Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/102 en 10/103 13 december 2010
16005 Meststoffenwet
Bestuurlijke boete
Uitspraak op het hoger beroep van:
A, te B, appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 17 december 2009 in de gedingen tussen appellant
en
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: de minister),
gemachtigde: mr. B. Raven, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
1. Het procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft bij brief van 27 januari 2010, bij het College binnengekomen op 28 januari 2010, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: rechtbank) van 17 december 2009, met registratienummers Awb 08/1466 en Awb 09/1114.
Bij brieven van 2 maart 2010 heeft de minister reacties op het hoger beroepschrift ingediend en stukken overgelegd.
Bij brief van 18 september 2010 heeft appellant het College meegedeeld dat hij twee getuigen heeft opgeroepen voor de zitting. Bij brieven van 28 september 2010 hebben deze opgeroepen personen meegedeeld dat zij niets omtrent het door appellant bedoelde thema kunnen verklaren en dat, indien het College het desondanks noodzakelijk acht dat zij bij de behandeling van de zaak ter zitting als getuige verschijnen, zij vanzelfsprekend aanwezig zullen zijn. De griffier heeft hen telefonisch meegedeeld dat het College het vooralsnog niet nodig acht dat zij ter zitting als getuige verschijnen.
Bij voormelde brief van 18 september 2010 heeft appellant voorts een aanvullend stuk ingezonden.
Op 4 oktober 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en zijn echtgenote, alsmede de gemachtigde van de minister hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de bestreden uitspraken. Het College volstaat met het volgende.
2.2 Appellant heeft een agrarisch bedrijf te B. Appellant heeft ter zitting verklaard dat hij 30 koeien houdt op 30 hectare land en dat hij tevens aardappelen en uien teelt.
De minister heeft appellant bij brieven van respectievelijk 17 december 2007 en 18 december 2008 erop gewezen dat hij verplicht is om vóór 1 februari 2008 respectievelijk 1 februari 2009 gegevens aan te leveren met betrekking tot (onder meer) de op zijn bedrijf aanwezige, aangevoerde en afgevoerde meststoffen in de jaren 2007 en 2008. Appellant heeft deze gegevens niet verschaft en is ook niet bereid om deze gegevens te verschaffen, zolang de minister niet bereid is om een wetenschappelijke onderbouwing te verschaffen van de aan de meststoffenboekhouding ten grondslag liggende rekenmethodiek. Appellant is van mening dat die rekenmethodiek onjuistheden bevat, die nadelig kunnen uitpakken voor extensieve veehouders zoals hij.
De minister heeft eiser bij besluiten van 28 maart 2008 respectievelijk 26 februari 2009 bestuurlijke boetes ten bedrage van (telkens) € 100,-- opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet.
2.3 Bij besluiten van 18 juli 2008 en 29 mei 2009 heeft de minister de tegen voormelde besluiten gerichte bezwaren ongegrond verklaard.
3. De uitspraken van de rechtbank
De rechtbank heeft de tegen de besluiten van 18 juli 2008 en 29 mei 2009 gerichte beroepen van appellant bij de bestreden uitspraken ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft daartoe overwogen dat vast staat dat appellant het bepaalde in artikel 35 van de Meststoffenwet juncto artikel 42, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet heeft overtreden en dat niet is gebleken dat de overtreding appellant niet kan worden verweten. De rechtbank heeft voorop gesteld dat zij bij de beoordeling van het geschil gebonden is aan de wet en dat het niet aan de rechtbank is om de wetenschappelijke juistheid van de ingevolge artikel 35 van de Meststoffenwet vastgestelde rekenmethodiek te beoordelen.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat artikel 120 van de Grondwet er aan in de weg staat dat zij bepalingen van een wet in formele zin beoordeelt op hun grondwettigheid.
De rechtbank heeft het beroep van appellant op het in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde recht op eigendom verworpen, omdat geen sprake is van een situatie waarin ieder zinvol gebruik van eigendom onmogelijk wordt gemaakt en de verplichting om gegevens aan te leveren voor appellant geen buitensporige last met zich brengt. Ten aanzien van het beroep op artikel 14 EVRM heeft de rechtbank overwogen dat de verplichting tot het voeren van een meststoffenboekhouding voor alle veehouders met een bedrijf van enige omvang geldt.
Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de minister de boetes heeft opgelegd in overeenstemming met de Beleidsregel bestuurlijke boetes en dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister gehouden was om af te wijken van de boetenormbedragen, zoals opgenomen in de bij deze beleidsregel behorende bijlage.
4. De standpunten van partijen in hoger beroep
4.1 Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de in of bij de Meststoffenwet vastgestelde rekenmethodiek onjuistheden bevat, die worden veroorzaakt door het gelijkwaardig optellen van ongelijkwaardige mineralen. Volgens appellant leidt de toepassing van de meststoffenregelgeving in de praktijk ertoe dat extensieve bedrijven worden benadeeld ten opzichte van intensieve bedrijven. Deze laatste kunnen volgens appellant enorme saldi opbouwen, omdat de door hen daadwerkelijk geproduceerde mest (in termen van fosfaat en stikstof) aanmerkelijk meer is dan op basis van de mineralenaangifte wordt berekend, terwijl extensieve bedrijven worden geconfronteerd met een hogere berekeningsuitkomst dan werkelijk geproduceerd is. De Meststoffenwet leidt volgens appellant tot willekeurige uitkomsten en daarmee tevens tot onterechte heffingen. Appellant is daarom van mening dat de Meststoffenwet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Appellant acht de ongelijke uitwerking van de meststoffenregelgeving voor intensieve respectievelijk extensieve veehouders voorts in strijd met het in artikel 14 EVRM neergelegde discriminatieverbod. Appellant betoogt dat hij niet gehouden is mee te werken aan een wet die van geen kant klopt, in strijd is met het EVRM en zonder onderbouwing is ingevoerd.
4.2 De minister heeft in hoger beroep het volgende aangevoerd.
De bestuurlijke boetes zijn terecht opgelegd, nu appellant de door de Dienst Regeling verlangde gegevens, bedoeld in het formulier “Aanvullende gegevens landbouwbedrijven meststoffen en dieren”, niet heeft verstrekt.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de rechter niet kan treden in de beoordeling van de grondwettigheid van de Meststoffenwet. De rechtbank heeft voorts met juistheid overwogen dat geen sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, noch met artikel 14 van het EVRM.
Aangezien het stelsel van gebruiksnormen er niet toe leidt dat ieder zinvol gebruik van eigendom onmogelijk wordt gemaakt, is er geen sprake van ontneming van eigendom, maar van regulering van eigendom. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM laat een staat uitdrukkelijk de bevoegdheid de wettelijke regelingen te treffen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Daarbij heeft een staat een ruime beoordelingsmare. Volgens het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) is schending van het Eerste Protocol aan de orde als een redelijk evenwicht ontbreekt tussen de aantasting van het eigendomsrecht en het doel dat met de maatregel is beoogd. Dit evenwicht ontbreekt wanneer de omstreden maatregel voor de belanghebbende een buitensporige last met zich meebrengt. Dit is ten aanzien van appellant niet het geval.
De verplichting tot het verstrekken van gegevens uit de administratie geldt zowel voor intensieve als extensieve bedrijven. Voor een adequate vaststelling of en in welke mate de gebruiksnormen zijn overtreden is het noodzakelijk dat de Dienst Regelingen over deze gegevens beschikt. Daarnaast geldt dat bedrijven niet hoeven te vrezen voor een boete op basis van mogelijke “papieren overtredingen”. De gebruiker van meststoffen heeft immers de ruimte om eventueel met alternatieve bewijsstukken aannemelijk te maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. In verband met onnauwkeurigheden die kunnen optreden bij het berekenen van de stalbalans en de meststoffenbalans wordt voorts een zekere marge in acht genomen bij de beoordeling of er wegens overschrijding van de gebruiksnormen een bestuurlijke boete moet worden opgelegd en wat de hoogte van deze boete zal moeten zijn.
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 Het College overweegt allereerst omtrent de mogelijkheid tot het instellen van hoger beroep, mede naar aanleiding van hetgeen de rechtbank hierover heeft overwogen, als volgt.
Gelet op artikel 20, eerste en tweede lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: Wbbo) is voor het instellen van hoger beroep van belang de tekst van de bijlage bij de Wbbo ten tijde van de uitspraak van de rechtbank. Sinds 1 juli 2009 wordt in die bijlage onder meer verwezen naar artikel 51 van de Meststoffenwet, waar de bevoegdheid van de minister tot het opleggen van een bestuurlijke boete is geregeld. Tegen de bestreden uitspraken van 17 december 2009 kan dan ook hoger beroep worden ingesteld bij het College.
5.2 Ingevolge artikel 34 van de Meststoffenwet juncto artikel 35, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit) en artikel 42, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) is appellant verplicht om jaarlijks vóór 1 februari aan de Dienst Regelingen met betrekking tot het voorgaande kalenderjaar gegevens uit de administratie te verstrekken over hoeveelheden meststoffen.
5.3 Vast staat dat appellant met betrekking tot de jaren 2007 en 2008 niet aan deze verplichting heeft voldaan. Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat deze overtredingen aan appellant kunnen worden toegerekend. Appellant heeft immers niet weersproken dat het niet verstrekken van de gegevens een bewuste actie is, waarmee hij wenst te protesteren tegen de meststoffenregelgeving.
5.4 Het toetsingsverbod in artikel 120 van de Grondwet en artikel 11 van de Wet algemene bepalingen staat eraan in de weg dat het College de innerlijke juistheid van de Meststoffenwet beoordeelt. Het College zal daarom niet ingaan op de volgens appellant onjuiste rekenmethodiek die aan de meststoffenboekhouding ten grondslag ligt.
5.5 Ten aanzien van het beroep van appellant op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM overweegt het College het volgende.
De verplichting om gegevens uit de administratie te verstrekken over (onder meer) aanwezige, aangevoerde en afgevoerde meststoffen houdt verband met het in de Meststoffenwet neergelegde systeem van gebruiksnormen. De minister, althans de Dienst Regelingen van het ministerie, gebruikt die gegevens teneinde te kunnen controleren of de gebruiksnormen zijn nageleefd. De gebruiksnormen geven de maximale hoeveelheid stikstof en fosfaat aan die mag worden gebruikt voor het bemesten van gewassen. De wetgever beoogt daarmee milieuvervuiling, bestaande uit het in de bodem brengen door landbouwbedrijven van teveel stikstof en/of teveel fosfaat, tegen te gaan.
Het College is van oordeel dat het in de Meststoffenwet neergelegde systeem van gebruiksnormen, met het daarbij behorende handhavingssysteem, is te beschouwen als de regulering van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
5.6 Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM houdt artikel 1 van het Eerste Protocol in dat elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom van een natuurlijk of rechtspersoon in overeenstemming met het nationale recht dient te zijn. Deze rechtsgeldigheid veronderstelt dat het toepasselijke nationale recht voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in de uitoefening is. In artikel 1 van het Eerste Protocol ligt eveneens besloten dat de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient na te streven. Ten slotte brengt artikel 1 Eerste Protocol mee dat een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist het bestaan van een redelijke verhouding (“fair balance”) tussen voormeld algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Van een dergelijke redelijke verhouding is geen sprake indien de betrokken persoon wordt getroffen door een individuele en buitensporige last. Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe.
5.7 Appellant heeft in hoger beroep betwist dat de Meststoffenwet voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in de uitoefening is. Appellant heeft in dit verband aangevoerd dat de daarin opgenomen rekenmethodiek tot willekeurige uitkomsten leidt.
Deze stelling kan appellant niet baten. Aangezien de bestuurlijke boetes aan appellant zijn opgelegd omdat hij niet heeft voldaan aan de verplichting om gegevens uit zijn administratie te verstrekken over (onder meer) aanwezige, aangevoerde en afgevoerde meststoffen, dient de toetsing in het onderhavige geschil zich te beperken tot de vraag of de verplichting om gegevens te verstrekken voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in de uitoefening is. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Uit artikel 34 van de Meststoffenwet, juncto artikel 35 van het Uitvoeringsbesluit en artikel 42 van de Uitvoeringsregeling blijkt immers duidelijk wanneer, door wie en welke gegevens moeten worden verstrekt.
5.8 Appellant heeft voorts aangevoerd dat er geen redelijke verhouding bestaat tussen het met de Meststoffenwet nagestreefd algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de individuen. Appellant is van mening dat de in de Meststoffenwet neergelegde maatregelen voor hem en vele anderen een willekeurige en excessieve last tot gevolg hebben.
Het College is van oordeel dat ook deze grief faalt. Zoals hiervoor is overwogen is het algemeen belang dat met de Meststoffenwet wordt nagestreefd gelegen in het voorkomen van milieuvervuiling. De verplichting om de door de Dienst Regelingen verlangde gegevens over meststoffen te verstrekken kan niet worden aangemerkt als een buitensporige last.
5.9 Appellant heeft voorts aangevoerd dat de ongelijke uitwerking van de meststoffenregelgeving voor intensieve respectievelijk extensieve veehouders in strijd is met artikel 14 EVRM.
Het College verwerpt ook deze grief, aangezien niet gebleken is dat de hier aan de orde zijnde verplichting om gegevens te verstrekken, voor appellant een grotere last met zich brengt dan voor andere bedrijven. De verplichting geldt namelijk voor alle veehouders met een bedrijf van enige omvang. Derhalve is in dit opzicht geen sprake van een verboden onderscheid in de zin van artikel 14 EVRM.
5.10 Gelet op het vorenstaande is het College, met de rechtbank, van oordeel dat de minister bevoegd was appellant wegens het niet voldoen aan de wettelijke verplichting om gegevens te verstrekken een boete op te leggen. Het College is voorts van oordeel dat de minister in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De hoogte van de boete is vastgesteld aan de hand van het in de bijlage bij de Beleidsregel bestuurlijke boetes Meststoffenwet vastgelegde systeem van gefixeerde boetebedragen, waarbij vooraf een afweging is gemaakt tussen de ernst van de gedraging en de hoogte van de boete. Het College acht dit systeem niet onredelijk. Van bijzondere omstandigheden die de minister tot matiging van het boetebedrag hadden moeten nopen, is het College niet gebleken.
5.11 Gelet op de verklaring van appellant ter zitting heeft hij de beide getuigen opgeroepen om te verklaren over de bij de Meststoffenwet vastgestelde rekenmethodiek. Gelet op bovenstaande overwegingen is het College van oordeel dat het horen van de door appellant opgeroepen getuigen redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
5.12 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep ongegrond is. De bestreden uitspraken dienen te worden bevestigd.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College bevestigt de bestreden uitspraken.
Aldus gewezen door mr. W.A.J. van Lierop, mr. M. van Duuren en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 december 2010.
w.g. W.A.J. van Lierop de griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen