Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/587 28 april 2011
11190 Kaderwet diervoeders
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam, appellante,
gemachtigde: mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. G.A. Gankema, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 6 augustus 2008, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 juni 2008 (hierna: bestreden besluit I).
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar verzoek om handhavend op te treden ten aanzien van, voor zover hier van belang, een partij maïsmeel waarin genetisch gemodificeerde organismen (hierna: GGO’s) zijn aangetroffen.
Bij brief van 6 oktober 2008 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 3 december 2008 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 18 mei 2010 (hierna: bestreden besluit II) heeft verweerder bestreden besluit I ingetrokken voor zover dit besluit ziet op het maïsmeel en in zoverre opnieuw op het bezwaar van appellante beslist.
Bij brieven van 11 juni 2010 en 9 juli 2010 heeft appellante hierop gereageerd.
Bij brief van 12 augustus 2010 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 31 augustus 2010 en 16 september 2010 hebben partijen het College desgevraagd toestemming verleend om met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) uitspraak te doen.
Bij brief van 30 september 2010 heeft appellante gereageerd op het aanvullend verweerschrift.
Bij griffiersbrief van 4 oktober 2010 is verweerder in de gelegenheid gesteld binnen twee weken van dupliek te dienen.
Bij griffiersbrief van 14 januari 2011 is medegedeeld dat het College het onderzoek heeft gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Kaderwet diervoeders luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ Artikel 26
1. Met betrekking tot binnen het grondgebied van Nederland aanwezige toevoegingsmiddelen, vervangende voederproteïnen, voormengsels en diervoeders die niet voldoen aan het bepaalde bij of krachtens deze wet, dan wel waarvan wordt vermoed dat zij daaraan niet voldoen of de gezondheid van mens of dier of het milieu in gevaar kunnen brengen, kan Onze Minister maatregelen treffen. (…).
Artikel 27
1. Met betrekking tot binnen Nederland te brengen toevoegingsmiddelen, vervangende voederproteïnen, voormengsels en diervoeders die niet voldoen aan het bepaalde bij of krachtens deze wet of de gezondheid van mens of dier of het milieu in gevaar kunnen brengen kan Onze Minister maatregelen treffen. (…).
Artikel 30
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen, indien dit in verband met risico's voor de gezondheid van dier of mens noodzakelijk is.”
De Regeling diervoeders luidde, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 75
1. Het is verboden in strijd te handelen met de artikelen 16, eerste, tweede en zesde lid, 20, eerste lid, 21, eerste en derde lid, en 25 van verordening (EG) nr. 1829/2003.
(…).”
De Awb luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
(…).”
2.2 Op grond van de stukken zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 27 april 2007 heeft appellante verweerder in kennis gesteld van de resultaten van een onderzoek dat zij heeft laten instellen naar de aanwezigheid van GGO’s in een uit de Verenigde Staten van Amerika (hierna: VS) afkomstige partij maïsglutenvoerpellets en maïsmeel die op 8 april 2007 de Rotterdamse haven is binnengebracht. Uit dit onderzoek, uitgevoerd door Genetic ID (Europe) AG te Augsburg, Duitsland, is volgens appellante gebleken dat, onder meer, het monster maïsmeel een hoeveelheid van 1,9% niet nader te bepalen GGO’s bevat. Nu de aanwezigheid van GGO’s in de partij maïsmeel in strijd met artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1830/2003 niet in de vrachtbrieven is vermeld en de partij mogelijk in strijd met artikel 16, eerste en tweede lid van deze verordening zonder vergunning in de handel is gebracht, heeft appellante verweerder verzocht handhavend op te treden ten aanzien van het betreffende maïsmeel. Appellante heeft in het bijzonder verzocht op te treden tegen de verdere verhandeling, het gebruik en de verwerking van het maïsmeel en tot de terugzending of de vernietiging van de aangetroffen partij maïsmeel over te gaan, althans al die maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de niet nader bepaalde GGO’s van de markt te verwijderen en verwijderd te houden.
- Bij besluit van 11 mei 2007 heeft verweerder aan appellante ten aanzien van een door RIKILT - Instituut voor Voedselveiligheid te Wageningen uitgevoerd onderzoek naar een monster van de partij maïsglutenmeel het volgende meegedeeld:
“Vrijdag jl. is de uitslag van het nader onderzoek naar een monster van een partij maïsglutenmeel bekend geworden. Deze partij maïsglutenmeel is als non ggo-partij ingevoerd en zou volgens uw gegevens een gehalte van 1,9% genetisch gemodificeerde maïs bevatten. De laboratoriumresultaten wijzen uit dat het wettelijk gehalte van 0,9%, waarboven een etikettering als genetisch gemodificeerd diervoeder verplicht, niet overschreden is. Deze partij behoeft derhalve niet als genetisch gemodificeerd diervoeder geëtiketteerd te zijn.”
Op het verzoek van appellante om maatregelen ten aanzien van de partij maïsmeel is niet ingegaan.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 mei 2007 bezwaar gemaakt.
- Appellante is op 14 augustus 2007 omtrent haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder bestreden besluit I genomen.
- Hangende het beroep bij het College heeft verweerder bestreden besluit I ingetrokken voor zover dit ziet op het maïsmeel en bij bestreden besluit II opnieuw op het bezwaar van appellante ten aanzien van het maïsmeel beslist.
- Verweerder heeft bij bestreden besluit II bedoelde bezwaren van appellante alsnog gegrond verklaard, omdat hij naar aanleiding van aanbevelingen van de Europese Commissie van mening is dat zijn eerdere interpretatie van artikel 24 van Verordening (EG) nr. 1829/2003 niet juist is. Verweerder had naar aanleiding van het handhavingsverzoek van appellante onderzoek moeten verrichten om te kunnen beoordelen of de aangetroffen hoeveelheid GGO’s in het maïsmeel onvoorzien of technisch niet te voorkomen was. Zonder dit onderzoek heeft hij niet kunnen concluderen dat geen sprake was van overtreding van artikel 75 van de Regeling diervoeders.
Uit onderzoek is verweerder gebleken dat de betrokken partij maïsmeel in 2007 in haar geheel is doorgezonden naar een bestemming in Noorwegen. Het is verweerder niet bekend of de partij inmiddels is vervoederd, maar dat ligt wel in de rede. De door appellante verzochte handhavingsmaatregelen kunnen op dit moment niet worden toegepast. Maatregelen krachtens artikel 26 en 27 van de Kaderwet diervoeders zijn niet mogelijk, omdat geen sprake meer is van producten die binnen het grondgebied van Nederland aanwezig zijn respectievelijk binnen Nederland te brengen zijn. Een last onder bestuursdwang krachtens artikel 30 Kaderwet diervoeders of een last onder dwangsom op grond van artikel 5:32 Awb is niet mogelijk. Nu de partij maïsmeel niet meer in de handel is in de Europese Unie, is geen sprake meer van overtreding van artikel 75 van de Regeling diervoeders, zodat het niet mogelijk is een herstelsanctie op te leggen. Voor het opleggen van een boete bestaat in de Kaderwet diervoeders geen nationale basis zodat verweerder daartoe niet kan overgaan, aldus bestreden besluit II.
3. De beoordeling van het geschil
3.1 Het College stelt allereerst vast dat verweerder met bestreden besluit II een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, Awb. Verweerder is met dit besluit niet volledig tegemoetgekomen aan het beroep van appellante, aangezien verweerder ook in dit besluit niet tot handhavend optreden heeft besloten. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, Awb moet het beroep daarom worden geacht mede te zijn gericht tegen bestreden besluit II.
Aangezien verweerder bestreden besluit I heeft ingetrokken, bestaat bij de beoordeling van het tegen dit besluit gerichte beroep geen belang meer. In zoverre dient het beroep dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
3.2 Het College stelt voorts vast dat tussen partijen niet langer in geschil is dat verweerders eerdere interpretatie van artikel 24 van Verordening (EG) nr. 1829/2003 niet juist was. Om die reden heeft verweerder bestreden besluit I op dat punt herzien en de bezwaren van appellante met betrekking tot dit onderwerp gegrond verklaard. Ter beantwoording staat slechts de vraag of verweerder in bestreden besluit II terecht niet is overgegaan tot handhavend optreden. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
3.3 Het College is in de eerste plaats van oordeel dat het inleidende verzoek van appellante van 27 april 2007 om handhavend op te treden uitsluitend zag op een concrete en specifiek aangeduide partij maïsmeel. Uit het door verweerder ten behoeve van bestreden besluit II verrichte onderzoek naar de locatie van deze partij, is voor het College in voldoende mate komen vast te staan dat deze partij maïsmeel zich ten tijde van het nemen van bestreden besluit II buiten Nederland bevond en zeer waarschijnlijk reeds lang was vervoederd. Gelet hierop was het treffen van handhavende maatregelen als bedoeld in de artikelen 26 en 27 van de Kaderwet diervoeders in dit geval niet meer mogelijk. Deze maatregelen kunnen immers slechts worden getroffen ten aanzien van producten die binnen het grondgebied van Nederland aanwezig zijn respectievelijk binnen Nederland te brengen producten. Vaststaat dat van dergelijke omstandigheden geen sprake (meer) was.
3.4 Appellante heeft in haar aanvullende beroepsgronden van 9 juli 2010 als grief tegen bestreden besluit II aangevoerd dat verweerder handhavend kon en ook had moeten optreden ter voorkoming van verdere gelijksoortige overtredingen van artikel 75 Regeling diervoeders door het opleggen van een last onder dwangsom.
Zoals hiervoor reeds is overwogen, was het inleidende verzoek van appellante om handhavend op te treden uitsluitend gericht op een concrete en specifiek aangeduide partij maïsmeel. Verweerder heeft over dat verzoek in bestreden besluit II een – nadere – beslissing genomen. Nu appellante haar verzoek eerst naderhand in voormelde zin heeft uitgebreid, kon verweerder daarmee in bestreden besluit II geen rekening houden.
Het College voegt hier – strikt genomen ten overvloede – aan toe dat de uitbreiding van het verzoek, zoals geformuleerd in de aanvullende beroepsgronden van 9 juli 2010, een verzoek aan verweerder inhoudt om een dwangsom op te leggen ter voorkoming van toekomstige overtredingen van artikel 75 Regeling diervoeders. Een specificatie van deze overtredingen, behoudens dat deze ‘gelijksoortig’ zijn aan de in de onderhavige zaak door appellante gestelde overtreding van deze bepaling, is door appellante niet gegeven. Het in artikel 75, eerste lid, Regeling diervoeders neergelegde verbod ziet op overtredingen van diverse, uiteenlopende bepalingen van Verordening (EG) nr. 1829/2003. Het verzoek ziet voorts op onbekende, niet aangeduide overtreders. Gelet hierop is het verzoek, zoals hier geformuleerd, naar het oordeel van het College te onvoldoende bepaald om te kunnen aanmerken als een verzoek tot het nemen van een handhavingsbesluit in de zin van artikel 30 Kaderwet diervoeders in samenhang met artikel 5:32, eerste lid, Awb. Een beslissing van verweerder op dit verzoek zou daarom niet een besluit in de zin van die bepalingen zijn.
3.5 Het College is dan ook van oordeel dat verweerder ten tijde van bestreden besluit II niet handhavend kon optreden.
3.6 Voorts is het College – met verweerder – van oordeel dat verweerder niet kon overgaan tot het opleggen van een boete aan de importeur van het maïsmeel, omdat daarvoor in de Kaderwet diervoeders geen basis bestaat.
3.7 Het voorgaande betekent dat het beroep, voor zover dat wordt geacht te zijn gericht tegen bestreden besluit II, ongegrond dient te worden verklaard.
3.8 Het College ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten, bestaande uit de kosten van door de gemachtigde van appellante verleende rechtsbijstand in bezwaar en in beroep, worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.127,-- (1 punt voor respectievelijk het bezwaar- en beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting in bezwaar en ½ punt voor de nadere reactie in beroep op bestreden besluit II (in totaal 3½ punt), met wegingsfactor 1 en € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit I, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit II, ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 1.127,-- (zegge:
elfhonderdzevenentwintig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,-- (zegge:
tweehonderdachtentachtig euro) aan haar vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.M. Smorenburg en mr. E. Dijt in tegenwoordigheid van mr. P.H. Broier als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 april 2011.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen
w.g. E. Dijt w.g. P.H. Broier