarin ten minste bepalingen omtrent de in bijlage II A vermelde punten zijn opgenomen;
(…)
Bijlage II
Code(s) van goede landbouwpraktijken
A. In een code of codes van goede landbouwpraktijken ter vermindering van verontreiniging door nitraten en waarin rekening wordt gehouden met de omstandigheden in de verschillende regio's in de Gemeenschap behoren voorschriften te zijn opgenomen aangaande de volgende aspecten, voor zover zij relevant zijn:
(…)
6. methoden voor het op of in de bodem brengen van zowel kunstmest als dierlijke mest, inclusief hoeveelheid en gelijkmatigheid van de verspreiding,
waarmee de afvoer van nutriënten naar het water op een aanvaardbaar niveau wordt gehouden."
De Regeling luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…)"
Het Besluit gebruik meststoffen (hierna: Besluit) luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1.Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel met deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I, behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
4. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op bouwland na 31 december 2007
(…)
b. Bij het emissiearm aanwenden van vaste mest of steekvast zuiveringsslib wordt de mest of het slib in maximaal twee direct opeenvolgende werkgangen op het grondoppervlak gebracht en ondergewerkt, op zodanige wijze dat de mest of het slib direct nadat deze op het grondoppervlak is gebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest of het slib als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft - naar eigen zeggen per 1 januari 2009 - van de maatschap E en F (hierna: maatschap E/F) een perceel bouwland gehuurd voor de teelt van uien (hierna: het perceel).
- Uit een proces-verbaal van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) van 2 maart 2009 met nummer 53836 blijkt dat ambtenaren van deze dienst op 18 februari 2009 hebben waargenomen dat op het perceel mest was gebruikt op een niet-emissiearme wijze als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van het Besluit en zoals beschreven in Bijlage I, onder 4 bij het Besluit. De mest was uitgereden door maatschap E/ F.
- Appellante heeft door indiening van de Gecombineerde opgave 2009 uitbetaling van rechtstreekse betalingen voor het jaar 2009 aangevraagd, onder meer voor het perceel.
- Bij besluit van 3 maart 2010 heeft verweerder appellante wegens vorengenoemde overtreding een randvoorwaardenkorting van 20% opgelegd.
- Bij brief van 8 maart 2010 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit overweegt verweerder dat op 18 februari 2009 medewerkers van de AID hebben geconstateerd dat op het perceel dierlijke meststoffen niet emissiearm waren aangewend. Appellante heeft dit perceel opgegeven in haar Gecombineerde opgave 2009. De overtreding van de randvoorwaarden wordt toegerekend aan de ondernemer die de grond op de peildatum 15 mei 2009 in gebruik had. Appellante is het hele jaar verantwoordelijk voor het perceel, ook als zij dit niet het hele jaar in gebruik heeft. Hiermee heeft appellante niet voldaan aan de randvoorwaarde van artikel 5, eerste lid, van het Besluit.
Verweerder vindt dat sprake is van opzettelijke niet-naleving. De van toepassing zijnde regelgeving bepaalt al jarenlang onveranderd dat dierlijke mest emissiearm dient te worden aangewend op bouwland. Er is dus sprake van langdurig bestendig beleid. De korting bij opzettelijke niet-naleving bedraagt in de regel 20%. Er is geen aanleiding om hiervan af te wijken.
Met haar stelling dat maatschap E/F - die de mest feitelijk heeft uitgereden - de mest niet kon onderwerken doordat het zo hard regende dat hij anders schade zou toebrengen aan het land, doet appellante een beroep op overmacht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) is van een overmachtsituatie sprake bij abnormale en onvoorziene omstandigheden die de landbouwer niet kent en waarvan de gevolgen, ondanks alle mogelijke voorzorgen, niet hadden kunnen worden vermeden. Daarvan is hier niet gebleken. Het door appellante gestelde betreft een ondernemersrisico.
Dat maatschap E/F al is beboet voor handelen in strijd met artikel 5 van het Besluit neemt niet weg dat appellante wegens ditzelfde feit op basis van andere wet- en regelgeving gekort kan worden op landbouwsubsidies. De korting staat los van de strafrechtelijke sanctie en levert geen strijd op met het evenredigheidsbeginsel.
4. Het standpunt van appellante
Appellante is het niet eens met de opgelegde korting. Zij voert aan, dat zij begin februari 2009 huurland vond om uien te telen. Maatschap E/F stelde bij de verhuur wel als voorwaarde dat zij het perceel zelf nog mocht ploegen en er nog een paar vrachten mest op uitrijden. In verband met maximale benutting van de fosfaat- en stikstofgebruiksnormen is afgesproken dat de huur per 1 januari 2009 zou ingaan, maar dat daadwerkelijke ingebruikname door appellante pas na het ploegen zou volgen.
Toen maatschap E/F op 16 februari 2009 mest uitreed op het perceel, begon het zo hard te regenen dat de mest niet meer kon worden ondergewerkt zonder schade te doen aan het land en zo de teelt van uien onmogelijk te maken. Daarom moest men besluiten het te laten liggen, hetgeen dus overmacht oplevert. Op 18 februari 2009 hebben ambtenaren van de AID de niet ondergewerkte mest op het perceel gezien. Hiervoor is maatschap E/F beboet.
Begin maart 2009 heeft appellante het perceel in gebruik genomen. Zij is pas van de overtreding op de hoogte gesteld door een brief van verweerder van 23 november 2009, waarin een mogelijke korting op de toeslagrechten wegens het niet-emissiearm aanwenden van mest werd aangekondigd. Appellante was erg verbaasd: zij wist van niets. Ook maatschap E/F had aangenomen dat de zaak met de opgelegde boete was afgedaan.
Appellante wil dat de korting ongedaan wordt gemaakt, evenals de dreiging dat zij bij een volgende opzettelijke overtreding twee jaar geen toeslagrechten krijgt uitbetaald; twee jaar lang geen uitbetaling van toeslagrechten zou betekenen dat appellante haar bedrijf wel kan opdoeken. Appellante benadrukt dat zij aan dit alles niets kan doen en vindt dat zij niet hoeft op te draaien voor fouten van een ander.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder terecht aan appellante een korting van 20 % heeft opgelegd wegens opzettelijke niet-naleving van het verbod om dierlijke meststoffen niet-emissiearm aan te wenden op bouwland.
Het betreft een uit de regelgeving voortvloeiende beheerseis als bedoeld in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 73/2009 en artikel 3 van de Regeling.
5.2 Niet in geschil is, dat deze niet-naleving tussen 14 en 18 februari 2009 gepleegd is door maatschap E/F, dan wel een of beide maten daarvan. Appellante acht het onjuist dat haar wegens deze overtreding een randvoorwaardenkorting wordt opgelegd, nu niet zij, maar maatschap E/F de overtreding feitelijk heeft gepleegd en zij van de niet-naleving in het geheel niet op de hoogte was.
5.3 Op grond van de verklaringen van E en F tegenover de AID is ook naar het oordeel van het College de conclusie gerechtvaardigd dat artikel 5 van het Besluit willens en wetens en derhalve opzettelijk is overtreden.
5.4 In het bestreden besluit heeft verweerder onder verwijzing naar artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en artikel 65 van Verordening (EG) nr. 796/2004 het standpunt betrokken dat de overtreding moet worden toegerekend aan appellante, omdat zij de landbouwer is die het perceel op de peildatum 15 mei 2009 in gebruik had en daarom het gehele jaar verantwoordelijk is voor dat perceel, ook als zij het niet het hele jaar in gebruik heeft (gehad).
5.5 Ter zitting heeft verweerder in antwoord op vragen van het College erkend dat in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van de toepasselijkheid van artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en dat in plaats daarvan artikel 23 van Verordening (EG) nr. 73/2009 van toepassing is. Het College gaat verder uit van de toepasselijkheid van laatstgenoemd artikel.
5.6 Nu appellante het perceel naar eigen zeggen met ingang van 1 januari 2009 heeft gehuurd van de maatschap E/F en zij het begin maart in gebruik heeft genomen nadat daarop door die maatschap mest was uitgereden, moet maatschap E/ F worden aangemerkt als de persoon door wie de landbouwgrond was overgedragen in de zin van artikel 23, eerste lid, tweede alinea van Verordening (EG) nr. 73/2009.
5.7 Dit betekent dat op de aan appellante uit te betalen steun een verlaging of uitsluiting moet worden toegepast wegens de niet-naleving die bestaat uit het handelen van maatschap E/F.
5.8 Verweerder stelt niet dat bij appellante of haar maten – los van de aanwezig geachte juridische aansprakelijkheid – opzet in het spel is met betrekking tot deze overtreding. Het College gaat er daarom bij de beoordeling van het bestreden besluit van uit dat niet kan worden gezegd dat appellante zelf opzettelijk artikel 5 van het Besluit niet heeft nageleefd.
Verweerder meent echter dat gelet op artikel 24, derde lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 en artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de hoogte van de aan appellante op te leggen korting moet worden bepaald op 20 %, nu in dit geval sprake is van een opzettelijke niet-naleving door maatschap E/F, die aan appellante moet worden toegerekend, terwijl geen aanleiding bestaat dat percentage onder toepassing van de tweede alinea van laatstgenoemde bepaling te verlagen tot niet minder dan 15 %.
5.9 Het College overweegt dienaangaande dat uit punt 56 van de preambule van Verordening (EG) nr. 796/2004 blijkt dat met het in die verordening neergelegde stelsel van kortingen en uitsluitingen geen ander doel wordt nagestreefd dan de landbouwers een stimulans te geven om de bestaande regelgeving op de verschillende terreinen van de randvoorwaarden na te leven.
Volgens punt 57 van de preambule worden de kortingen en uitsluitingen vastgesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Wat betreft de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden is hierbij opgemerkt dat kortingen en uitsluitingen alleen mogen worden toegepast als de landbouwer nalatig is geweest of met opzet heeft gehandeld en dat zij moeten worden gedifferentieerd naar gelang de ernst van de onregelmatigheid. Artikel 67 van genoemde verordening moet, naar het College begrijpt, worden gezien in deze context.
5.10 Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie mogen op grond van het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.
5.11 Uit hetgeen hiervoor in rubriek 5.9 is overwogen volgt dat de doelstelling van de maatregel is gelegen in het geven van een stimulans aan de landbouwers om de randvoorwaarden na te leven. In het onderhavige geval staat vast dat maatschap E/F de overtreding heeft begaan en dat appellante daarbij in feite niet betrokken is geweest. Voorts staat vast dat bij appellante geen sprake is van opzet in de hiervoor in rubriek 5.3 bedoelde betekenis. Hieruit zou de conclusie kunnen worden getrokken dat het gedrag van appellante op zich zelf geen aanleiding geeft te veronderstellen dat zij zich niet of onvoldoende bewust is (geweest) van de noodzaak en het belang om de geldende randvoorwaarden na te leven. Uit dien hoofde valt niet goed in te zien dat appellante met de door verweerder aan haar opgelegde korting, die is bestemd voor landbouwers die opzettelijk een randvoorwaarde niet hebben nageleefd, moet worden gestimuleerd om deze voorwaarden na te leven.
5.12 Het is het College niet duidelijk of artikel 23 betekent, dat aan deze overwegingen voorbij gegaan moet worden, omdat, zoals verweerder het artikel leest, daarin wordt uitgemaakt dat het opzet van maatschap E/F rechtstreeks moet worden toegerekend aan appellante.
Naar het oordeel van het College is het immers ook goed mogelijk artikel 23 zo te verstaan dat slechts de gepleegde niet-naleving op zichzelf, dus in dit geval het niet-emissiearm aanwenden van mest op het perceel, aan appellante wordt toegerekend, maar dat vervolgens nog ter beoordeling staat of dit appellante als een nalatige dan wel een opzettelijke niet-naleving kan worden aangerekend. Beslissend daarvoor zou kunnen zijn of zij wist dan wel had moeten weten of onderzoeken, of mest niet-emissiearm op het perceel was uitgereden.
5.13 Voor eerstgenoemde lezing pleit, dat in Verordening (EG) nr. 1782/2003 met ingang van 1 april 2008 een gelijkluidende bepaling werd opgenomen, bij dezelfde wijziging die ertoe leidde dat in artikel 44, derde lid, van die verordening, de periode gedurende welke percelen ter beschikking van de aanvrager moesten blijven, werd teruggebracht van 10 maanden naar één dag. Daarbij moest, aldus randnummer 3 van de preambule van Verordening (EG) nr. 146/2008, duidelijk worden gemaakt, dat de landbouwer ten aanzien van de bevoegde autoriteit onverminderd aansprakelijk zou zijn in geval van niet-naleving van de randvoorwaarden. Bij die doelstelling van onverminderde aansprakelijkheid lijkt niet te passen, dat een opzettelijke niet-naleving ten aanzien van een voor steun in aanmerking gebracht perceel door toerekening aan de landbouwer die de aanvraag heeft ingediend als een nalatige niet-naleving gesanctioneerd zou kunnen worden.
Aan de andere kant is een dergelijke lezing in het kader van het evenredigheidsbeginsel wel problematisch, zeker ook in het licht van bepalingen als artikel 66, vierde lid, of artikel 67, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, die bij herhaalde nalatige en opzettelijke niet-nalevingen financieel zeer ingrijpende sancties voorschrijven. Denkbaar is dat een landbouwer die zelf lering getrokken heeft uit een hem opgelegde korting vervolgens met een zeer zware sanctie geconfronteerd wordt, omdat hem in een volgend jaar het opzet van zijn verpachter of rechtsvoorganger moet worden toegerekend.
5.14 Het vorenstaande brengt met zich dat de betekenis van artikel 23, eerste lid, eerste en tweede alinea van Verordening (EG) nr. 73/2009 niet zodanig duidelijk is dat over de uitleg daarvan redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is, zodat het College ingevolge artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gehouden dienaangaande het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing te verzoeken.
5.15 Het vorenstaande leidt ertoe dat ingevolge artikel 23 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie de procedure voor het College in afwachting van de prejudiciële beslissing wordt geschorst. Het College zal iedere verdere beslissing in dit geding aanhouden.
6. De beslissing
Het College:
- heropent het onderzoek;
- verzoekt het Hof van Justitie bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen ten aanzien van de volgende vraag:
Moet artikel 23, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 aldus worden uitgelegd dat aan de landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend een verlaging of uitsluiting wordt opgelegd, zoals die ter zake van de geconstateerde niet-naleving zou zijn opgelegd aan de feitelijke overtreder, aan wie of door wie de grond is overgedragen, als die overtreder de aanvraag zelf had ingediend? Of betekent de bepaling uitsluitend, dat de geconstateerde niet-naleving aan de indiener van de steunaanvraag wordt toegerekend, maar moet bij de besluitvorming over de (hoogte van de) verlaging of uitsluiting nog worden vastgesteld in welke mate nalatigheid, schuld of opzet van de landbouwer zelf bestaat?
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen