Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/1403 1 september 2011
32100 Plantenziektenwet
Uitspraak in de zaak van:
A h.o.d.n. B, te C, appellant,
gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand,
tegen
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (voorheen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit), verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 15 december 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 november 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder appellants bezwaar tegen een besluit van 9 augustus 2010, waarbij zijn verzoek om een tegemoetkoming in de geleden schade krachtens artikel 4 Plantenziektenwet is afgewezen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 3 februari 2011 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 21 februari 2011 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 9 mei 2011 heeft appellant verzocht om toepassing van artikel 8:52 Algemene wet bestuursrecht.
Bij brief van 24 mei 2011 heeft appellant nadere stukken in het geding gebracht.
Bij fax van 3 juni 2011 heeft verweerder een nader stuk in het geding gebracht.
Op 16 juni 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Plantenziektenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 4
Onze Minister is bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit ’s Rijks schatkist een tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade.”
Richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000, betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Pb 2000, L 169; hierna: Fytorichtlijn) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 3
(…)
2. De lidstaten schrijven voor dat de in bijlage II, deel A, genoemde planten of plantaardige producten niet op hun grondgebied mogen worden binnengebracht, indien zij zijn aangetast door de schadelijke organismen die daarbij in dat deel van die bijlage worden genoemd.
(…)
Artikel 16
1. (…)
De lidstaat neemt alle noodzakelijke maatregelen om de schadelijke organismen uit te roeien of, indien dat niet mogelijk is, in te dijken (…).”
In het in artikel 3 van de Fytorichtlijn bedoelde deel A van bijlage II is, voor zover hier van belang, opgenomen:
“Rubriek II
SCHADELIJKE ORGANISMEN WAARVAN BEKEND IS DAT ZIJ IN DE GEMEENSCHAP VOORKOMEN EN DIE RISICO'S OPLEVEREN VOOR DE GEHELE GEMEENSCHAP
(…)
b) bacteriën
soort besmet materiaal
(…) (…)
8. Xanthomonas campestris Planten van Prunus L., bestemd voor
pv. pruni (Smith) Dye opplant, met uitzondering van zaden
(…) (…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een boomkwekerij.
- Op 24 september 2009 heeft een keurmeester van Naktuinbouw een inspectiebezoek gebracht aan het bedrijf van appellant. Tijdens dit bezoek heeft de keurmeester in de Prunus laurocerasus “Rotundifolia” (hierna: Laurocerasus) symptomen waargenomen die wijzen op een mogelijke besmetting met Xanthomonas arboricola pv. Pruni (hierna: Xanthomonas). De keurmeester heeft vervolgens twee monsters genomen en deze voor onderzoek naar de afdeling diagnostiek van de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) gezonden.
- Op 25 september 2009 heeft dezelfde keurmeester, in gezelschap van een senior-keurmeester en de teammanager keuringen boomkwekerijgewassen, opnieuw een inspectiebezoek gebracht aan het bedrijf van appellant. Tijdens dit bezoek zijn in de Laurocerasus opnieuw symptomen waargenomen die wijzen op een mogelijke besmetting met Xanthomonas.
- De PD heeft de twee monsters onderzocht. De uitslagen van deze onderzoeken zijn voor beide monsters positief voor Xanthomonas.
- Verweerder heeft appellant bij besluit van 7 december 2009 een aantal maatregelen aangezegd. Appellant dient onder andere binnen 10 dagen na dagtekening van deze brief de besmette partij(en) en aangrenzende waardplanten in een strook van 2 meter te verwijderen en te vernietigen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 17 december 2009 bezwaar gemaakt en daarbij tevens een verzoek om schadevergoeding gedaan.
- Op 24 december 2009 heeft verweerder hangende het bezwaar een nieuw primair besluit genomen en het besluit van 7 december 2009 vervangen. Daarin heeft verweerder appellant medegedeeld dat hij, naast de reeds genoemde maatregel van verwijderen en vernietigen, er ook voor kan kiezen de bovengrondse delen van de aangetaste planten en aangrenzende planten in een straal van 2 meter rondom de aangetaste planten voor 9 januari 2010 af te zagen of te snoeien en de verwijderde plantendelen te vernietigen.
- Bij besluit van 9 augustus 2010 heeft verweerder, onder verwijzing naar artikel 4 Plantenziektenwet, het verzoek van appellant om schadevergoeding afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 23 augustus 2010 bezwaar gemaakt. Bij brief van 20 september 2010 heeft hij de gronden aangevuld.
- Op 21 oktober 2010 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het besluit van 5 november 2010 (hierna: het bestreden besluit) genomen.
- Bij uitspraak van 8 april 2011 (AWB 10/396, www.rechtspraak.nl, LJN: BQ3310) heeft het College het besluit van verweerder van 11 maart 2010, waarbij het bezwaar van appellant tegen het besluit van 24 december 2009 ongegrond is verklaard, in stand gelaten en het beroep van appellant tegen dat besluit ongegrond verklaard. Het College heeft in die uitspraak geoordeeld dat verweerder appellant terecht de in het besluit van 24 december 2009 genoemde maatregelen heeft aangezegd.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat uit de Memorie van Toelichting blijkt dat artikel 4 Plantenziektenwet uitdrukkelijk niet tot doel heeft een algemene schadevergoedingsplicht in het leven te roepen, maar dat slechts in uitzonderlijke situaties kan worden voorzien in het verstrekken van een tegemoetkoming in de schade. Naar de mening van verweerder mag van bedrijfsmatige telers en importeurs van gewassen worden verwacht dat zij zich op de hoogte stellen van de ontwikkelingen die zich voordoen op het gebied van plantenziekten. Met het telen en importeren van gewassen wordt het risico geaccepteerd dat een schadelijk organisme als het onderhavige op enig moment op het bedrijf wordt aangetroffen. Deze opvatting vormt vaste jurisprudentie van het College, aldus verweerder. Bovendien weet een teler dat indien besmetting met een plantenziekte wordt geconstateerd, de overheid conform de Plantenziektenwet bestrijdingsmaatregelen zal moeten treffen. Wat tot het bedrijfsrisico behoort en wat voorzienbaar is, vormen volgens verweerder communicerende vaten. Tot het bedrijfsrisico behoren zelfs de gevolgen van ziekten en plagen die een teler niet op voorhand verwacht. In het geval van appellant was bovendien de besmette partij Laurocerasus ten tijde van het nemen van de maatregelen zichtbaar en ten dele zelfs zeer ernstig aangetast. Appellant heeft zelf aangevoerd dat het door hem gebruikte uitgangsmateriaal al was aangetast toen hij dat van de leverancier ontving. Niettemin aanvaardde appellant dit uitgangsmateriaal en plantte dat uit. Hij ging er – naar later bleek ten onrechte – van uit dat de aantasting met een gewasbeschermingsmiddel tegen schimmelziekten afdoende kon worden bestreden. Naar de mening van verweerder is voorts van belang dat appellant niet heeft bestreden dat Xanthomonas is opgenomen in de lijst van bijlage II, deel A, rubriek II bij de Fytorichtlijn en dat dit organisme daarmee al langere tijd bekend is als schadelijk organisme, juist voor het gewas Prunus. Appellant heeft evenmin bestreden dat hij ermee bekend kon zijn dat dit organisme, als het wordt aangetroffen, moet worden bestreden. Verweerder wijst er daarbij op dat bestrijding van Xanthomonas onmogelijk is met behoud van het aangetaste gewas. Reeds gelet hierop waren volgens verweerder de gevolgen van besmetting met dit organisme voor appellant voorzienbaar. Dit geldt temeer nu appellant uitgangsmateriaal heeft aangekocht en uitgeplant dat was aangetast met een hem toen onbekende plantenziekte. Appellant heeft niet bestreden dat hij daarmee een groot risico heeft genomen dat het uitgangsmateriaal was aangetast door een schadelijk organisme in de zin van de Fytorichtlijn en dat met betrekking tot zijn gewas bestrijdingsmaatregelen moesten worden genomen, met alle gevolgen van dien.
3.2 In het verweerschrift heeft verweerder voorts opgemerkt verweerder dat Xanthomonas al sinds 1998 op de lijst van de vorige Fytorichtlijn stond en al geruime tijd in de Europese Unie is gevestigd. De door appellant genoemde jurisprudentie is volgens verweerder niet van toepassing, omdat het samenstel aan omstandigheden dat daarin de uitzondering vormt op de hoofdregel in het geval van appellant niet aanwezig is.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 4 Plantenziektenwet nadeelcompensatie dient plaats te vinden, omdat de schade onevenredig zwaar op hem drukt. Daartoe voert appellant aan dat Xanthomonas tot op dat moment een in Nederland onbekende ziekte was. Pas op 9 oktober 2009 is een eerste bijeenkomst gehouden waarbij de omvang van de besmetting met Xanthomonas duidelijk werd. Op die bijeenkomst is bovendien nog uitgelegd dat partijen die van elkaar afgescheiden zijn door paden van ten minste 2 meter breed, individueel beoordeeld en eventueel vernietigd hadden moeten worden. De opname van Xanthomonas in relatie tot Prunus in de Fytorichtlijn is volgens appellant daarnaast ingegeven door de bescherming van de Prunus (het zachte fruit) in Zuid-Europa. Hij hoefde er naar zijn mening toen daarom niet op bedacht te zijn dat ook zijn Laurocerasus door Xanthomonas zou worden aangetast. Appellant heeft weliswaar een besmette partij gekocht, maar deze partij was voorzien van een plantenpaspoort. Bovendien vertelde de verkoper hem dat het ging om meeldauw en hagelschot. Xanthomonas kent qua uiterlijke verschijningsvorm grote gelijkenis met deze ziekten. Die ziekten zijn veel minder besmettelijk. In dat geval had de Laurocerasus dus niet op de toegepaste wijze, en zeker niet in deze omvang, hoeven te worden vernietigd, aldus appellant. Tot slot doet appellant een beroep op de uitspraken van het College van 16 april 2009 inzake de schadevergoeding voor kuipplanttelers voor door de PD opgelegde maatregelen ter bestrijding van de aardappelspindelknolviroide (onder meer AWB 07/970, www.rechtspraak.nl, LJN: BI1931). Daarin heeft het College geoordeeld dat de kosten als gevolg van de bestrijding van deze ziekte niet als normaal ondernemersrisico konden worden aangemerkt. In dat geval was eveneens sprake van een tot dan toe onbekende ziekte, waarvan de aanwezigheid nog niet was aangetoond. Gezien de overeenkomst met het onderhavige geval meent appellant dat hij niet hoeft op te draaien voor alle schade als gevolg van de ruiming van al zijn Laurocerasus, maar dat hij hierin gecompenseerd dient te worden op grond van artikel 4 Plantenziektenwet.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling staat de vraag of verweerder het verzoek van appellant om een tegemoetkoming op grond van artikel 4 Plantenziektenwet in de geleden schade ten gevolge van de op 24 december 2009 door verweerder aangezegde maatregelen, terecht heeft afgewezen. Het College overweegt daartoe als volgt.
5.2 Voorop staat dat verweerder op grond van artikel 4 Plantenziektenwet een tegemoetkoming kan verlenen in gevallen waarin de schade, die het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 Plantenziektenwet gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken. Uit vaste jurisprudentie van het College (zie onder meer de reeds genoemde uitspraken van 16 april 2009) volgt voorts dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 Plantenziektenwet blijkt dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen. Bovendien volgt uit deze jurisprudentie dat in de wetsgeschiedenis onvoldoende aanknopingspunten zijn te vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met artikel 4 Plantenziektenwet ook een aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen creëren voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren.
5.3 In beginsel behoort het tot het normale bedrijfsrisico van een professioneel teler dat het bedrijf kan worden getroffen door een plantenziekte, ook als dit niet op voorhand te verwachten valt. Het College ziet geen aanleiding om in het geval van appellant van dit uitgangspunt af te wijken. Daartoe acht het College van belang dat het schadelijk organisme waar het hier om gaat (Xanthomonas) in rubriek II van deel A van bijlage II bij de Fytorichtlijn in relatie tot álle soorten Prunus – en dus ook de Laurocerasus op het bedrijf van appellant – staat opgenomen als een schadelijk organisme waarvan bekend is dat deze in de Gemeenschap voorkomt, risico’s oplevert voor de gehele Gemeenschap en daarom moet worden uitgeroeid. Daar komt bij dat voor het College vaststaat dat appellant een partij Laurocerasus heeft aangeschaft die op dat moment sporen van een – hem toen nog onbekende – aantasting droeg. Nu appellant, zonder enige zekerheid te hebben verkregen over de oorzaak van de aantasting, toch het aangetaste materiaal heeft gebruikt, nam hij het aanmerkelijke risico van een besmetting met een schadelijk organisme zoals Xanthomonas. Dat de partij, naar appellant ter zitting heeft gesteld, was voorzien van een plantenpaspoort leidt niet tot een ander oordeel, nu dit document geen garantie biedt dat de betreffende partij (blijvend) ziektevrij is.
5.4 Het beroep van appellant op de genoemde uitspraken van het College van 16 april 2009 kan, mede gelet op het voorgaande, niet slagen. In tegenstelling tot hetgeen in die uitspraken van belang is geacht, is er in het onderhavige geval immers geen sprake van een situatie waarin het schadelijke organisme symptoomloos aanwezig was. Bovendien volgt uit rubriek II van deel A van bijlage II bij de Fytorichtlijn dat – anders dan in de genoemde uitspraken het geval was – al langere tijd bekend was dat het hier aan de orde zijnde schadelijke organisme (Xanthomonas) zich ook kon voordoen in het hier aan de orde zijnde plantenmateriaal (Laurocerasus) op het bedrijf van appellant.
5.5 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt het College tot de slotsom dat verweerder het verzoek van appellant om een tegemoetkoming in de schade op grond van artikel 4 Plantenziektewet terecht heeft afgewezen. Het beroep is dan ook ongegrond.
5.6 Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mrs. E.R. Eggeraat, E. Dijt en G.P. Kleijn, in tegenwoordigheid van mr. P.H. Broier als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 september 2011.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. P.H. Broier