Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1034 10 november 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ing. P.J. Houtsma, werkzaam bij Houtsma Bedrijfsadvies v.o.f. te Deventer,
tegen
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. D.L. Hoogenkamp, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 16 september 2008, zoals herzien bij besluit van 21 februari 2009, heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om bedrijfstoeslag voor het jaar 2007 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling).
Bij besluit van 28 april 2009 heeft verweerder het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld bij brief van 7 mei 2009, ingekomen op die datum bij de Nationale ombudsman en in het kader van artikel 9:19 juncto artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) door de Nationale ombudsman doorgezonden aan het College.
Bij brief van 3 september 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 25 augustus 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 16 september 2008 heeft verweerder de aanvraag van appellant om bedrijfstoeslag voor het jaar 2007 afgewezen. Bij besluit van 21 februari 2009 heeft verweerder dit besluit gewijzigd en appellant alsnog € 1.145,99 bedrijfstoeslag toegekend voor 2007. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 16 september 2008 niet-ontvankelijk verklaard wegens het vervallen van procesbelang, en het bezwaar tegen het besluit van 21 februari 2009 ongegrond verklaard. Verweerder heeft laatstgenoemd besluit wel om een andere reden herroepen, en het aan appellant uitgekeerde bedrag teruggevorderd.
Verweerder heeft met betrekking tot het bezwaar tegen het besluit van 21 februari 2009, samengevat, overwogen dat appellant gelet op de artikelen 11 en 21 van Verordening (EG) nr. 796/2004 en artikel 55 van de Regeling tot uiterlijk 15 mei 2007 de mogelijkheid had om een Gecombineerde opgave met de daarbij behorende stukken in te dienen teneinde aanspraak te maken op uitbetaling van zijn toeslagrechten. Vanaf die datum geldt een kortingsperiode tot en met 11 juni 2007. Indien documenten die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag na 11 juni 2007 worden ontvangen, wordt de aanvraag voor dat gedeelte afgewezen. De bedrijfskaart is een noodzakelijk document voor de beoordeling van de aanvraag. Appellant heeft op het overzicht gewaspercelen behorend tot de Gecombineerde opgave 2007 aangegeven dat alleen perceel 3 in aanmerking wordt gebracht voor uitbetaling van toeslagrechten. Appellant heeft de bedrijfskaart waarop perceel 3 is ingetekend, echter na 11 juni 2007 ingediend. Dit heeft volgens verweerder tot gevolg dat dit perceel niet in aanmerking komt voor uitbetaling van toeslagrechten.
Op 26 juli 2007 heeft appellant met het alsnog indienen van de gevraagde bedrijfskaarten de percelen met volgnummers 5 tot en met 9 toegevoegd aan zijn aanvraag. In zijn bezwaarschrift van 18 oktober 2008 heeft appellant bovendien verzocht de percelen met nummers 1, 2 en 4 tot en met 9 in aanmerking te laten komen voor uitbetaling van zijn toeslagrechten. Wijzigingen van de aanvraag na 11 juni 2007 kunnen echter op grond van de artikelen 15 en 21, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en artikel 55 van de Regeling niet worden aanvaard.
Het voorgaande betekent volgens verweerder dat appellants aanvraag dient te worden afgewezen en dat de reeds door appellant ontvangen uitbetaling van toeslagrechten op grond van artikel 73 van Verordening (EG) nr. 796/2004 dient te worden teruggevorderd.
2.2 Appellant heeft, samengevat, onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd. Verweerder had uit de hierna in 2.4 geciteerde opmerking in de Gecombineerde opgave direct bij ontvangst van de aanvraag kunnen constateren dat de aanvraag onvolledig was. Verweerder had appellant de gelegenheid moeten geven om binnen een redelijke termijn zijn aanvraag aan te vullen. Binnen de aanvraagperiode was daarvoor ook nog alle ruimte. Verweerder heeft appellant echter pas op 28 juni 2007, na de uiterste datum voor het completeren van de aanvraag, de gelegenheid tot herstel geboden. Hiervan kan appellant geen verwijt worden gemaakt.
Verder is sprake van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004. Indien op de Gecombineerde opgave het aantal toeslagrechten met de corresponderende waarde was afgedrukt, had verweerder direct kunnen zien dat de aanvraag onlogisch was ingevuld. Verweerder diende uit vorengenoemde opmerking in de Gecombineerde opgave te begrijpen dat deze wijze van aanvragen niet leidt tot hetgeen appellant met zijn aanvraag beoogde te verkrijgen, en appellant de gelegenheid moeten bieden om deze fout te herstellen.
2.3 Appellants grief dat verweerder hem tijdig de gelegenheid had moeten geven om de aanvraag te completeren is terecht opgeworpen. Het College overweegt hiertoe het volgende.
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie bevat onder meer voorschriften met betrekking tot de inhoud van de verzamelaanvraag, die onderdeel uitmaakt van de Gecombineerde opgave. Deze aanvraag moet volgens artikel 12, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op de steun kan worden gemaakt, en in het bijzonder de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, zoals de oppervlakte van deze percelen, de ligging ervan en het grondgebruik op die percelen. Volgens het derde lid van artikel 12, voor zover thans van belang, worden op het grafische materiaal dat aan de landbouwer wordt bezorgd, de grenzen en de unieke identificatie van de referentiepercelen aangegeven en geeft de landbouwer daarop de ligging van elk perceel landbouwgrond aan.
2.4 Vast staat dat de door verweerder op 15 mei 2007 ontvangen Gecombineerde opgave 2007 geen volledige aanvraag om vaststelling van bedrijfstoeslag bevatte. Weliswaar heeft appellant op het overzicht gewaspercelen 4 percelen ingevuld, en bij perceelnummer 3 met een oppervlakte van 24,60 hectaren door middel van een kruisje opgegeven dat hij dit perceel voor uitbetaling van gewone toeslagrechten wilde benutten, maar de bedrijfskaart met daarop de intekening van perceel 3 ontbrak. Appellant heeft in de Gecombineerde opgave op een aparte bladzijde de volgende opmerking geplaatst:
" Na controle van de AID op 12 mei j.l. is besloten om alleen de topografische kaarten van de grondgebruikersverklaring en kortlopende pacht op te geven met C, omdat ze ook niet meegezonden zijn. "
Hiermee heeft appellant bedoeld dat het kaartmateriaal waarop hij perceelnummer 3 kon intekenen niet was bijgeleverd.
2.5 Naar het oordeel van het College brengt een zorgvuldige voorbereiding van een beslissing op een aanvraag om bedrijfstoeslag met zich dat verweerder, indien niet alle voor de beoordeling van de aanvraag benodigde gegevens zijn bijgevoegd, de aanvrager tijdig in de gelegenheid stelt om die gegevens alsnog binnen een redelijke termijn te verstrekken. Dit oordeel ligt in lijn met hetgeen de wetgever tot uitgangspunt heeft genomen bij de totstandkoming van artikel 4:5 Awb. In dat artikel is geregeld dat een bestuursorgaan kan besluiten een ongenoegzame aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1988-1989, 21 221, nr. 3, blz. 91) is gesteld dat deze bepaling aansluit bij de jurisprudentie. Daarbij zijn ter illustratie twee concrete uitspraken van de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State genoemd, waarin is geoordeeld dat een zorgvuldige voorbereiding van een beslissing op een aanvraag voor een bouwvergunning met zich brengt dat de aanvrager, nu niet alle voor een beoordeling van de aanvraag noodzakelijk geachte tekeningen e.d. waren overgelegd, in de gelegenheid diende te worden gesteld om de bescheiden binnen een redelijke termijn te completeren. Dit wijst erop dat de wetgever heeft aangenomen dat de in het eerste lid van artikel 4:5 Awb neergelegde eis dat de aanvrager door het bestuursorgaan in de gelegenheid moet zijn gesteld om een ongenoegzame aanvraag aan te vullen zich in het algemeen, buiten de context van de in dat artikel geregelde wijze van vereenvoudigde afdoening van een aanvraag, reeds in de rechtspraak had afgetekend als uitvloeisel van het zorgvuldigheidsbeginsel.
In de enkele omstandigheid dat voor de indiening van de verzamelaanvraag strikte termijnen gelden ziet het College geen grond voor de conclusie dat verweerder appellant vorengenoemde herstelmogelijkheid niet had hoeven bieden.
2.6 Het College ziet in de hiervoor in 2.4 geconstateerde feiten echter onvoldoende grond voor het oordeel dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 Awb moet worden vernietigd omdat verweerder appellant ten onrechte niet tijdig in de gelegenheid heeft gesteld zijn onvolledige aanvraag aan te vullen. Daartoe wordt als volgt overwogen.
Verweerder heeft appellant op 28 juni 2007 een formulier “Onvolledige/ onjuiste opgave” toegezonden. Met dit formulier kon de Gecombineerde opgave 2007 worden hersteld of aangevuld. Verweerder heeft op dit formulier uitdrukkelijk vermeld dat appellant heeft vergeten om perceel nr. 3 in te tekenen op de bedrijfskaart. Vast staat dat appellant hierop niet heeft gereageerd door dit verzuim te herstellen. Hij heeft volstaan met toezending van twee bedrijfskaarten waarop hij een aantal andere percelen (met de nrs. 5 tot en met 9) heeft ingetekend, die hij ook niet had opgegeven in het eerder door verweerder ontvangen Overzicht gewaspercelen 2007. Voor zover de verklaring voor deze gang van zaken moet worden gezocht in de omstandigheid dat appellant – in weerwil van verweerders mededeling over perceel nr. 3 op voormeld formulier – nog steeds in de veronderstelling verkeerde dat hij toezending van de bedrijfskaart met daarop de intekening van perceel nr. 3 achterwege kon laten omdat C van de AID uitlatingen van die strekking zou hebben gedaan, dienen de gevolgen hiervan voor rekening van appellant te worden gebracht. Hiervoor is reeds doorslaggevend dat appellant niet heeft bewezen dat C, die op 11 april 2007 op het bedrijf van appellant een controle heeft uitgevoerd in het kader van het toezicht op de naleving van de Meststoffenwet, dergelijke uitlatingen – wat daarvan verder ook moge zijn – heeft gedaan. In elk geval had het, in het licht van artikel 12 van Verordening (EG) nr. 796/2004, op de weg van appellant gelegen om naar aanleiding van vorengenoemd formulier contact met verweerder op te nemen ten einde duidelijkheid te verkrijgen over zijn eigen verantwoordelijkheid ter zake van de toezending aan verweerder van de bedrijfskaart en de intekening daarop van perceel nr. 3. Eerst nadat verweerder bij besluit van 16 september 2008 had beslist op de aanvraag van appellant om bedrijfstoeslag, heeft hij aan verweerder een bedrijfskaart toegezonden waarop perceel nr. 3 was ingetekend.
Onder al deze omstandigheden acht het College niet aannemelijk dat appellant zijn onvolledige aanvraag naar behoren zou hebben aangevuld, indien verweerder hem daartoe tijdig in de gelegenheid zou hebben gesteld. Derhalve is onwaarschijnlijk dat verweerder in dat geval bij het nemen van een beslissing over de bedrijfstoeslag voor 2007 niet tot uitgangspunt had kunnen nemen dat de aanvraag van appellant niet voldeed aan het bepaalde in artikel 12 van Verordening (EG) nr. 796/2004 en daarom onvolledig was.
Uit het vorenstaande volgt dat verweerder perceel nr. 3, zoals opgegeven in het door verweerder op 15 mei 2007 ontvangen Overzicht gewaspercelen, terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor uitbetaling van toeslagrechten.
2.7 Het College is voorts van oordeel dat verweerder terecht en op goede gronden heeft geconcludeerd dat de eerst na ommekomst van de zogenoemde kortingstermijn die op 11 juni 2007 verstreek, ingediende wijzigingen van de aanvraag met betrekking tot de percelen 1, 2 en 4 tot en met 9, dienden te worden afgewezen. Hetgeen appellant heeft aangevoerd, geeft het College geen aanleiding om met betrekking tot deze percelen een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 aan te nemen, in welk geval wijziging van de aanvraag in het onderhavige geval wel mogelijk zou zijn geweest. Uitgaande van het feit dat appellant, die over 25,48 gewone toeslagrechten beschikt, in het Overzicht gewaspercelen perceel nr. 3 met een daarbij opgegeven oppervlakte van 24.60 ha voor uitbetaling van zijn toeslagrechten heeft aangekruist, is er onvoldoende aanleiding de in de aanvraag opgenomen gegevens in de zin van het Werkdocument van de Europese Commissie met het kenmerk AGR 49533/2002, als onvoldoende samenhangend aan te merken.
2.8 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 november 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. C.M. Leliveld