Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/219 13 juli 2011
10830 Regeling superheffing 2008
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. E.H.M. Harbers, advocaat te Nijmegen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. A.C.R. Geelen en L.J. Koers, werkzaam bij verweerder.
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 5 maart 2010, bij het College binnengekomen op 9 maart 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 januari 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het uitblijven van een besluit op zijn aanvraag om ontheffing van het bepaalde in de Zuivelverordening 2005, Grondslag uitbetaling boerderijmelk (hierna: de Zuivelverordening) betreffende het transport en de analyse van door appellant te ontvangen melk.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 9 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen met zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder gelegenheid te geven alsnog een beslissing te nemen op appellants aanvraag.
Bij besluit van 13 april 2011 heeft verweerder beslist op appellants aanvraag.
Bij brief van 16 mei 2011 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Op 1 juni 2011 is het onderzoek ter zitting hervat, waarbij appellant is verschenen met zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 De Zuivelverordening luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 1
In deze verordening wordt verstaan onder:
(...)
c. ontvanger van boerderijmelk: de natuurlijke of rechtspersoon die op jaarbasis 500.000 kg of meer boerderijmelk bedrijfsmatig ontvangt van één of meer in Nederland gevestigde melkveehouders en terzake betalingen aan de desbetreffende melkveehouders verricht, met uitzondering van boerderijzuivelbereiders;
(...)
k. COKZ: de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel;
(...)
n. voorzitter: de voorzitter van het productschap;
(...)
Artikel 6
1. De ontvanger van boerderijmelk neemt ten aanzien van het nemen, transporteren en bewaren van monsters boerderijmelk de nader door het bestuur vastgestelde bepalingen in acht.
2. De ontvanger van boerderijmelk beschikt over een kwaliteitssysteem waarmee hij aantoonbaar het gestelde in lid 1 realiseert, beheerst en borgt. Dit kwaliteitssysteem is door de ontvanger van boerderijmelk op een overzichtelijke wijze beschreven en vastgelegd.
3. De voorzitter kan, gehoord het COKZ, ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 1. Aan deze ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.
Artikel 7
1. De hoeveelheid geleverde boerderijmelk wordt vastgesteld overeenkomstig nader door het bestuur vastgestelde werkwijzen.
2. De voorzitter kan, gehoord het COKZ, ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 1, mits tot zijn genoegen wordt aangetoond dat de vaststelling van de hoeveelheid op andere wijze nauwkeurig plaatsvindt. Aan de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden."
2.2 Verweerder heeft op de zitting van 9 maart 2011 aangegeven dat het besluit van 28 januari 2010 dient te worden begrepen als ongegrondverklaring van appellants bezwaar tegen de weigering van verweerder om een besluit te nemen. Ter zitting is verder duidelijk geworden dat verweerder niet had mogen weigeren om een besluit op appellants aanvraag te nemen. Verweerder heeft vervolgens bij besluit van 13 april 2011 alsnog op appellants aanvraag beslist door deze af te wijzen. Naar het oordeel van het College vormt het besluit van 13 april 2011 een wijziging van het besluit van 28 januari 2010. Nu dit laatste besluit daarmee is komen te vervallen, zal het beroep hiertegen wegens het ontvallen van procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard.
2.3 Ten aanzien van het op de voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede tegen het besluit van 13 april 2011 gerichte beroep overweegt het College als volgt.
2.4 Appellant is door verweerder in het kader van de superheffing erkend als koper van melk. Onderdeel van de beoogde bedrijfsvoering van appellant is dat hij een deel van de met het koperschap samenhangende activiteiten - met name het ophalen, bemonsteren en laten analyseren van de melk - feitelijk laat uitvoeren door een Duitse onderneming, die daarbij gebruik maakt van Duitse rijdende melkontvangsten en de analyse van de melk laat verrichten door Duitse laboratoria.
2.5 Appellant is van plan om - als koper - jaarlijks meer dan 500.000 kg melk te ontvangen. Niet in geschil is dat appellant daarmee valt onder het toepassingsbereik van de Zuivelverordening. Partijen zijn het er verder over eens dat appellant een ontheffing als bedoeld in de Zuivelverordening nodig heeft, en dat de door de Duitse onderneming te verrichten handelingen niet zullen voldoen aan alle voorschriften van - en nadere bepalingen als bedoeld in - de Zuivelverordening.
2.6 Bij besluit van 13 april 2011 heeft verweerder appellants aanvraag om ontheffing afgewezen. Daartoe heeft verweerder overwogen dat appellant noch verweerder noch het COKZ heeft verzocht om een onderzoek te laten plaatsvinden naar de nauwkeurigheid van de door de Duitse onderneming te volgen werkwijze betreffende de vaststelling van de ontvangen melk en de analyse van deze melk.
2.7.1 Appellant is van mening dat een onderzoek door het COKZ niet nodig is, nu de betrokken Duitse onderneming is erkend volgens de Europese regelgeving. Bij de erkenning van appellant als koper heeft verweerder bovendien voldoende gevonden dat de Duitse onderneming de ter zake geldende Duitse regelgeving in acht neemt. De aanvullende eisen van verweerder werken handelsbelemmerend.
2.7.2 Het College volgt appellant niet in dit betoog. Vast staat immers dat appellant onder de reikwijdte van de Zuivelverordening valt en dat dus de in dat verband relevante voorschriften op hem van toepassing zijn. Juist met het oog daarop heeft appellant een ontheffing van deze voorschriften aangevraagd. Aangezien appellant het voornemen heeft om een deel van zijn bedrijfsactiviteiten door een Duitse onderneming te laten uitvoeren, zal deze onderneming bij een beoordeling van de vraag of appellant voor een dergelijke ontheffing in aanmerking komt niet buiten beschouwing kunnen blijven. Nu verweerder - alvorens die vraag te beantwoorden - op de voet van artikel 6, derde lid, en artikel 7, tweede lid, van de Zuivelverordening gehouden is het COKZ te horen, zal dus ook het COKZ zich een oordeel moeten vormen over dit deel van de bedrijfsvoering. Dat de Duitse onderneming reeds voldoet aan bepaalde - Duitse dan wel Europese - voorschriften op dit vlak doet daaraan niet af, hetgeen overigens onverlet laat dat dit gegeven bij dat onderzoek uiteraard wel van belang kan zijn.
Het College wijst er verder op dat het de Nederlandse regelgever in beginsel vrijstaat om in het belang van de bescherming van melkveehouders regels te stellen met betrekking tot de vaststelling - door ontvangers van melk - van de hoeveelheid, de samenstelling en de kwaliteit van de geleverde melk, in welk belang blijkens de toelichting bij de Zuivelverordening de hier aan de orde zijnde voorschriften zijn gegeven. Van strijd van de op dit vlak in Nederland geldende regels met hoger (Europees) recht, is het College niet gebleken.
2.8.1 Appellant heeft er verder op gewezen dat er geen directe relatie is tussen appellant en het COKZ. Appellant kan het COKZ geen opdracht geven om onderzoek te verrichten. Op grond van de vigerende regelgeving is het verweerder die het COKZ moet horen. Er is ook geen wettelijke grondslag om de met dat onderzoek verband houdende kosten van € 9000,-- bij appellant in rekening te brengen.
2.8.2 Dit betoog slaagt. Uit artikel 6, derde lid, en artikel 7, tweede lid, van de Zuivelverordening volgt dat verweerder - alvorens een besluit te nemen op een aanvraag om ontheffing - het COKZ dient te horen. Het COKZ is aldus een adviseur als bedoeld in artikel 3:5, eerste lid, Awb, die verweerder adviseert inzake door hem te nemen besluiten. Het is dan ook aan verweerder om het COKZ om advies te vragen en voor het uitbrengen van dat advies zo nodig op de voet van artikel 3:6, eerste lid, Awb een termijn te stellen. Het enkele feit dat appellant zelf het COKZ niet heeft verzocht om het voor dat advies noodzakelijke onderzoek te verrichten, brengt dus - anders dan verweerder meent - niet met zich dat zijn aanvraag afgewezen dient te worden. Verweerders standpunt dat (een substantieel deel van) de met de adviestaak van het COKZ gemoeide kosten voor rekening van appellant komen is - bij het ontbreken van een wettelijke grondslag daarvoor - evenzeer onjuist.
2.9 Het besluit van 13 april 2011 is gelet op het voorgaande in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb genomen. Het College zal dit besluit dan ook vernietigen voor zover daarbij is beslist op appellants aanvraag van 17 november 2008. Het College ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Daartoe overweegt het College dat de strekking van een nieuw te nemen besluit nog niet vaststaat, nu ten aanzien van in ieder geval de feitelijke grondslag van dit besluit nader onderzoek geboden is, waarbij ook het COKZ een rol te spelen heeft. Verweerder zal dus opnieuw op appellants aanvraag om ontheffing dienen te beslissen.
2.10 Het College ziet in dat verband aanleiding op te merken dat er sinds de indiening van appellants aanvraag in 2008 reeds de nodige (procedurele) stappen zijn gezet. Dit heeft vooralsnog niet tot een inhoudelijke beslissing geleid. Het College zal daarom bepalen dat verweerder binnen vier maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt. Binnen deze termijn dient verweerder alle noodzakelijke stappen te nemen om tot een inhoudelijke beslissing op appellants aanvraag te komen. Bij de daarbij te verrichten beoordeling van de werkwijze van de Duitse onderneming kan de vraag van belang zijn in hoeverre de regels waaraan de Duitse onderneming uit eigen hoofde al is onderworpen (mede) tot doel hebben - net als de voorschriften waarvan appellant ontheffing heeft aangevraagd - om een objectieve en juiste vaststelling van de hoeveelheid, de samenstelling en de kwaliteit van de door melkveehouders geleverde melk te garanderen. In de mate waarin dit het geval is, en indien - al dan niet uit navraag bij de Duitse autoriteiten - niet blijkt dat de bedoelde onderneming zich niet aan die voorschriften houdt, kan een beperktere opzet van het door het COKZ te verrichten onderzoek aangewezen zijn dan verweerder blijkens de bijlage bij het besluit van 13 april 2011 kennelijk voor ogen staat.
2.11 Er bestaat aanleiding verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de proceskosten bepaald op € 1092,50 (op basis van 2,5 punten met een waarde van € 437,-- per punt).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 januari 2010 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 13 april 2011 gegrond;
- vernietigt het besluit van 13 april 2011 voor zover daarbij is beslist op appellants aanvraag van 17 november 2008;
- bepaalt dat verweerder binnen vier maanden na verzending van deze uitspraak opnieuw op appellants aanvraag beslist
met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant ten bedrage van € 1092,50 (zegge: duizendtweeënnegentig euro
en vijftig cent);
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. R.C. Stam, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen