Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/689 en 10/1218 5 juli 2011
11249
Uitspraak in de zaken van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Duisterhof, werkzaam bij verweerder.
1. Het procesverloop
Vanwege het doden van geiten van appellante op 22 januari 2010 heeft verweerder bij besluit van 5 februari 2010 appellante een voorschot van een, op artikel 86 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) gebaseerde, tegemoetkoming in de schade toegekend. Bij besluit van 9 februari 2010 heeft verweerder, vanwege het doden van deze geiten, appellante op grond van artikel 91 Gwd een tegemoetkoming in schade toegekend.
Vanwege het doden van geiten van appellante op 2 maart 2010, heeft verweerder bij besluit van 18 maart 2010 appellante een voorschot van een, op artikel 86 Gwd gebaseerde, tegemoetkoming in de schade toegekend. Bij besluit van 26 maart 2010 heeft verweerder, vanwege het doden van deze geiten, appellante op grond van artikel 91 Gwd een tegemoetkoming in de schade toegekend.
Bij besluit van 3 juni 2010 heeft verweerder de hiertegen gerichte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: bestreden besluit) heeft appellante bij brief van 12 juli 2010, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 10/689.
Vanwege het doden van bokken van appellante heeft verweerder bij besluit van
27 mei 2010 appellante een voorschot van een, op artikel 86 Gwd gebaseerde, tegemoetkoming in de schade toegekend.
Bij besluit van 28 september 2010 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 8 november 2010, bij het College binnengekomen op 9 november 2010, beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 10/1218.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Op 28 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij genoemde gemachtigden zijn verschenen. Voor appellante is voorts verschenen mr. G. Blom, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand, mr. ing. H.J. van den Kerkhof, werkzaam bij ABAB Accountants en Adviseurs (hierna: ABAB), en A.M.A.G. Klaassen, werkzaam bij de Zuidelijke Landbouw- en Tuinorganisatie (hierna: ZLTO). Voor verweerder is voorts verschenen mr. M.G.B. Brons, werkzaam bij verweerder, P.L.M. van Horne (hierna: Van Horne), werkzaam bij het Landbouw Economisch Instituut (hierna: LEI), Wageningen UR en E.I. van de Velde, fiscaal deskundige.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 In de Gwd is - voor zover van belang - het volgende bepaald:
" Artikel 15
(…)
2. Een besmettelijke dierziekte kan worden aangewezen, indien:
a. de ziekte zich snel kan uitbreiden, ernstige schade kan berokkenen aan de betrokken diersoort en niet of niet volledig kan worden voorkomen of bestreden met normale bedrijfsmiddelen;
(…)
c. de ziekte naar het oordeel van Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een ernstig gevaar voor de volksgezondheid oplevert.
Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
f. het doden van zieke en verdachte dieren.
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood.
Artikel 87
Alvorens dieren op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood (...), wordt de waarde daarvan vastgesteld.
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit het Diergezondheidsfonds worden vergoed."
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit verdachte dieren besluit verweerder dieren als verdacht aan te merken, indien hij redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder ac, van de Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE’s is Q-koorts als besmettelijke dierziekte als bedoeld in artikel 15 van de Gwd aangewezen.
2.2 Het College is van oordeel dat verweerder terecht en op goede gronden bij de toekenning van de tegemoetkoming in de schade 6% BTW in mindering heeft gebracht. Vast staat dat de waarden in de door het LEI in opdracht van verweerder opgestelde waardetabel, die wordt gebruikt door de taxateurs bij de taxatie van de waarde van de te doden dieren, zijn vermeld inclusief 6% BTW. Dit blijkt uit de tabel zelf, terwijl Van Horne voornoemd ter zitting heeft verklaard dat het LEI sinds 2003 alle waarden in waardetabellen vermeldt inclusief 6% BTW. Bovendien heeft verweerder ter zitting verklaard dat de opdracht van verweerder aan het LEI het opstellen van waardetabel inclusief 6% BTW inhield. De stelling van appellante dat in gehanteerde marktprijzen - welke de basis hebben gevormd voor de waarden in de waardetabel - 5,1% landbouwforfait is verdisconteerd zodat verweerder bij de vaststelling van de tegemoetkoming in de schade 5,1% in mindering zou moeten brengen, stuit op het vorengaande af.
2.3 Voorts is het College van oordeel dat de stelling van appellante dat de waardebepaling van bepaalde dieren te laag is vastgesteld, naar zijn aard thuishoort bij de hertaxatieprocedure en het daarop volgende besluit tot vaststelling van de definitieve tegemoetkoming in de schade. Appellante kan tegen dat besluit bezwaar maken, waarbij deze stelling aan de orde kan komen. Het College beoordeelt thans dan ook deze stelling niet.
2.4 Ten aanzien van het beroep van appellante op artikel 91 Gwd, waarbij zij stelt dat verweerder gehouden is alle vervolgschade te vergoeden die voortvloeit uit de ter bestrijding van de dierziekte getroffen maatregelen, overweegt het College het volgende.
2.4.1 Het College stelt vast dat verweerder ter zitting - anders dan bij het bestreden besluit - het standpunt heeft ingenomen dat alle door appellante gestelde schadeveroorzakende omstandigheden tot de omvang van dit geding behoren. Hoewel verweerder dit standpunt eerst ter zitting heeft ingenomen, heeft dit geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit aangezien verweerder daarin bij wijze van subsidiair standpunt is ingegaan op de door appellante gestelde schadeveroorzakende omstandigheden die zouden moeten leiden tot vergoeding van alle geleden schade.
2.4.2 Onder verwijzing naar zijn vaste jurisprudentie, zoals onder andere neergelegd in zijn uitspraak van 19 oktober 2006 (LJN AZ1557), overweegt het College dat de wetgever verweerder een niet geclausuleerde bevoegdheid heeft toegekend om op grond van artikel 91 Gwd schade die niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 Gwd voor tegemoetkoming in aanmerking komt, geheel of gedeeltelijk te vergoeden, alsmede, indien verweerder tot vergoeding van die schade besluit, de grondslag van de vergoeding te bepalen. Het College dient zich derhalve terughoudend op te stellen bij de beoordeling van de wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheden die hem op grond van artikel 91 Gwd toekomen.
2.4.3 Het standpunt van verweerder, inhoudende dat de door appellante gestelde geleden schade niet voor vergoeding in aanmerking komt omdat deze als normaal bedrijfsrisico dient te worden aangemerkt, kan de rechterlijke toetsing doorstaan. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het risico van vervolgschade door maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte in beginsel tot het normale bedrijfsrisico van een ondernemer behoort. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de mate van voorzienbaarheid van het uitbreken van een op een mens overdraagbare ziekte, in beginsel geen grond kan vormen voor afwijking van meerbedoeld uitgangspunt.
Het College overweegt hiertoe allereerst dat bij economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten eerder sprake zal zijn van een objectief voorzienbaar risico van ziekten en in verband daarmee, eventueel met het oog op de volksgezondheid, getroffen overheidsmaatregelen. Voorts is van belang dat Q-koorts met ingang van 12 juni 2008 bij de Regeling houdende maatregelen ter preventie van Q-koorts (Stcrt. 13 juni 2008, nr. 112 blz. 18) als besmettelijke dierziekte is aangewezen. Daarnaast blijkt uit de artikelen 15, tweede lid, aanhef en onder c, 21, eerste lid en 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd dat het belang van de bescherming van de volksgezondheid rechtsgrond kan zijn tot de aanwijzing van een besmettelijke dierziekte en daarmee de grondslag kan vormen voor de maatregel tot doding van dieren. Dit is met ingang van 9 december 2009 gebeurd. De omstandigheid dat in voorgaande periodes van bestrijding van besmettelijke dierziektes geen sprake is geweest van bestrijding van een zoönose (een infectieziekte waarbij mensen door dieren besmet worden) en dat het belang van bescherming van de volksgezondheid ten grondslag is gelegd aan het besluit om de dieren te doden, biedt, gelet op genoemde wetsbepalingen, geen grond voor de conclusie dat alle gevolgschade die appellante lijdt, dient te worden vergoed.
De door appellante aangehaalde omstandigheid dat bij de bestrijding van deze dierziekte de schade die is ontstaan als gevolg van het opleggen van het levenslang fokverbod afhankelijk is van het moment van doding van de geiten, omdat voor de niet gedode geiten een levenslang fokverbod geldt, leidt niet tot een ander oordeel. Immers, deze situatie is voor verweerder, blijkens de brief van 20 augustus 2010 (TK 2009-2010 28 286, nr. 426) van verweerder aan de Tweede Kamer, aanleiding geweest tot uitkeren van een tegemoetkoming in deze schade. Dit is neergelegd in het Besluit van 20 september 2010 houdende beleidsregels omtrent de toekenning van een tegemoetkoming aan melkgeiten- of melkschapenbedrijven in verband met het opleggen van een levenslang fokverbod (Stcrt. 2010, nr. 14439). Op basis van deze beleidsregels kunnen bedrijven onder bepaalde omstandigheden in aanmerking komen voor een tegemoetkoming van € 283,- per geit of schaap.
2.5 Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder te laat de bestrijding van deze dierziekte ter hand heeft genomen, waarbij appellante erop wijst dat er sinds 2005 voldoende signalen waren dat een probleem met de volksgezondheid zou kunnen ontstaan. Zij wijst in dit verband op het rapport van de evaluatiecommissie Van Dijk van november 2010 "Van verwerping tot verheffing, Q-koortsbeleid in Nederland 2005-2010", waarin appellante bevestiging ziet van haar standpunt. Naar het oordeel van het College behoefde dit betoog verweerder evenmin tot het standpunt te leiden dat sprake was van een dusdanige uitzondering op het uitgangspunt als verwoord onder § 2.4.3, aangezien de stelling van appellante geen veterinaire onderbouwing heeft. Appellante heeft geen verklaring van een veterinair deskundige overgelegd waaruit blijkt dat verweerder eerder had kunnen en moeten ingrijpen bij de bestrijding van Q-koorts door bepaalde maatregelen op te leggen. Verweerder heeft daarentegen onder verwijzing naar de brief van 9 december 2009 aan de Tweede Kamer (TK 2009 - 2010 28 286 nr. 340), gemotiveerd uiteengezet waarom welke maatregelen zijn genomen en op welk moment. Hierbij heeft verweerder zich telkens laten adviseren door deskundigen van onder meer het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu en het Centraal Veterinair Instituut van Wageningen UR.
Naar het oordeel van het College duiden de conclusies zoals neergelegd in meergenoemd rapport van de evaluatiecommissie er voorts op dat de overheid weliswaar daadkrachtiger had kunnen en moeten optreden maar bieden onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van dusdanig talmen aan de zijde van verweerder alvorens maatregelen werden getroffen, dat dit tot uitdrukking dient te komen in het vergoeden van alle vervolgschade. Verweerder heeft hierbij terecht gewezen op de conclusie van de evaluatiecommissie waarbij is geconstateerd "dat er op verschillende momenten doortastender had kunnen moeten worden opgetreden" en dat "echter ook nu niet met zekerheid [kan] worden gezegd dat de uitkomst en het ziekteverloop dan ook daadwerkelijk anders waren geweest. Het ging bij de Q-koorts om een vraagstuk waarbij veel onduidelijk was, en nog steeds is".
Gelet op het vorenstaande behoeft het standpunt van appellante dat de totale vergoeding van alle vervolgschade € 373,- per geit bedraagt, waarbij wordt verwezen naar de berekening van ZLTO Nederland, geen bespreking.
Het College wijst er voorts in dit verband op dat verweerder naast de genoemde Beleidsregels en de op artikel 91 Gwd gebaseerde tegemoetkoming in de schade van
€ 100,- per geit, een subsidiemodule heeft opengesteld, te weten de Regeling van
25 mei 2010, houdende wijziging van het Openstellingsbesluit LNV-subsidies 2010 in verband met de openstelling van subsidie zijnde herstructureringssteun (Stcrt. 2010
nr. 8079). Deze subsidiemodule is voor bedrijven die zijn getroffen door maatregelen ter bestrijding van de Q-koorts en continuïteitsproblemen ondervinden en daardoor in de financiële problemen zijn geraakt.
2.6 Ten aanzien van de tegemoetkoming in de schade van € 100,- per geit overweegt het College als volgt. Verweerder heeft tot deze tegemoetkoming in de schade heeft besloten vanwege de herbevolkingsproblematiek. Blijkens het bestreden besluit ligt aan de berekening ten grondslag de kosten die onvermijdelijk doorlopen als gevolg van de doding van de geiten, waarbij verweerder gebruik heeft gemaakt van de financiële resultaten van melkgeitenbedrijven in het jaar 2008, opgesteld door ABAB. Verweerder heeft vervolgens een onderscheid gemaakt tussen de toegerekende en niet-toegerekende kosten. De niet-toegerekende kosten zijn kosten voor grond, gebouwen, arbeid, werk door derden, machines, algemene kosten. Binnen deze groep van niet-toegerekende kosten is verweerder nagegaan welke kosten onvermijdelijk doorlopen als gevolg van het doden van alle dieren. Volgens verweerder zijn dat drie kostenposten, te weten afschrijvingen, overige bedrijfskosten en financieringskosten. Van de kostenpost afschrijvingen heeft verweerder 50% van dat bedrag verdisconteerd omdat na de doding van de dieren de stalcapaciteit maar een half jaar kan worden benut. Immers, ten tijde van het vaststellen van de forfaitaire vergoeding was de verwachting dat het algemene fokverbod per 1 juni 2010 zou worden versoepeld. Uiteindelijk is met ingang van 15 juli 2010 het algemene fokverbod, mits werd voldaan aan vaccinatie, opgeheven.
Het College stelt vast dat appellante niet de door verweerder gehanteerde kostenposten en de daarbij behorende bedragen heeft betwist. Appellante is van mening dat de wijze van berekening door verweerder inconsistenties vertoont, doordat slechts 50% van de kostenpost afschrijvingen is verdisconteerd in de berekening. Het College overweegt dat artikel 91 Gwd verweerder beleidsruimte laat om de hoogte van een tegemoetkoming in de schade vast te stellen. Verweerder heeft de berekeningsmethode voor de forfaitaire tegemoetkoming uitvoerig gemotiveerd en, door appellante niet weersproken, de forfaitaire tegemoetkoming met de sector geitenhouders, vertegenwoordigd door LTO Nederland, besproken, waarna LTO Nederland zich achter het bedrag van € 100,- heeft gesteld. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat niet geoordeeld kan worden dat verweerder niet in redelijkheid de tegemoetkoming in de schade heeft kunnen vaststellen op een forfaitair bedrag van € 100,-.
2.7 Appellante heeft in beroep nog verwezen naar de gronden die zijn ingediend in de bezwaarprocedure. Voor zover deze gronden in beroep aan de orde zijn, overweegt het College dat verweerder deze in het verweerschrift dan wel ter zitting gemotiveerd heeft weersproken. Het standpunt van verweerder is voorts niet door appellante betwist. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding anders te oordelen dan verweerder heeft gedaan. Deze gronden slagen dan ook niet.
2.8 Gelet op het vorengaande dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.
2.9 Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M. van Duuren en mr. G.P. Kleijn, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2011.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. P.M. Beishuizen