Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/259 t/m 09/265 23 februari 2011
4288 Heffing
Heffingen handel groenten en fruit
Uitspraak in de zaken van:
1. Roveg Fruit B.V., gevestigd te Bleiswijk,
2. Harva International B.V., gevestigd te Waddinxveen,
3. Vezet B.V., gevestigd te Warmenhuizen,
4. Safari Fresh B.V., gevestigd te Rozenburg,
5. FTK Holland B.V., gevestigd te Bleiswijk
6. Fruity-Line V.O.F., gevestigd te Ochten,
7. A B.V., gevestigd te B,
appellanten,
gemachtigde: mr. A.J. Braakman, advocaat te Leiden,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigden: mr. A. Franken en mr. Th. Keizer, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 16 februari 2009 beroep ingesteld tegen besluiten van verweerder van 12 januari 2009. Bij deze besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen aan hen opgelegde heffingen in verband met de handel in groenten en/of fruit, ongegrond verklaard.
Bij brief van 30 maart 2009 hebben appellanten de gronden van beroep aangevuld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 12 januari 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Verdrag tot Oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 25
In- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden.
(…)
Artikel 90
De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven. (…).”
Deze artikelen zijn met ingang van 1 december 2009 hernummerd tot respectievelijk de artikelen 30 en 110 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU).
Artikel 126 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidde tot 28 november 2007, voor zover van belang, als volgt:
“ Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)
4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel.
(…)
7. Verordeningen als bedoeld in het eerste (…) lid behoeven de goedkeuring van de Raad.”
Bij de Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (Stb. 2007, nr. 457, hierna: reparatiewet) is in artikel 126, vierde lid, van de Wbo “Onze betrokken Minister” vervangen door “Onze Minister wie het aangaat, in voorkomend geval in overeenstemming met Onze andere betrokken Minister of Ministers”.
Deze wijzigingen zijn ingegaan per 28 november 2007. Bij de reparatiewet is aan de Wbo ook een nieuw artikel 128a toegevoegd, luidende als volgt:
“1. Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel (…) 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel (…) 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
2. In afwijking van het eerste lid blijven de gevolgen van een voor de datum van inwerkingtreding van dit artikel onherroepelijke rechterlijke uitspraak, waarbij verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen onverbindend zijn verklaard op de grond bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van partijen in de procedure waarop die uitspraak betrekking heeft in stand.”
Blijkens het bepaalde in artikel II, eerste lid, van de reparatiewet treedt deze reparatiewet in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Voor genoemd artikel 128a is in artikel II, tweede lid, van de reparatiewet bepaald dat deze terugwerkt tot en met 1 juli 1999.
De Verordening PT algemene heffing handel groenten en fruit (hierna: Verordening algemene heffing) 2006 bepaalt, voor zover hier van belang:
“Artikel 1
(…)
3. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. de handel: het aankopen en verkopen van producten aan anderen dan consumenten voor hun persoonlijke behoeften;
b. het bewerken: alle handelingen waarbij van groenten en fruit gebruiksklare artikelen worden gemaakt, zoals schonen, schillen, schrappen, snijden, mengen, wassen en centrifugeren;
c. de ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarin de handel wordt uitgeoefend in de verse of bewerkte producten: (…)
d. de aankoopwaarde handel: het bedrag van de door de ondernemer gedurende een kalenderjaar aangekochte producten;
(…)
4. Met de ondernemer als bedoeld in het derde lid, onder c, wordt gelijk gesteld de natuurlijke of rechtspersoon die groenten en fruit van telers of van buitenlandse handelaren aankoopt en deze zonder tussenkomst van andere handelaren verkoopt aan consumenten. Voor de aankoopwaarde handel wordt in dat geval uitsluitend in aanmerking genomen hetgeen van telers of buitenlandse handelaren op deze wijze is aangekocht.
(…)
Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks aan het Productschap Tuinbouw een heffing verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag aankoopwaarde handel over het kalenderjaar 2006.
(…)”
In de toelichting op deze verordening is onder meer het volgende opgenomen:
“2.1 Doelstellingen die worden nagestreefd en de te verwachten (neven)effecten van de verordening
De onderhavige algemene heffing dient ter financiering van de organisatiekosten van het PT. De heffing wordt opgelegd over aankopen van het binnenlands en buitenlands product.
Tezamen met de bestemmingsheffing handel maakt de (impliciete) heffing op aankopen van buitenlands product deel uit van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen waardoor nationale en ingevoerde producten stelselmatig worden belast volgens dezelfde objectieve toegepaste criteria, zonder onderscheid naar oorsprong van de producten.
(…)
3. Steunmaatregel
Aangezien er in dit stelsel geen sprake van is dat nationale producten worden bevoordeeld ten opzichte van geïmporteerde producten is de heffing op het ingevoerde product ex artikel 90 EG Pro-verdrag toegestaan.”
De Verordening algemene heffing 2007 bevat gelijkluidende bepalingen, met dien verstande dat die verordening het kalenderjaar 2007 betreft.
De Verordening PT bestemmingsheffing handel groenten en fruit (hierna: Verordening bestemmingsheffing) 2006 bepaalt, voor zover hier van belang:
“Artikel 1
(…)
3. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder
a. de handel: het aankopen en verkopen van producten aan anderen dan consumenten voor hun persoonlijke behoeften;
b. het bewerken: alle handelingen waarbij van groenten en fruit gebruiksklare artikelen worden gemaakt, zoals schonen, schillen, schrappen, snijden, mengen, wassen en centrifugeren;
c. de ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarin de handel wordt uitgeoefend in de verse of bewerkte producten: (..)
d. de aankoopwaarde handel: het bedrag van de door de ondernemer, al dan niet via een afzetorganisatie, gedurende een kalenderjaar bij telers aangekochte en in Nederland geteelde groente- en fruitproducten;
(…)
4. Met de ondernemer als bedoeld in het derde lid, onder c, wordt gelijk gesteld de natuurlijke of rechtspersoon die groenten en fruit van telers aankoopt en deze zonder tussenkomst van andere handelaren verkoopt aan consumenten. Voor de aankoopwaarde handel wordt in dat geval uitsluitend in aanmerking genomen hetgeen van telers op deze wijze is aangekocht.
Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks aan het Productschap Tuinbouw een heffing verschuldigd ten behoeve van aangelegenheden als milieuprojecten, kwaliteitscontrole, onderzoek en afzetbevordering.
(…)
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag aankoopwaarde handel over het kalenderjaar 2006.
(…)”
In de toelichting op deze verordening is onder meer het volgende opgenomen:
“2.1 Doelstellingen die worden nagestreefd en de te verwachten (neven)effecten van de verordening
De doelstelling van de heffing is in zijn algemeenheid de afzet van groenten en fruit te vergroten, waarvan elke handelaar in groenten en fruit kan profiteren. Het gaat hierbij met name om financiering van activiteiten die liggen op het gebied van promotie en voorlichting, het verrichten van onderzoek, de verbetering van de kwaliteit, controle op de kwaliteit, en maatregelen die ertoe leiden dat het milieu wordt ontzien. De onderhavige heffing is dan ook een algemene heffing die geldt voor elke Nederlandse handelaar van groenten en fruit.”
(…)
3. Steunmaatregel
Het gaat hier om een heffing welke alleen rust op het in Nederland geteelde product. Er is geen sprake van een heffing op groenten en fruitproducten afkomstig uit andere Lidstaten van de EU.
Bij beschikking van 8 december 1999, SG (99) D/36357 heeft de Europese Commissie de steunmaatregelen betaald uit de opbrengst van de heffing in 1999 goedgekeurd (Pb.EG 2000, C46/6). Sindsdien is er in de verordening niets veranderd.”
De Verordening bestemmingsheffing 2007 bevat gelijkluidende bepalingen, met dien verstande dat die verordening het kalenderjaar 2007 betreft.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan:
- Bij nota’s van 19 december 2007 zijn aan appellanten sub 1 t/m 5 en 7 heffingen opgelegd op grond van de Verordening algemene heffing 2006. Bij deze nota’s zijn aan appellanten sub 1, 2, 3, 5 en 7 ook heffingen opgelegd op grond van de Verordening bestemmingsheffing 2006. Bij nota van 9 januari 2008 is aan appellante sub 6 heffing opgelegd op grond van de Verordening algemene heffing 2006. Bij nota’s van 8 en 12 september en 3 oktober 2008 zijn aan appellanten sub 2, 3 en 4 heffingen opgelegd op grond van de Verordening algemene heffing 2007. Bij dezelfde besluiten zijn aan appellanten sub 2 en 3 ook heffingen opgelegd op grond van de Verordening bestemmingsheffing 2007.
- Appellanten hebben tegen voormelde nota’s bezwaar gemaakt.
- Bij besluiten van 12 januari 2009 heeft verweerder op de bezwaren beslist.
- Bij besluiten van 8 december 2010 heeft verweerder ten aanzien van appellanten sub 1, 2 en 5 de nota van 19 december 2007 gewijzigd voor zover het betreft de heffing opgelegd over de aankoopwaarde van geëxporteerde uien. Dit deel van de heffing is gerestitueerd.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe is door verweerder, voor zover van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
De Verordeningen algemene heffing behoeven niet te worden aangemeld. Zij hebben namelijk geen betrekking op steunmaatregelen. De opbrengst van de heffingen is bedoeld als bijdrage in de organisatiekosten van verweerder. Dit betreft geen maatregel die de concurrentie vervalst, zodat aan de criteria van artikel 87, eerste lid, EG niet is voldaan.
3.2 Ten aanzien van het bezwaar dat de heffingen in strijd zijn met de artikelen 25 en 90 EG heeft verweerder als volgt overwogen. Van strijd met artikel 25 EG Pro kan geen sprake zijn nu de heffing niet wordt opgelegd vanwege een grensoverschrijding. Artikel 90 EG Pro ziet op heffingen van een lidstaat op producten van de overige lidstaten. In de toelichting bij de Verordening bestemmingsheffing wordt duidelijk gemaakt dat deze heffing uitsluitend op in Nederland gekweekte producten rust. In de toelichting bij de Verordening algemene heffing staat dat er geen sprake van is dat nationale producten worden bevoordeeld ten opzichte van geïmporteerde producten. De heffing is in overeenstemming met artikel 90 EG Pro daar nationale producten niet zwaarder worden belast dan geïmporteerde producten. Het heffingspercentage en de grondslag zijn voor nationale producten en geïmporteerde producten gelijk.
3.3 Wat de ministeriële goedkeuring van de Verordening betreft leidt verweerder uit de beschikking van het College van 4 juni 2008 (www.rechtspraak.nl, LJN: BD4081) af dat, indien tenminste een van de betrokken ministers een verordening heeft goedgekeurd, ten aanzien van de goedkeuring moet worden uitgegaan van de geldigheid van die verordening. Het feit dat de Minister van Economische Zaken (hierna: EZ) zich niet ziet als betrokken minister, ligt buiten de werkingssfeer van verweerder.
3.4 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hier het volgende aan toegevoegd.
Uit de Beschikking van de Europese Commissie van 20 juli 1999, Pb. L 34/20 (hierna: Beschikking van 20 juli 1999), die door appellanten ter zitting is aangehaald, volgt niet dat de Verordeningen algemene heffing hadden moeten worden aangemeld. Deze Beschikking had betrekking op een Verordening bestemmingsheffing. De overwegingen uit deze Beschikking kunnen derhalve niet worden toegepast op de onderhavige Verordeningen algemene heffing. Ook uit de door appellanten ter zitting aangehaalde brief van de Europese Commissie van 23 december 1986, SG(86) D/16062 (hierna: brief van 23 december 1986) kan niet worden afgeleid dat de Verordening algemene heffing had moeten worden aangemeld.
3.5 De stelling dat de Minister van EZ zowel onder het oude als onder het nieuwe regime van artikel 126, vierde lid, Wbo een betrokken minister is en goedkeuring aan de Verordening bestemmingsheffing moet geven, houdt volgens verweerder geen stand. De Minister van EZ kan inhoudelijke opmerkingen maken en een volgend jaar de veranderingen toetsen. In een dergelijke omstandigheid is hij mede de betrokken minister. Maar wanneer een verordening jaren gelijkluidend is en er geen opmerkingen zijn geplaatst, behoeft de minister niet jaarlijks als betrokken minister te worden geraadpleegd. In een dergelijk geval gaat de overweging van de reparatiewet op en vormt het ontbreken van de dubbele goedkeuring geen grond voor onverbindendheid. Ook de Verordening algemene heffing behoeft geen goedkeuring van de minister. Deze verordening dient namelijk niet ter afzonderlijke financiering van een specifiek doel.
3.6 Er is geen sprake van overschrijding van de verordenende bevoegdheid. Op grond van artikel 126 Wbo Pro kan verweerder bij verordening heffingen opleggen aan ondernemingen waarvoor hij is ingesteld. Verweerder is onder andere ingesteld voor handelaren in groenten en fruit. In het Instellingsbesluit is bepaald dat de heffingen gebaseerd moeten zijn op een grondslag die het bestuur passend acht. Met de Verordening algemene heffing en Verordening bestemmingsheffing heeft verweerder aan de eisen van artikel 126 Wbo Pro en het Instellingsbesluit voldaan.
3.7 Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de stelling dat een ondernemer die niet wordt aangeslagen voor de bestemmingsheffing, ook niet dient te worden aangeslagen voor de algemene heffing, niet kan worden gevolgd. De heffingsplicht van appellanten volgt rechtstreeks uit de Verordeningen algemene heffing.
4. Het standpunt van appellanten
4.1 Appellanten hebben tegen dit besluit, voor zover van belang en samengevat weergegeven, de volgende gronden aangevoerd.
Appellanten voeren allereerst aan dat de Verordeningen algemene heffing moeten worden aangemerkt als met parafiscale heffingen gefinancierde steunmaatregelen die ook op uit andere lidstaten ingevoerde producten worden opgelegd zonder dat er een tegenprestatie tegenover staat en dat deze steunmaatregel ten onrechte niet is aangemeld bij de Europese Commissie (hierna: Commissie). Dat de opbrengst van de heffingen wordt gebruikt ter financiering van huishoudelijke uitgaven van verweerder, is geen reden om de Verordening algemene heffing niet als steunmaatregel aan te merken. Ter zitting hebben appellanten gewezen op de Beschikking van de Commissie van 20 juli 1999, waarin de Commissie heeft geoordeeld over met parafiscale heffingen gefinancierde staatssteun. Het kernpunt in de redenering van de Commissie is dat producenten van en handelaren in uit andere lidstaten ingevoerde producten verzekerd moeten zijn van een “billijke tegenprestatie” voor de door hen af te dragen parafiscale heffingen, willen deze heffingen door de communautaire beugel kunnen. In de huidige zaak gaat het om een Verordening die niet is gebaseerd op vrijwillige instemming van de marktdeelnemers of de representatieve organisaties, die specifiek betrekking heeft op de handel en aan producenten van en handelaren in uit andere lidstaten ingevoerde producten waarop de heffing wordt geheven, geen enkele (laat staan billijke) tegenprestatie voor de heffing biedt. Zo bezien valt deze Verordening dan ook niet buiten de werkingssfeer van de europeesrechtelijke bepalingen. Ook hebben appellanten ter zitting gewezen op de brief van de Commissie van 23 december 1986 waarin de volgende passage is opgenomen: “De Commissie behoudt zich (…) het recht voor de parafiscale heffingen die ook gelden voor uit de overige Lid-Staten ingevoerde produkten en die bestemd zijn om de beheerskosten van de bovengenoemde schappen te financieren, te toetsen aan artikel 95 van Pro het Verdrag.”
Volgens appellanten volgt hieruit dat de Commissie van oordeel is dat ook verordeningen met betrekking tot heffingen die bestemd zijn voor de financiering van beheerskosten - zoals de onderhavige Verordening algemene heffing - dienen te worden aangemeld. Dat is niet gebeurd met de Verordeningen inzake de algemene heffing. De steunmaatregelen in deze verordeningen mogen dan ook niet ten uitvoer worden gelegd. Het Productschap dient de Verordeningen in te trekken. Verder is het Productschap volledig aansprakelijk voor de door de gelaedeerde ondernemingen als gevolg van de schending van het gemeenschapsrecht geleden schade. Zowel op grond van het gemeenschapsrecht als op grond van nationaal recht dient een integrale vergoeding te worden toegekend.
4.2 Voorts hebben appellanten zich op het standpunt gesteld dat de Verordeningen algemene heffing in strijd zijn met artikel 25 EG Pro. De heffing die de nationale en ingevoerde producten zonder onderscheid treft, is een heffing van gelijke werking als een douanerecht wanneer de opbrengst van de heffing uitsluitend bestemd is voor de bekostiging van activiteiten die met name ten behoeve van de nationale producten worden verricht. In een dergelijk geval moet worden aangenomen dat de heffing voor het ingevoerde product een duidelijke last betekent, terwijl het voor het nationale product slechts gaat om een tegenprestatie voor genoten voordeel. Het is evident dat de Verordening algemene heffing een heffing van gelijke werking als een douanerecht is.
4.3 Ook stellen appellanten zich op het standpunt dat sprake is van strijd met artikel 90 EG Pro. Daartoe wordt aangedragen dat interne belastingen volstrekt neutraal dienen te zijn tussen nationale en de uit andere lidstaten geïmporteerde producten. Een heffing is alleen overeenkomstig artikel 90 EG Pro als elke mogelijkheid is uitgesloten dat het ingevoerde product meer heeft te lijden onder de heffing dan het nationale product. Hier wordt aan ondernemingen die importeren of exporteren een heffing opgelegd, terwijl die heffing wordt gebruikt voor maatregelen in de zin van de Verordening bestemmingsheffing die zien op de verbetering van de handel in Nederland van Nederlandse teelt. Noch uit de verordeningen, noch uit de praktijk blijkt dat er gestreefd wordt naar een evenredige heffingslast voor nationale en geïmporteerde producten.
4.4 Het betoog van appellanten over de overschrijding van de verordenende bevoegdheid door verweerder komt er in de kern op neer dat verweerder nu een algemene heffing oplegt op geïmporteerde en geëxporteerde producten terwijl de opbrengsten van die algemene heffing niet de belangen van de betalende importeurs en exporteurs dienen. Verweerder gebruikt de de algemene heffing volgens appellanten om inkomsten te genereren ten behoeve van doelen van de bestemmingsheffingen die niet ten goede komen aan de betalende importeurs en exporteurs. Daarmee overschrijdt het Productschap haar verordenende bevoegdheid.
4.5 Na het inwerkingtreden van de reparatiewet bepaalt artikel 126 Wbo Pro dat heffingen die dienen ter financiering van een specifiek aangewezen doel goedkeuring behoeven van onze Minister wie het aangaat, in voorkomend geval in overeenstemming met onze andere betrokken Ministers. De onderhavige Verordeningen zijn enkel goedgekeurd door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV). Artikel 126 Wbo Pro werkt volgens appellanten terug tot 1 juli 1999 en derhalve dienen de onderhavige Verordeningen, behalve door de Minister van LNV, ook goedgekeurd te worden door de Minister van EZ en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zij zijn immers ‘betrokken Ministers’. Waar vakheffingen als steunmaatregelen op het terrein van het mededingingsrecht liggen, dient de Minister van LNV altijd de Minister van EZ bij de goedkeuring te betrekken, aldus appellanten. Aangezien dat niet is gebeurd zijn de verordeningen niet rechtsgeldig tot stand gekomen.
4.6 Tot slot zijn appellanten van mening dat uit het heffingsstelsel volgt dat ondernemingen die niet worden aangeslagen voor de bestemmingsheffing, ook niet dienen te worden aangeslagen voor de algemene heffing. Die ondernemingen maken immers geen deel uit van de groep waarvoor kosten worden gemaakt in het algemeen belang van de sector zoals bedoeld in de Verordeningen bestemmingsheffing. Die ondernemingen kunnen dan ook niet verplicht worden om bij te dragen aan de organisatiekosten voor die uitgaven. Dat de bestemmingsheffing is losgekoppeld van de algemene heffing maakt dit niet anders. De algemene heffing is wellicht in een aparte verordening opgenomen, maar is inhoudelijk niet los te koppelen van de bestemmingsheffing.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is onder meer in geschil of de Verordeningen algemene heffing ter goedkeuring hadden moeten worden voorgelegd aan de Commissie, omdat zij zijn aan te merken als steunmaatregel.
Niet in geschil is dat de opbrengsten van de heffingen die worden opgelegd op grond van de Verordening algemene heffing bestemd zijn ter financiering van de algemene organisatiekosten van het Productschap Tuinbouw.
Vooropgesteld moet worden dat een heffing als de onderhavige alleen door het regime van de steunmaatregelen wordt getroffen als deze een geïntegreerd onderdeel uitmaakt van een steunmaatregel. Dat betekent dat eerst zal moeten worden beoordeeld of de Verordening algemene heffing een steunmaatregel bevat.
Naar het oordeel van het College zijn er geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de Verordening algemene heffing een steunmaatregel bevat. Met de opbrengst van de heffingsgelden van de Verordening algemene heffing worden slechts de algemene organisatiekosten van het Productschap gefinancierd en geen activiteiten ten gunste van ondernemingen waardoor de mededinging door die begunstiging wordt vervalst of dreigt te worden vervalst. De heffingsgelden worden dan ook niet besteed aan steunmaatregelen in de zin van artikel 87 EG Pro (thans artikel 107 VWEU Pro).
Hetgeen door appellanten is aangevoerd kan niet leiden tot een andere conclusie. Het College overweegt hiertoe als volgt.
Appellanten hebben ter onderbouwing van hun standpunt dat de Verordeningen algemene heffing, ook als zij slechts dienen ter financiering van algemene organisatiekosten, desalniettemin een steunmaatregel bevatten, gewezen op de Beschikking van 20 juli 1999 en de brief van 23 december 1986. Het College stelt vast dat deze Beschikking betrekking heeft op een Verordening waarin de financiering van promotieactiviteiten van siergewassen door middel van een heffing op uit andere lidstaten ingevoerde producten aan de orde is geweest. In die beschikking overweegt de Commissie onder (6) het volgende: “De Commissie heeft inkomsten uit een op grond van het nationale recht verplichte heffing altijd als staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1 van het Verdrag beschouwd. Aangezien deze inkomsten worden gebruikt voor promotie ten gunste van bepaalde Nederlandse producten (bloemen en planten), en zij dus ‘de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen’, is de Nederlandse maatregel een steunmaatregel in de zin van artikel 87, eerste lid, van het Verdrag.” Het ging derhalve in die Beschikking om een als steunmaatregel aan te merken bestemmingsheffing. Naar het oordeel van het College volgt noch uit de hiervoor aangehaalde noch uit de overige overwegingen van de Commissie in deze Beschikking dat ook ten aanzien van de Verordeningen algemene heffing - waarin het niet gaat om een heffing ter financiering van specifieke activiteiten voor de sector, maar om financiering van algemene organisatiekosten van het productschap - moet worden aangenomen dat sprake is van een steunmaatregel en aanmelding bij de Commissie van deze Verordening had moeten plaatsvinden.
Met betrekking tot de aangehaalde passage uit de brief van 23 december 1986, overweegt het College het volgende. Deze brief moet gelezen worden tegen de achtergrond van de problematiek die destijds speelde, te weten het verzuim van de Nederlandse autoriteiten om bepaalde steunmaatregelen, waaronder de door middel van parafiscale heffingen in de landbouw gefinancierde steunmaatregelen, aan te melden bij de Commissie. De brief betreft de beoordeling van de volledigheid van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte gegevens en het inleiden van – kort gezegd – de inlichtingenprocedure. Verder kan uit de inhoud van de brief worden afgeleid dat voor zover deze brief ziet op beheerskosten, het gaat om beheerskosten die gemaakt worden ten behoeve van specifieke - op de sector gerichte - activiteiten die gefinancierd worden met de heffingen. In dat licht bezien, kan uit de door appellanten aangehaalde passage in de brief van de Commissie niet de conclusie worden getrokken dat tevens het verstrekken van een financiële bijdrage aan de algemene organisatiekosten - en dus niet ziet op specifieke, op bepaalde ondernemingen of producties gerichte, activiteiten - als steunmaatregel moet worden aangemerkt. Het enkele feit dat sprake is van beheerskosten wil niet zeggen dat sprake is van een steunmaatregel.
Bijgevolg valt de algemene verordening buiten de werkingssfeer van de europeesrechtelijke bepalingen betreffende staatssteun.
5.2 Met betrekking tot het betoog van appellanten dat de Verordeningen algemene heffing in strijd zijn met artikel 25 EG Pro en artikel 90 EG Pro overweegt het College als volgt.
Onder een door artikel 25 EG Pro (thans 30 VWEU) verboden heffing van gelijke werking als een douanerecht dient volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (hierna: Hof) te worden verstaan: elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht de benaming of structuur ervan, die wegens grensoverschrijding over goederen wordt geheven en geen douanerecht stricto sensu is (zie onder meer het arrest van het Hof van 17 juli 1997, Haahr Petroleum, C-90/94, Jur. 1997, blz. I-4085, punt 20). In het onderhavige geval worden de heffingen op grond van de Verordening algemene heffing geheven over het bedrag van alle aangekochte - verse en bewerkte - groenten- en fruitproducten. De heffing wordt dus niet alleen geheven over de geïmporteerde of geëxporteerde producten, maar op zowel de binnenlandse als de geëxporteerde of geïmporteerde producten. Onder deze omstandigheden is het College van oordeel dat de heffing niet betreft een geldelijke last die wegens grensoverschrijding over goederen wordt geheven, zodat artikel 25 EG Pro niet van toepassing is.
5.3 Vervolgens moet worden onderzocht of sprake is van door artikel 90 EG Pro (thans 110 VWEU) verboden fiscale discriminatie. Blijkens vaste rechtspraak van het Hof is een belastingstelsel slechts verenigbaar met artikel 90 EG Pro, indien wordt aangetoond dat het zodanig is ingericht, dat het in alle gevallen is uitgesloten dat ingevoerde producten zwaarder worden belast dan binnenlandse producten en dat het bijgevolg in geen geval discriminerende gevolgen heeft (zie onder meer het arrest van het Hof van 8 november 2007, Stadtgemeinde Frohnleiten, C-221/06, Jur. 2007, blz. I-9643, punt 50).
5.3.1 Appellanten hebben ter onderbouwing van hun stelling dat de Verordening algemene heffing in strijd is met artikel 90 EG Pro, in het beroepschrift gesteld dat ondernemingen die importeren of exporteren een heffing opgelegd krijgen en die heffing gebruikt wordt voor maatregelen in de zin van de Verordening bestemmingsheffing die zien op de verbetering van de handel in Nederland van Nederlandse teelt. Dit betoog steunt dus op een koppeling tussen de algemene heffing en de financiering van de activiteiten van de bestemmingsheffing met die algemene heffing. Deze financiële koppeling wordt echter – zo is ter zitting gebleken – niet langer gemaakt door appellanten. Overigens heeft het College eerder overwogen dat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat een financiële koppeling bestaat tussen beide heffingsverordeningen (zie de uitspraak van het College van 11 augustus 2010, www.rechtspraak.nl, LJN: BN4954).
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat deze grond in zoverre geen bespreking meer behoeft.
5.3.2 Appellanten hebben in dit kader voorts nog aangevoerd dat ondernemingen die slechts handelen in buitenlandse producten (anders dan bedrijven die slechts of ook Nederlandse producten verhandelen) niet profiteren van de bestemming van de opbrengst van de algemene heffing. Het College is van oordeel dat dit betoog niet slaagt. Met de Verordening algemene heffing worden de organisatiekosten van het productschap gefinancierd en worden het bestaan en de werkzaamheden van het productschap mogelijk gemaakt. De werkzaamheden van het productschap komen ten goede aan de Nederlandse ondernemingen in de Tuinbouwsector. Dat een deel van de verhandelde producten door Nederlandse ondernemingen in die sector uit het buitenland wordt gehaald, leidt niet tot een andere conclusie. Van een verboden fiscale discriminatie als door appellanten bepleit is geen sprake.
5.4 Het betoog dat sprake is van overschrijding van de verordenende bevoegdheid van verweerder gaat er van uit dat de opbrengst van de algemene heffing wordt gebruikt voor de activiteiten waarop de Verordening bestemmingsheffing ziet. Zoals hiervoor in 5.3.1 reeds is overwogen hebben appellanten ter zitting verklaard deze financiële koppeling niet langer te maken. Dat betekent dat de onderbouwing van het betoog is weggevallen. Deze beroepsgrond treft dan ook geen doel.
5.5 De grief van appellanten dat de onderhavige verordeningen van verweerder onverbindend zijn, omdat zij slechts zijn goedgekeurd door de Minister van LNV, slaagt niet. De onderhavige verordeningen zijn vastgesteld en gepubliceerd vóór 28 november 2007. Dat betekent dat wat de goedkeuringsvereisten betreft artikel 126 Wbo Pro zoals dat artikel luidde vóór de reparatiewet van toepassing is. Het College verwijst verder naar het bij de reparatiewet aan de Wbo toegevoegde artikel 128a, alsmede naar hetgeen ten aanzien van de terugwerkende kracht van de reparatiewet door het College is overwogen in de beschikking van 4 juni 2008 (www.rechtspraak.nl, LJN: BD4081). Gelet hierop kan in het midden worden gelaten of de Verordening algemene heffing goedkeuring behoefde van andere ministers, omdat ook in het geval goedkeuring van alle betrokken ministers nodig was en deze niet gegeven is, dit geen gevolgen heeft voor de geldigheid van deze Verordening.
Het voorgaande betekent ook dat, anders dan door appellanten is betoogd, het College niet toekomt aan de vraag of de toenmalige Minister van EZ op grond van de huidige tekst van artikel 126 Wbo Pro ook zijn goedkeuring had moeten verlenen; de onderhavige verordeningen zijn immers niet tot stand gekomen onder het huidige artikel 126 Wbo Pro. Voor toepassing van dit artikel (zoals luidend na de reparatiewet) met terugwerkende kracht - zoals door appellanten is bepleit - is gelet op de reparatiewet, waarin geen overgangsbepalingen ten aanzien van artikel 126 Wbo Pro zijn opgenomen, geen plaats.
5.6 De grond dat uit het heffingsstelsel volgt dat ondernemingen die geen bestemmingsheffing verschuldigd zijn, ook geen algemene heffing opgelegd dienen te krijgen, kan niet slagen. Ook deze grond gaat uit van een financiële koppeling tussen de Verordening algemene heffing en de Verordening bestemmingsheffing. Het College verwijst naar hetgeen ter zake in 5.4 is overwogen.
5.7 De beroepen dienen ongegrond te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2011.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning