Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1451 en 09/1452 31 augustus 2011
4240 Heffing
Bloemkwekerijheffing
Uitspraak in de zaken van:
A B.V. en B B.V., beiden h.o.d.n. C, te D, appellanten,
gemachtigde: mr. A.J. Braakman, advocaat te Leiden,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigden: mr. R.J.M. van den Tweel en mr. M.L. Batting, beiden advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brieven van 8 december 2009, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 28 oktober 2009.
Bij deze besluiten heeft verweerder bezwaren van appellanten tegen de op grond van de Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2008 opgelegde heffingen ongegrond verklaard.
Bij brieven van 15 februari 2010 heeft verweerder twee verweerschriften ingediend.
Bij brief van 26 april 2011 hebben appellanten de beroepsgronden aangevuld.
Op 17 mei 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens verweerder zijn tevens verschenen de heer P.B.J. Huisman en mr. Th. Keizer.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2008 (hierna: Verordening), bepaalt, voor zover van belang:
?Artikel 1
(…)
3. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
f. omzet: het bruto-verkoopfactuurbedrag (eindbedrag van de factuur) waarover BTW wordt berekend;
(…)
Artikel 2
1. De kweker, onderscheidenlijk de importeur, is over de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte bloemkwekerijproducten of teeltmateriaal, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd teeltmateriaal, een heffing verschuldigd.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, is aan het productschap verschuldigd over het jaar 2008, (…).
Artikel 3
1. Ter uitvoering van artikel 2 doet de kweker of importeur bij het productschap aangifte van de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd teeltmateriaal.
(…)
Artikel 4
1. De heffing die de kweker of importeur is verschuldigd, wordt opgelegd naar de omzet onderscheidenlijk het totaalbedrag van de invoerwaarde, gerealiseerd in het jaar waarover de heffing verschuldigd is.
(…)?
De defintiebepaling van “omzet” in artikel 1 van de Verordening luidde tot 2008 als volgt: “het bruto-verkoopfactuurbedrag inclusief kosten doch exclusief BTW”.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij nota van 21 juli 2009 respectievelijk 11 augustus 2009 heeft verweerder aan appellanten heffingen opgelegd op grond van de Verordening, over door appellanten in 2008 via de veiling verkochte bloemkwekerijproducten en het buiten de veiling om verhandelde teeltmateriaal.
- Tegen deze nota’s hebben appellanten bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
In de bestreden besluiten heeft verweerder, voor zover van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
3.1 Uit de opbrengst van de heffing, opgelegd overeenkomstig het bepaalde in de Verordening, financiert verweerder steunmaatregelen. Deze steunmaatregelen zijn door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) aangemeld bij de Europese Commissie (hierna: Commissie). De Commissie heeft de steunmaatregelen goedgekeurd bij beschikking van 20 december 1995 (N766/95) en bij beschikking van 16 maart 2005 (N372/05). Voor de geldigheid van de opgelegde heffing in 2008 zijn deze beschikkingen bepalend. De periode 1976 – 1986 is niet van belang. De Commissie heeft in haar mededeling uit 1997 (Mededeling C34/97, Pb EG 1997, C227/5) uitgesproken dat de heffing op invoer uit derde landen geen heffing van gelijke werking is. De heffing op bloemkwekerijproducten wordt niet wegens of bij invoer opgelegd. De heffing wordt zowel opgelegd ter zake van producten die uit derde landen worden geïmporteerd als ter zake van in Nederland gekweekte producten. Op deze manier worden alle in Nederland aanwezige bloemen met eenzelfde heffingsdruk belast. Van schending van artikel 110 VWEU is evenmin sprake. De maatregelen die met de heffing worden bekostigd, hebben niet het effect dat de nationale producten worden beschermd of begunstigd.
De in de Verordening neergelegde heffingssystematiek is de basis voor de heffingsnota’s. De aangifte dient ter berekening van de heffing. Heffingen die door tussenkomst van de veiling worden opgelegd, worden als voorschot van de definitieve heffing gezien. De eindnota die op basis van de aangifte wordt verstuurd is het voor bezwaar en beroep vatbare besluit.
Anders dan appellanten veronderstellen, bevat de heffingsnota geen HbAG-heffing. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd tegen de HbAG-heffing behoeft dus geen bespreking.
Vergoeding van wettelijke rente wijst verweerder af. Met de aanvaarding van het veilingreglement heeft de kweker/importeur de veiling gemachtigd om heffing in te houden en aan verweerder af te dragen.
De reparatiewet ter zake van de goedkeuring van de betrokken ministers is rechtmatig, zo is reeds door het College overwogen.
De Verordening is correct toegepast en is niet onduidelijk. In de toelichting bij het aangifteformulier is aangegeven wie aangifteplichtig zijn.
De SER heeft verweerder middels een ontheffingsverklaring toestemming verleend om hogere reserves te hebben.
3.2 Ter zitting heeft verweerder daar nog het volgende aan toegevoegd. Het gaat hier niet om heffing voor de import. Appellanten hebben geen belang bij bespreking van de grond dat de Verordening onjuist wordt toegepast omdat een heffing wordt opgelegd aan bemiddelaars die in opdracht van buitenlandse bedrijven importeren en aan bedrijven die bloemkwekerijproducten in het vrije verkeer brengen, aangezien aan appellanten geen heffing voor de import is opgelegd. Overigens is op grond van de Verordening en de toelichting op het aangifteformulier duidelijk wie in geval van import heffingplichtig is.
Appellanten zijn als kwekers voor de verkoop van de door hen gekweekte bloemkwekerijproducten of teeltmateriaal heffing verschuldigd over de omzet en niet – zoals appellanten veronderstellen – over de invoerwaarde. Dat de omzet onjuist is vastgesteld is niet gesteld noch gebleken.
Het betoog dat de maatregelen die met de HbAG-heffing worden gefinancierd niet als steunmaatregel zijn gemeld, faalt. Daargelaten dat appellanten geen HbAG-heffing hebben voldaan, wordt de opbrengst van die heffing primair besteed aan huishoudelijke uitgaven en verder aan generieke maatregelen die niet exclusief ten gunste komen van de ondernemers waarvoor het HbAG is ingesteld. Ook kwekers en importeurs profiteren. Het gaat dus niet om aanmeldingsplichtige steunmaatregelen.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben – samengevat weergegeven – aangevoerd dat de bestreden besluiten om de volgende redenen dienen te worden vernietigd.
4.1 De eerste reden is dat de Verordening - en de daarin neergelegde steunmaatregelen - niet zijn goedgekeurd door de Europese Commissie. In 1986 is de Verordening aangemeld bij de Europese Commissie. De aanmelding heeft nooit geleid tot een eindbeslissing. Steunmaatregelen die niet zijn aangemeld dan wel ten aanzien waarvan nog geen eindbeslissing is genomen door de Commissie mogen niet ten uitvoer worden gelegd. Op een latere aanmelding (zoals die in 1995) is wel een eindbeslissing gevolgd, maar die latere aanmelding alsmede het in die procedure genomen besluit kunnen om verschillende redenen niet in de plaats treden van de aanmelding uit 1986.
Verder stellen appellanten zich op het standpunt dat de HbAG-heffing - die door het Productschap werd geïncasseerd op grond van de Verordening – een integrerend onderdeel van die Verordening was. Ook deze heffing – het gaat immers om een steunmaatregel – had moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie. Dat is niet gebeurd. Dat betekent dat niet alle steunmaatregelen waarop de Verordeningen zagen, zijn aangemeld bij en goedgekeurd door de Commissie. Er is dus sprake is van verboden steunmaatregelen.
Voorts hebben appellanten gesteld dat de heffingen niet mogen worden opgelegd, omdat de goedkeuringsbeschikking van de Commissie van 20 december 1995 nietig is, aangezien deze met schending van een wezenlijk vormvoorschrift tot stand is gekomen; appellanten als belanghebbenden in de zin van artikel 88, tweede lid, EG zijn namelijk niet in de gelegenheid gesteld opmerkingen te maken.
4.2 Een andere reden waarom de Verordeningen volgens appellanten geen stand kan houden betreft het feit dat de heffingen als hier aan de orde, waaronder ook de HbAG-heffing, moeten worden aangemerkt als een heffing van gelijke werking als een douanerecht in de zin van artikel 23 en 25 EG c.q. een verboden discriminerende binnenlandse belasting vormen in de zin van artikel 90 EG. De heffingen zijn voorts in strijd met artikel 10, tweede lid van de Verordening (EEG) nr. 234/68, waarin is neergelegd een verbod van heffingen van gelijke werking.
Verweerder overschrijdt haar verordenende bevoegdheid met het instellen van een heffing op geïmporteerde producten; de opgebouwde fondsen dienen immers niet het belang van de betalende importeurs als appellanten.
Verweerder heeft voorts de Verordening onjuist toegepast doordat zij deze in het geval van appellanten toepast op ondernemingen - bemiddelaars die in opdracht van buitenlandse bedrijven importeren en bedrijven die bloemkwekerijproducten in het vrije verkeer brengen - die volgens appellanten buiten de reikwijdte van de Verordening vallen.
4.3 Appellanten betogen dat sprake is van onrechtmatigheden ten aanzien van de subsidie aan het Bloemenbureau Holland. Buitenlandse ondernemers profiteren niet van de werkzaamheden van het Bloemenbureau en de opdracht aan het Bloemenbureau had moeten worden aanbesteed.
4.4 Appellanten voeren verder aan dat de Verordening onverbindend is, aangezien deze niet is goedgekeurd door de Minister van Economische Zaken (hierna: EZ) en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW), hoewel de onderhavige vakheffingen mede op het beleidsterrein van de Minister van EZ liggen en goedkeuring van de Minister van SZW op grond van het Wbo-stelsel was vereist. Voorts hebben appellanten zich op het standpunt gesteld dat de Staat een onrechtmatige daad begaat door de Wbo met terugwerkende kracht te wijzigen en dat verweerder daarvan niet mag profiteren. In dat verband hebben appellanten betoogd dat de reparatiewet niet met zich brengt dat heffingsverordeningen met terugwerkende kracht tot 1999 slechts behoeven te worden goedgekeurd door de Minister van LNV en dat het College in de heropeningsbeschikking van 4 juni 2008 ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de inhoud en de wijze van totstandkoming van de reparatiewet niet zodanig zijn dat, gelet op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, in het algemeen van toepassing daarvan zou moeten worden afgezien.
4.5 Aan de inhoudingen op de rekening-courant van appellanten in verband met verkoop via de veiling ligt geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit ten grondslag. Derhalve zijn de betalingen onverschuldigd gedaan en dienen zij te worden gerestitueerd. De restitutie dient plaats te vinden met inbegrip van de samengestelde wettelijke rente over de betrekkelijke bedragen tot aan de datum van algehele voldoening.
Ook al is er wel een voor beroep en bezwaar vatbaar besluit, dan hebben appellanten in ieder geval recht op restitutie van de samengestelde wettelijke rente over de bedragen die als voorschotten op de uiteindelijke vakheffing door de veilingen van hun rekening zijn afgeschreven.
4.6 Daarnaast had de begroting over 2008 van het PT niet mogen worden goedgekeurd door de SER omdat de som van de reserves in 2008 de totale lasten van dat verslagjaar overstijgen en dat is in strijd met artikel 34 Verordening financiën bedrijfslichamen 1999.
4.7 In het aanvullend beroepschrift en ter zitting hebben appellanten de gronden van beroep aangevuld. Wat de als heffingsgrondslag genomen omzet betreft, stellen appellanten dat tot 2008 deze omzet het bruto-verkoopfactuurbedrag inclusief alle kosten en winstmarge en exclusief creditnota’s betrof en dat deze heffingsgrondslag vanaf 2008 is gewijzigd in bruto-verkoopfactuurbedrag (eindbedrag van de factuur) waarover BTW wordt berekend. Met betrekking tot de heffingsgrondslag bij handel van geïmporteerde producten via de veiling, te weten de veilingwaarde, stellen appellanten dat deze in strijd is met de hoofdregel dat de heffingsgrondslag voor ingevoerde producten bestaat uit de CIF-waarde.
Appellanten stellen verder nog dat verweerder onderling sterk afwijkende heffingsgrondslagen hanteert. Zo geldt voor producten die worden geïmporteerd en buiten de veiling om worden verkocht de CIF-waarde, voor nationale producten die buiten de veiling om worden verkocht de omzet en voor geïmporteerde producten dan wel nationale producten die via de veiling worden verkocht de veilingwaarde/omzet. Dat werkt rechtsongelijkheid in de hand en dat betekent dat de Verordening niet kan dienen als grondslag voor de heffing.
Nu de heffingsgrondslag van omzet is gewijzigd heeft verweerder ten onrechte de opgave van A B.V. – welke opgave was gebaseerd op de heffingsgrondslag zoals die tot 2008 gold – niet gewijzigd en de heffing berekend aan de hand van deze opgave. Daar komt bij dat de heffing over de producten die A B.V. na import heeft beworteld en doorverkocht in strijd is met het gelijkheidsbeginsel; voor geïmporteerde producten die direct onbeworteld buiten de veiling om verkocht worden en geïmporteerde producten die na beworteling buiten de veiling om verkocht worden dient eenzelfde heffingsgrondslag te worden gehanteerd. Hetzelfde geldt voor E B.V. die uitgangsmateriaal buiten de veiling om heeft verkocht, met dien verstande dat de strijd met het gelijkheidsbeginsel bestaat door het verschil in heffingsgrondslag tussen de nationale producten die buiten de veiling om verkocht worden en de geïmporteerde producten die, al dan niet na beworteling, buiten de veiling om verkocht worden.
Ook zijn appellanten van mening dat de heffingsnota voor zover deze nota ziet op “doorverkoop via de veiling” niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
Voorts betogen appellanten dat handelskwekers niet behoren tot de kring van belanghebbenden waarvoor het HbAG is ingesteld. De veiling heeft derhalve ten onrechte de HbAG-heffing ingehouden en doorgesluisd naar verweerder.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil richt zich in de onderhavige zaken op een heffing die aan A B.V. (hierna: A) en B B.V. (hierna: B) in hun hoedanigheid van kweker is opgelegd ter zake van de verkoop van bloemkwekerijproducten via de veiling en de verkoop van teeltmateriaal buiten de veiling om in 2008. Anders dan appellanten veronderstellen bevatten deze heffingsnota’s wel een besluit over de heffing die appellanten moeten betalen voor de verkoop van bloemkwekerijproducten via de veiling.
5.2 Een aantal door appellanten naar voren gebrachte gronden en de onderbouwing daarvan komt overeen met gronden die in andere, reeds door het College beoordeelde zaken waarbij appellanten niet betrokken waren, zijn aangevoerd. Het College volstaat met verwijzing naar het eerdere oordeel ter zake.
De grond dat de Verordening steunmaatregelen bevat die niet zijn goedgekeurd, faalt om redenen als genoemd in overweging 5.3 van de uitspraak van 11 januari 2010 (www.rechtspraak.nl, LJN: BK9744).
De grond dat de heffingen niet hadden mogen worden opgelegd omdat de goedkeuringsbeschikking nietig zou zijn, faalt om redenen als genoemd in overwegingen 5.4 van de genoemde uitspraak van 11 januari 2010.
Ten aanzien van de grond dat de Verordening wordt toegepast in strijd met het goedkeuringsbesluit omdat de subsidie aan het Bloemenbureau Holland aanbesteed had moeten worden, oordeelt het College dat, zoals in de uitspraak van het College van 11 april 1995 (www.rechtspraak.nl, LJN: ZG0689) reeds is overwogen, een eventueel onrechtmatige besteding niet kan afdoen aan de rechtmatigheid van de heffing zelf.
De grond dat de Verordening onverbindend is, omdat zij slechts is goedgekeurd door de Minister van LNV faalt om redenen als genoemd in overweging 5.9 van de eerdergenoemde uitspraak van 11 januari 2010.
5.3 De grond dat de betalingen die door middel van inhouding door de veiling zijn gedaan, onverschuldigd zijn, slaagt evenmin. In de uitspraak van 25 maart 2010 (www.rechtspraak.nl, LJN: BM0108) is overwogen dat de veiling, op basis van een haar daartoe door de importeur (of kweker, zoals in het voorliggende geval) verleende machtiging, op de afrekening van een door haar tussenkomst tot stand gekomen transactie een bedrag inhoudt. De veiling handelt aldus namens de kweker, zoals in het voorliggende geval, of importeur en niet namens verweerder. De betaling aan de veiling is dan ook geen betaling aan verweerder, zodat van een onverschuldigde betaling aan verweerder waarover deze wettelijke rente zou moeten betalen reeds daarom geen sprake kan zijn.
5.4 Ten aanzien van de grond dat de begroting voor het jaar 2008 van het PT niet had mogen worden goedgekeurd door de SER, overweegt het College dat de SER op 4 juni 2009 ontheffing heeft verleend van de verplichting te voldoen aan de norm van artikel 34 Verordening financiën bedrijfslichamen 1999. De grond faalt derhalve.
5.5 De stelling van appellanten dat de heffingsgrondslag in het geval het gaat om “omzet” als bedoeld in artikel 4, eerste lid van de Verordening in 2008 is gewijzigd, volgt het College niet. Weliswaar is de definitie van omzet in de Verordening 2008 gewijzigd, maar het College ziet niet in dat deze wijziging een (materiële) wijziging inhoudt. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de toelichting op de betreffende definitiebepaling (artikel 1, derde lid, onder f) ongewijzigd is en verweerder ter zitting heeft gesteld geen andere (materiële) invulling te geven aan het omzetbegrip van artikel 1, derde lid, onder f, bij het bepalen van de heffing.
5.6 Ten aanzien van de stelling van appellanten dat verweerder verschillende grondslagen hanteert bij het bepalen van de verschillende heffingen, overweegt het College dat verweerder beleidsruimte toekomt bij de bepaling van concrete heffingsgrondslagen voor de verschillende partijen die deelnemen aan de handelsketen. Niet is gebleken dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het vaststellen van de hier aan de orde zijnde grondslagen. Dat de keuze voor verschillende grondslagen leidt tot een zodanige rechtsongelijkheid tussen ondernemingen dat de Verordeningen niet als grondslag kunnen dienen voor de onderhavige heffing, is het College niet gebleken.
5.7 Voor zover de grond die betrekking heeft op het HbAG-heffing moet worden opgevat als gericht tegen de HbAG-heffingsverordening, overweegt het College als volgt. Aangezien die verordening niet aan de hier ter beoordeling voorliggende heffing ten grondslag ligt en derhalve buiten de omvang van dit geding valt, komt het College niet toe aan de beoordeling van deze grond, zodat deze evenmin tot gegrondheid van het beroep kan leiden.
Voor zover appellanten hebben gesteld dat de Verordening verboden steunmaatregelen bevat nu de HbAG-heffing een integrerend onderdeel zou zijn van de Verordening en de HbAG-heffing gebruikt wordt voor steunmaatregelen die niet zijn aangemeld bij de Europese Commissie, overweegt het College het volgende. Het uitgangspunt van de stelling van appellanten – te weten dat de HbAG-heffing een integrerend onderdeel zou zijn van de Verordening – gaat voorbij aan de omstandigheid dat de HbAG-heffing zijn grondslag vindt in een door het HbAG vastgestelde verordening heffing bloemen en planten en niet in de Verordening die hier aan de orde is. Van een integrerend onderdeel van de Verordening is naar het oordeel van het College geen sprake. Dat een deel van de HbAG-heffing indertijd door verweerder werd geïnd leidt niet tot een ander oordeel.
5.8 Ten aanzien van hetgeen appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot artikel 23 en 25 EG c.q. artikel 90 EG, de grond dat verweerder haar verordenende bevoegdheid heeft overschreden door een heffing op te leggen op geïmporteerde producten en de grond dat verweerder de Verordening onjuist heeft toegepast, overweegt het College dat het geschil is beperkt tot de daaraan ten grondslag liggende nota’s en dat deze nota’s betreffen de aan appellanten opgelegde heffing wegens verkoop van bloemkwekerijproducten via de veiling en wegens de verkoop van teeltmateriaal buiten de veiling om. Aldus behoort niet tot de omvang van dit geschil bezwaren die kleven aan heffing die wordt opgelegd in verband met de import van bloemkwekerijproducten en/of teeltmateriaal. Die gronden behoeven dus geen verdere bespreking.
5.9 Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M. van Duuren, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2011.
w.g. M. van Duuren w.g. J.A. de Koning