Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/861 31 augustus 2011
4240 Heffing
Bloemkwekerijheffing
Uitspraak in de zaak van:
Four Seasons Quality B.V., te Kudelstaart, appellante,
gemachtigde: mr. A.J. Braakman, advocaat te Leiden,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigden: mr. R.J.M. van den Tweel en mr. M.L. Batting, beiden advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 23 juni 2009, bij het College binnengekomen op 24 juni 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 mei 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen opgelegde heffing over het jaar 2007 op grond van de Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2007/2 ongegrond verklaard.
Bij brief van 21 juli 2009 heeft appellante de beroepsgronden aangevuld.
Bij brief van 26 augustus 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 11 november 2010 heeft verweerder het besluit van 29 mei 2009 ingetrokken en opnieuw beslist op de bezwaren van appellante. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht wordt het beroep van appellante geacht mede gericht te zijn tegen dit besluit van 11 november 2010.
Bij brief van 26 april 2011 heeft appellante de beroepsgronden aangevuld.
Op 17 mei 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens verweerder zijn tevens verschenen de heer P.B.J. Huisman en mr. Th. Keizer.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten (hierna: Verordening) 2007/2, bepaalt, voor zover hier van belang:
?Artikel 2
1. De kweker, onderscheidenlijk de importeur, is over de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte bloemkwekerijproducten of teeltmateriaal, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd teeltmateriaal, een heffing verschuldigd.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, is aan het productschap verschuldigd over het jaar 2007, (…).
Artikel 3
1. Ter uitvoering van artikel 2 doet de kweker of importeur bij het productschap aangifte van de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd teeltmateriaal.
(…)
Artikel 4
1. De heffing die de kweker of importeur is verschuldigd, wordt opgelegd naar de omzet onderscheidenlijk het totaalbedrag van de invoerwaarde, gerealiseerd in het jaar waarover de heffing verschuldigd is.
(…)
3. Bij rechtstreekse verhandeling van geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd teeltmateriaal door tussenkomst van een veiling wordt als invoerwaarde als bedoeld in het eerste lid aangemerkt de veilingwaarde.
(…)?
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is importeur van bloemkwekerijproducten.
- Bij nota van 28 januari 2009 heeft verweerder aan appellante een heffing opgelegd op grond van de Verordening 2007/2, over door appellante in 2007 geïmporteerde bloemkwekerijproducten. De heffing werd opgelegd op basis van aangifte door appellante.
- Tegen deze nota heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de beslissing op bezwaar - die nadien is gewijzigd bij besluit van 11 november 2010 (hierna: bestreden besluit) - genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
In het bestreden besluit heeft verweerder, voor zover van belang na de wijziging en samengevat weergegeven, zich op het volgende standpunt gesteld.
3.1 Uit de opbrengst van de heffing, opgelegd overeenkomstig het bepaalde in de Verordening, financiert verweerder steunmaatregelen. Deze steunmaatregelen zijn door de Minister van LNV aangemeld bij de Europese Commissie (hierna: Commissie). De Commissie heeft de steunmaatregelen goedgekeurd bij beschikking van 20 december 1995 (N766/95) en bij beschikking van 16 maart 2005 (N372/05). Voor de geldigheid van de opgelegde heffing zijn deze beschikkingen bepalend. De periode 1976 – 1986 is niet van belang.
De Commissie heeft in haar mededeling uit 1997 (Mededeling C34/97, Pb EG 1997, C227/5) uitgesproken dat de heffing op invoer uit derde landen geen heffing van gelijke werking is. De heffing op bloemkwekerijproducten wordt niet wegens of bij invoer opgelegd. De heffing wordt zowel opgelegd ter zake van producten die uit derde landen worden geïmporteerd als ter zake van in Nederland gekweekte producten. Op deze manier worden alle in Nederland aanwezige bloemen met eenzelfde heffingsdruk belast. Van schending van artikel 110 VWEU is evenmin sprake. De maatregelen die met de heffing worden bekostigd, hebben niet het effect dat de nationale producten worden beschermd of begunstigd.
De in de Verordening neergelegde heffingssystematiek is de basis voor de heffingsnota. De aangifte dient ter berekening van de heffing. Heffingen die door tussenkomst van de veiling worden opgelegd, worden als voorschot van de definitieve heffing gezien. De eindnota die op basis van de aangifte wordt verstuurd is het voor bezwaar en beroep vatbare besluit.
Vergoeding van wettelijke rente wijst verweerder af. Met de aanvaarding van het veilingreglement heeft de kweker/importeur de veiling gemachtigd om heffing in te houden en aan verweerder af te dragen.
De reparatiewet ter zake van de goedkeuring van de betrokken ministers is rechtmatig, zo is reeds door het College overwogen.
3.2 Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat er geen sprake is van een onjuiste heffingsgrondslag. De heffing is hier opgelegd over de invoerwaarde. Overeenkomstig de eigen aangifte is de CIF-waarde vastgesteld van de door appellante geïmporteerde bloemen. Vervolgens wordt de veilingwaarde van de via de veiling verhandelde bloemen in mindering gebracht. En dan resteert de CIF-waarde van de import waarover de heffing wordt berekend. Dat geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit zou voorliggen voor zover het de rechtstreekse verhandeling via de veiling betreft, betwist verweerder. De totale veilingwaarde wordt vastgesteld in de nota, zodat appellante vervolgens eenvoudig kan berekenen hoeveel heffing zij daarover feitelijk heeft afgedragen. Dat volgt immers uit de bepalingen van de Verordening en de vaste praktijk van de veiling om het kopersdeel ten laste van de koper in te houden. Ten laste van appellante is dus door veiling over de veilingwaarde 0,51% ingehouden en afgedragen.
Het betoog dat de maatregelen die met de HbAG-heffing worden gefinancierd niet als steunmaatregel zijn gemeld, faalt. Daargelaten dat appellanten geen HbAG-heffing hebben voldaan, wordt de opbrengst van die heffing primair besteed aan huishoudelijke uitgaven en verder aan generieke maatregelen die niet exclusief ten gunste komen van de ondernemers waarvoor het HbAG is ingesteld. Ook kwekers en importeurs profiteren. Het gaat dus niet om aanmeldingsplichtige steunmaatregelen.
Appellante heeft ten slotte geen belang bij de stellingen met betrekking tot de kring van belanghebbenden en de HbAG-heffing op afgezet teeltmateriaal.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft –samengevat weergegeven – aangevoerd dat het bestreden besluit om de volgende redenen dient te worden vernietigd.
4.1 De eerste reden is dat de Verordening – en de daarin neergelegde steunmaatregelen – niet is goedgekeurd door de Europese Commissie. In 1986 is de Verordening aangemeld bij de Europese Commissie. De aanmelding heeft nooit geleid tot een eindbeslissing. Steunmaatregelen die niet zijn aangemeld dan wel ten aanzien waarvan nog geen eindbeslissing is genomen door de Commissie mogen niet ten uitvoer worden gelegd. Op een latere aanmelding (zoals die in 1995) is wel een eindbeslissing gevolgd, maar die latere aanmelding alsmede het in die procedure genomen besluit kunnen om verschillende redenen niet in de plaats treden van de aanmelding uit 1986.
Verder heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat de HbAG-heffing - die door het Productschap werd geïncasseerd op grond van de Verordening - een integrerend onderdeel van die Verordening was. Ook deze heffing – het gaat immers om een steunmaatregel – had dus moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie. Dat is niet gebeurd. Dat betekent dat niet alle steunmaatregelen waarop de Verordening zag, zijn aangemeld bij en goedgekeurd door de Commissie. Er is dus sprake is van verboden steunmaatregelen.
Voorts heeft appellante gesteld dat de heffing niet mag worden opgelegd, omdat de goedkeuringsbeschikking van de Commissie van 20 december 1995 nietig is, aangezien deze met schending van een wezenlijk vormvoorschrift tot stand is gekomen; appellante als belanghebbende in de zin van artikel 88, tweede lid, EG is namelijk niet in de gelegenheid gesteld opmerkingen te maken.
Een andere reden waarom de Verordeningen geen stand kan houden betreft het feit dat de destijds door het Productschap geïncasseerde heffingen waaronder ook de HbAG-heffing moeten worden aangemerkt als een heffing van gelijke werking als een douanerecht in de zin van artikel 23 en 25 EG c.q. een verboden discriminerende binnenlandse belasting vormt in de zin van artikel 90 EG. De heffingen zijn voorts in strijd met artikel 10, tweede lid van de Verordening (EEG) nr. 234/68, waarin is neergelegd een verbod van heffingen van gelijke werking.
4.2 Aan de inhoudingen op de rekening-courant van de bij appellante aangesloten verkopers en kopers door de veilingen in 2006, 2007 en 2008 , ligt geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit ten grondslag. Derhalve zijn de betalingen onverschuldigd gedaan en dienen zij te worden gerestitueerd. De restitutie dient plaats te vinden met inbegrip van de samengestelde wettelijke rente over de betrekkelijke bedragen tot aan de datum van algehele voldoening. Ook al is er wel een voor beroep en bezwaar vatbaar besluit, dan heeft appellante in ieder geval recht op restitutie van de samengestelde wettelijke rente over de bedragen die als voorschotten op de uiteindelijke vakheffing door de veilingen van hun rekening zijn afgeschreven.
4.3 Appellante heeft aangevoerd dat de Verordening onverbindend is, aangezien deze niet is goedgekeurd door de Minister van Economische Zaken (hierna: EZ) en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW), hoewel de onderhavige vakheffingen mede op het beleidsterrein van de Minister van EZ liggen en goedkeuring van de Minister van SZW op grond van het Wbo-stelsel was vereist. Voorts heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat de Staat een onrechtmatige daad begaat door de Wbo met terugwerkende kracht te wijzigen en dat verweerder daarvan niet mag profiteren. In dat verband heeft appellante betoogd dat de reparatiewet niet met zich brengt dat heffingsverordeningen met terugwerkende kracht tot 1999 slechts behoeven te worden goedgekeurd door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) en dat het College in de heropeningsbeschikking van 4 juni 2008 ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de inhoud en de wijze van totstandkoming van de reparatiewet niet zodanig zijn dat, gelet op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, in het algemeen van toepassing daarvan zou moeten worden afgezien.
4.4 In het aanvullende beroepschrift en ter zitting heeft appellante de gronden van beroep aangevuld. Appellante stelt dat het hanteren van de veilingwaarde als heffingsgrondslag bij handel van geïmporteerde producten via de veiling in strijd is met de hoofdregel dat de heffingsgrondslag voor producten bestaat uit de CIF-waarde.
Appellante heeft verder nog gesteld dat verweerder onderling sterk afwijkende heffingsgrondslagen hanteert. Zo geldt voor producten die worden geïmporteerd en buiten de veiling om worden verkocht de CIF-waarde, voor nationale producten die buiten de veiling om worden verkocht de omzet en voor geïmporteerde producten dan wel nationale producten die via de veiling worden verkocht de veilingwaarde/omzet. Dat werkt rechtsongelijkheid in de hand en dat betekent dat de Verordening niet kan dienen als grondslag voor de heffing.
Appellante heeft verder nog aangevoerd dat de door PT gehanteerde grondslagen (omzet en veilingwaarde) in strijd zijn met het beginsel dat geen heffing verschuldigd is over de kosten en de winst en met het gelijkheidsbeginsel op grond waarvan voor nationale producten die buiten de veiling om verkocht worden en geïmporteerde producten die buiten de veiling om verkocht worden een zelfde grondslag moet worden gehanteerd.
Ook is appellante van mening dat de heffingsnota voor zover dat ziet op “doorverkoop via de veiling” niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
Voorts betoogt appellante dat handelskwekers niet behoren tot de kring van belanghebbenden waarvoor het HbAG is ingesteld. De veiling heeft derhalve ten onrechte de HbAG-heffing ingehouden en doorgesluisd naar verweerder.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij besluit van 11 november 2010 heeft verweerder het besluit van 29 mei 2009 ingetrokken, het bezwaar voor zover gericht tegen het HbAG-gedeelte van de heffing gegrond verklaard en de overige bezwaren ongegrond verklaard. Aangezien met deze herziene beslissing op bezwaar niet volledig aan de bezwaren van appellante is tegemoet gekomen, wordt het beroep (mede) geacht gericht te zijn tegen dit nieuwe besluit. Voor zover het beroep is gericht tegen het ingetrokken besluit van 29 mei 2009, dient het niet-ontvankelijk verklaard te worden.
5.2 Het geschil in de onderhavige zaak richt zich op de heffingsnota van 28 januari 2009, nr. 776662. Anders dan verweerder heeft gesteld, betreft deze heffingsnota naar het oordeel van het College slechts de heffing die aan appellante is opgelegd voor verkoop van geïmporteerde bloemkwekerijproducten buiten de veiling om in het jaar 2007. De heffingsnota vermeldt immers alleen het heffingspercentage en het heffingsbedrag voor deze verkopen. Dat appellante op basis van deze heffingsnota zelf in staat zou zijn om het heffingsbedrag dat behoort bij de veilingwaarde ter zake van via de veiling verkochte bloemkwekerijproducten uit te rekenen, kan zo zijn, maar leidt niet tot de conclusie dat de nota dus ook op de heffing voor die verkopen betrekking heeft. De beoordeling door het College strekt zich in de onderhavige zaak dan ook niet uit tot heffingen die aan appellante zijn opgelegd voor de verkoop van - al dan niet geïmporteerde - bloemkwekerijproducten via de veiling.
Over de door appellante aangedragen gronden oordeelt het College als volgt.
5.3 Een aantal gronden en de onderbouwing daarvan komt overeen met de gronden die in andere, reeds door het College beoordeelde zaken waarbij appellante niet betrokken was, zijn aangevoerd. Het College volstaat met verwijzing naar het oordeel ter zake in eerder genoemde zaken.
De grond dat de Verordening steunmaatregelen bevat die niet zijn goedgekeurd faalt om redenen als genoemd in overweging 5.3 van de uitspraak van 11 januari 2010 (www.rechtspraak.nl, LJN: BK9744).
De grond dat de heffingen niet hadden mogen worden opgelegd omdat de goedkeuringsbeschikking nietig zou zijn, faalt om redenen als genoemd in overwegingen 5.4 en 5.5 van de uitspraak van 11 januari 2010.
De grond dat de heffing waarop het besluit ziet, zou moeten worden gekwalificeerd als een verboden heffing van gelijke werking als een douanerecht dan wel als een verboden discriminerende belasting faalt om redenen als genoemd in overwegingen 5.6 tot en met 5.8.5 van de uitspraak van 11 januari 2010.
De grond dat de PT-verordeningen onverbindend zijn, omdat zij slechts zijn goedgekeurd door de Minister van LNV, faalt om redenen als genoemd in overweging 5.9 van de uitspraak van 11 januari 2010.
5.4 De grond dat de betalingen die door middel van inhouding door de veiling zijn gedaan, onverschuldigd zijn, behoeft hier geen verdere bespreking. In het onderhavige geval betreft het immers – zoals is overwogen in 5.2 – niet de verkopen via de veiling.
5.5 De grond die zich richt tegen het hanteren van de veilingwaarde als heffingsgrondslag in geval van verkoop van geïmporteerde producten via de veiling behoeft om dezelfde reden geen bespreking. Wat betreft de verschillende heffingsgrondslagen in de Verordening, overweegt het College dat verweerder beleidsruimte toekomt bij de nadere bepaling van concrete heffingsgrondslagen voor de verschillende partijen die deelnemen aan de handelsketen. Niet is gebleken dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het vaststellen van de hier aan de orde zijnde grondslag (invoerwaarde). Dat de keuze voor verschillende grondslagen leidt tot een zodanige rechtsongelijkheid tussen ondernemingen dat de Verordeningen niet als grondslag kunnen dienen voor de onderhavige heffing, is het College niet gebleken.
5.6 Voor zover de grond die betrekking heeft op de HbAG-heffing moet worden opgevat als gericht tegen de HbAG-heffingsverordening, overweegt het College als volgt. Aangezien die verordening niet aan de hier ter beoordeling voorliggende heffing ten grondslag ligt en derhalve buiten de omvang van dit geding valt, komt het College niet toe aan de beoordeling van deze grond, zodat deze evenmin tot gegrondheid van het beroep kan leiden.
Voor zover appellante heeft gesteld dat de Verordening verboden steunmaatregelen bevat nu de HbAG-heffing een integrerend onderdeel zou zijn van de Verordening en de HbAG-heffing gebruikt wordt voor steunmaatregelen die niet zijn aangemeld bij de Europese Commissie, overweegt het College het volgende. Het uitgangspunt van de stelling van appellante – te weten dat de HbAG-heffing een integrerend onderdeel zou zijn van de Verordening – gaat voorbij aan de omstandigheid dat de HbAG-heffing zijn grondslag vindt in een door het HbAG vastgestelde verordening heffing bloemen en planten en niet in de Verordening die hier aan de orde is. Van een integrerend onderdeel van de Verordening is naar het oordeel van het College geen sprake. Dat een deel van de HbAG-heffing indertijd door verweerder werd geïnd leidt niet tot een ander oordeel.
5.7 Met het besluit van 11 november 2010 is verweerder gedeeltelijk tegemoet gekomen aan de bezwaren van appellante. Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Verweerder dient de kosten van de door gemachtigde van appellante beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, te vergoeden. Deze zijn vastgesteld op € 644,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de zitting die heeft plaatsgevonden, tegen een waarde van € 322,- per punt, betreffende een zaak van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 29 mei 2009 niet- ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 11 november 2010 ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot € 644,- (zegge: zes honderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het griffierecht van € 297,- (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M. van Duuren, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2011.
w.g. M. van Duuren w.g. J.A. de Koning