Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/654 24 juni 2011
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. H.J.G. Heijen, advocaat te Amsterdam,
tegen
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum, verweerder,
gemachtigden: mr. A.K.E. de Vries en drs. T.C.C. van Schaik.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2010 heeft verweerder de aanvraag van appellant om een ontheffing van artikel 2, tweede lid, van de Winkeltijdenwet (hierna: de Wet) afgewezen.
Bij besluit van 2 juni 2010 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 5 juli 2010 beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 18 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant werd bijgestaan door mr. Heijen en verweerder door zijn gemachtigden werd vertegenwoordigd.
Het College heeft daarna het onderzoek heropend. De vervolgzitting vond plaats op 13 mei 2011. Appellant liet zich bijstaan door mr. Heijen en namens verweerder verschenen drs. Van Schaik en mr. W.C. van Essenveld.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Artikel 2, tweede lid, van de Wet bevat een verbod om op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur in de uitoefening van een bedrijf goederen te koop aan te bieden of te verkopen aan en in rechtstreekse aanraking met particulieren. Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Wet kan de gemeenteraad bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen om op een daartoe strekkende aanvraag ontheffing van dit verbod te verlenen.
Artikel 4, leden 1 en 3, van de Verordening Winkeltijden Amsterdam 2010 (hierna: de Verordening) geeft de bevoegdheid om op aanvraag ontheffing te verlenen van het in artikel, 2 eerste lid, onder c, van de wet vermelde verbod. Dat verbod ziet op winkels.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Verordening kan verweerder weigeren een ontheffing te verlenen, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen, dat de uitoefening van de detailhandel gevaar zal opleveren voor de openbare orde of veiligheid dan wel het woon- en leefklimaat ter plaatse op ontoelaatbare wijze nadelig zal beïnvloeden.
2.2 Appellant is standplaatshouder op het voorplein aan de westzijde van het Centraal Station van Amsterdam en verkoopt vanuit een mobiele kraam consumptie-ijs, hotdogs en niet-alcoholische dranken. Appellant heeft ontheffing gevraagd om hier ook na 22 uur de straatverkoop te mogen uitoefenen. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen en die afwijzing gehandhaafd bij het bestreden besluit van 2 juni 2010 met als reden dat de verruiming van de openingstijden van de kraam zal kunnen leiden tot ontoelaatbare verstoring van het leefklimaat en gevaar kan opleveren voor de openbare orde.
2.3 Appellant betwist dat zich de weigeringsgrond van artikel 2, derde lid, van de Verordening voordoet. Daarnaast beroept hij zich op het gelijkheidsbeginsel, nu verweerder de vanwege de werkzaamheden aan de Noord/Zuidlijn tijdelijk uit het Centraal Station op het stationsplein uitgeplaatste winkels toestaat ook na 22 uur open te zijn.
2.4.1 Verweerder beroept zich op het advies van de buurtregisseur, dat als volgt luidt:
“uit oogpunt van veiligheid en leefbaarheid is het standpunt van de politie om geen, in ieder geval zo weinig als mogelijk, andere activiteiten op het Stationsplein te hebben dan waar het Stationsplein voor ingericht is. De directe omgeving van het Centraal Station, dus zeker het Stationsplein in de nachtelijke uren, is een gevoelige plaats voor het vertonen van normafwijkend gedrag van bepaalde reizigers, passanten en uitgaanspubliek. Elke activiteit maakt dat mensen, zeker de risicogroepen, zich op en rond zo’n plek concentreren. Dat dit mogelijke gevolgen kan hebben voor de openbare orde op dat tijdstip en die plaats is evident. Alleen al om die reden zou mijn advies m.b.t. de aanvraag negatief zijn.”
2.4.2 Verweerder heeft nog toegelicht dat er behoefte bestaat aan een rustmoment in de nacht. Voorkomen moet worden dat stappubliek blijft hangen. Als verweerder de gevraagde ontheffing verleent, dan zal de kraam van appellant een aantrekkende werking hebben op allerlei volk dat elders niet meer terecht kan. Daarbij komt dat appellant, in tegenstelling tot horecaondernemers, juridisch geen verantwoordelijkheid draagt voor zijn klanten, omdat deze zich per definitie in de publieke ruimte bevinden.
2.4.3 Verweerder bevestigt dat een aantal stationswinkels tijdelijk op het stationsplein is gehuisvest in de directe omgeving van appellants standplaats. Daartoe behoren ook een tot 6 uur in de ochtend geopende snackbar en een na 22 uur geopende eetgelegenheid die vanaf de counter Turkse etenswaren verkoopt. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat volgens verweerder echter niet op, omdat de betreffende winkels onder het regime van het Vrijstellingenbesluit Winkeltijdenwet niet aan sluitingstijden zijn gebonden.
2.5 Het College overweegt als volgt.
2.6 Partijen houdt in de eerste plaats verdeeld of zich de weigeringsgrond van artikel 2, derde lid, van de Verordening voordoet. Deze bepaling geeft aan verweerder beoordelingsvrijheid. Het College heeft zodoende te beoordelen of verweerder in redelijkheid de conclusie kon trekken dat de straatverkoop door appellant gevaar zal opleveren voor de openbare orde of veiligheid dan wel het woon- en leefklimaat ter plaatse op ontoelaatbare wijze nadelig zal beïnvloeden.
2.7 Ook voor het College is het duidelijk dat het stationsplein voor het Amsterdamse Centraal Station in de nacht een kwetsbare plek vormt voor ordeverstoringen. Tegelijk is de feitelijke situatie al langere tijd dat uit het stationsgebouw geplaatste winkels tijdelijk op het stationsplein in kleine units zijn ondergebracht. In die units zijn naast winkeltjes ook een snackbar en een kebabzaak gevestigd. Beide eetgelegenheden verkopen hun waren vanaf de counter en zijn na 22 uur geopend, de snackbar zelfs tot 6 uur. Het gaat weliswaar om een tijdelijke situatie vanwege de werkzaamheden in verband met aanleg van de Noord/Zuidlijn, die pal onder de middelste voetgangerstunnel van het Centraal Station loopt, maar de werkzaamheden zullen nog enkele jaren voortduren. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van het College tussen redelijk denkende mensen geen verschil van inzicht bestaan dat de straatverkoop door appellant geen (extra) bijdrage van betekenis levert aan de risico’s op de verstoring van de openbare orde of veiligheid of de aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse. Aan de materiële toepassingsvoorwaarden voor de toepassing van artikel 2, derde lid, van de Verordening is daarom niet voldaan.
2.8 Hieruit volgt dat de in het bestreden besluit gegeven motivering de (handhaving van de) afwijzing van de aanvraag niet kan dragen. Het komt zodoende voor vernietiging in aanmerking.
2.9 Het College heeft vervolgens, met het oog op de finale afwikkeling van het geschil, onder ogen gezien of de rechtgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. Het College overweegt hierover het volgende.
2.10 In artikel 4, eerste en derde lid, van de Verordening, is - kort gezegd - de bevoegdheid neergelegd om ontheffing te verlenen van het in artikel 2, eerste lid, onder c, van de Wet vermelde verbod. Het College stelt, met partijen, vast dat appellant geen winkel exploiteert, zodat aan die materiële toepassingsvoorwaarde voor de ontheffingverlening niet is voldaan.
2.11 Het betoog van appellant dat op zijn ontheffingsverzoek de Verordening Winkeltijden 1996 van toepassing is, volgt het College niet. De Verordening Winkeltijden 1996 is namelijk met de inwerkingtreding van de Verordening ingetrokken en artikel 6 van Pro de Verordening kent alleen een overgangsbepaling met respecterende werking voor onder de oude verordening verleende ontheffingen. In overgangsrecht voor de zich hier voordoende situatie dat de aanvraag dateert van (kort) voor de inwerkingtreding van de Verordening is niet voorzien. Het College ziet geen reden om hier af te wijken van de (dan geldende) hoofdregel dat het nieuwe wettelijke regime onmiddellijke werking toekomt.
2.12 Het tweede lid van artikel 4 van Pro de Verordening geeft de mogelijkheid om ten behoeve van bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard ontheffing te verlenen van het in het eerste lid bedoelde verbod ten behoeve van andere vormen van detailhandel dan die welke in dat lid worden bedoeld. Uit de toelichting blijkt dat de gemeenteraad hiermee het oog had op andere winkels dan die op grond van het Vrijstellingenbesluit zijn vrijgesteld van de verplichte sluiting op zon- en feestdagen. Nu appellant geen winkel exploiteert, kan ook die ontheffingsmogelijkheid hem geen soelaas bieden.
2.13 Dat alles leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond moet worden verklaard, dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, maar dat de rechtsgevolgen ervan in stand kunnen blijven.
2.14 Het College ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot hij de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand op € 1092,50 (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, ½ punt voor de vervolgzitting, met een waarde van € 437,- per punt ).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 2 juni 2010;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 2 juni 2010 in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van het beroep van appellant tot een bedrag van in totaal
€ 1092,50 (zegge: eenduizendentweeënnegentig euro en vijftig cent);
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 150,= vergoedt.
Aldus gewezen door mr. R.C. Stam, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2011.
w.g. R.C. Stam w.g. M.J. van Veen