Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/498 24 juni 2010
16005 Meststoffenwet
Bestuurlijke boete
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. F.R.H. Kuiper, advocaat te Hattem,
tegen
de Minister van Landbouw, natuur en Voedselkwaliteit, hierna: de minister,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure in hoger beroep
Appellante heeft bij brief van 3 juli 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 16 juni 2008 (AWB 07/284).
Bij brief van 5 september 2008 heeft appellante de gronden van het hoger beroep aangevuld.
Bij brief van 7 oktober 2008 heeft de minister een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Op 18 februari 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij hun gemachtigden zijn verschenen. Voorts is verschenen C namens appellante.
2. De grondslag van het geschil in hoger beroep
Het geschil heeft betrekking op een bestuurlijke boete van € 300,- die door de minister aan appellante is opgelegd en bij het bestreden besluit is gehandhaafd, wegens het in strijd met de Meststoffenwet (hierna ook wel: Msw) en aanverwante regelgeving niet naar waarheid opmaken van 75 Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (hierna: VDM).
Voor een weergave van het ontstaan en verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak, die te raadplegen is op www.rechtspraak.nl, onder LJN: BD7140.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij in de aangevallen uitspraak, waarin appellante is aangeduid als eiseres en de minister als verweerder, onder meer het volgende overwogen:
“ Gelet op de Memorie van Toelichting bij de Msw (TK 2004-2005, 29930, nr. 3) is de functie van een VDM het kunnen volgen van vrachten meststoffen door de controlerende instanties, alsmede het door middel van ondertekening van het VDM verantwoording daarvoor afleggen door de betrokken partijen. Daarom dienen de leverancier, de vervoerder en de afnemer het VDM ieder afzonderlijk te ondertekenen en kunnen zij elkaar, ingevolge artikel 53, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit, ter zake de ondertekening in beginsel niet machtigen. De wetgever heeft op deze hoofdregel één uitzondering mogelijk gemaakt, die in artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling is neergelegd. Deze uitzondering houdt in dat de leverancier of de afnemer de vervoerder ter zake van de ondertekening van het VDM wel kunnen machtigen. Gelet op de bewoordingen van artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling is de bevoegdheid tot machtiging van de vervoerder uitsluitend aan de leverancier of de afnemer toebedeeld.
Vast staat dat eiseres in geval van 75 transporten van meststoffen waarbij zij als vervoerder optrad, VDM’s namens de diverse afnemers van die meststoffen heeft ondertekend. Eveneens staat vast dat zij daartoe enkel door D schriftelijk was gemachtigd. Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is D een mestintermediair, die in onderhavig geval door de diverse afnemers van meststoffen is ingeschakeld en gemachtigd om voor hen meststoffen in te kopen, in ontvangst te nemen en daarvoor te tekenen. In de door D aan eiseres verstrekte, ongedateerde, machtiging staat, voor zover relevant, het navolgende: “Volmacht inzake Vervoersbewijs dierlijke meststoffen. Hierbij verklaart voormelde geadresseerde [ D] voor onbepaalde tijd tot wederopzegging volmacht te geven aan A b.v. (…) inzake het aftekenen van vervoersbewijzen dierlijke meststoffen. Tevens geldt deze volmacht voor de afnemer waarbij D als overige betrokkene is ingevuld (…)”. Uit de machtiging blijkt niet welke afnemer(s) het daarbij betreft.
Verweerder stelt terecht dat de machtiging van eiseres door D niet met de machtiging als bedoeld in artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling gelijkgesteld kan worden. Immers, D is geen leverancier of afnemer, zoals bedoeld in voormeld artikel, maar een intermediair ofwel tussenpersoon, die door de afnemers enkel is ingeschakeld en gemachtigd om namens hen mest te ontvangen en daarvoor VDM’s te ondertekenen. In tegenstelling tot hetgeen eiseres heeft betoogd is niet gebleken – nog los van de vraag of zulks met het stelsel van de Msw verenigbaar zou zijn – dat de machtiging van D door de diverse afnemers tevens omvat de bevoegdheid tot ‘doormachtiging’ van de vervoerder van de meststoffen, in casu dus van eiseres, om VDM’s namens de afnemers te ondertekenen. Gelet op het voorgaande moet het er dus voor worden gehouden dat eiseres niet door de afnemers is gemachtigd om namens hen, als afnemers, VDM’s te ondertekenen. Door desondanks 75 VDM’s namens de afnemers van meststoffen te ondertekenen, heeft eiseres dan ook in strijd met de Msw en de daarop gebaseerde regelingen gehandeld. Verweerder heeft daarvoor terecht en op goede gronden een boete aan eiseres opgelegd. Daaraan doet niet af dat D op het vervoersbewijs als “overige betrokkene” staat vermeld. Ook de verwijzing van eiseres naar de passage over machtiging in de nieuwsbrief van CUMELA Nederland van 28 juni 2006, die door eiseres ter zitting is overgelegd, maakt voormeld oordeel niet anders. De door eiseres bedoelde passage ziet immers op de situatie waarin een tussenpersoon door een afnemer van meststoffen wordt gemachtigd om namens deze meststoffen in ontvangst te nemen en daarvoor te tekenen, welke situatie vergelijkbaar is met de in onderhavig geval aan de orde zijnde machtiging van D door afnemers van meststoffen om voor hen, als afnemers, meststoffen in ontvangst te nemen en daarvoor te tekenen. In tegenstelling tot hetgeen eiseres heeft betoogd, betreft het dus niet een situatie van ‘doormachtiging’ van de vervoerder van meststoffen om het VDM namens de afnemer te ondertekenen. Nog los van de vraag of zulks op grond van de Msw geoorloofd zou zijn, kan het betoog van eiseres reeds daarom niet slagen.
Ten aanzien van de stellingen van eiseres aangaande de toepasselijkheid van artikel 3:60 van Pro het BW overweegt de rechtbank als volgt. Daargelaten het feit dat, zoals gezegd, in onderhavig geval geen sprake is van ‘doormachtiging’ op de wijze zoals gesteld door eiseres, is de rechtbank, anders dan eiseres, van oordeel dat de Msw en de daarop gebaseerde regelingen – voor zover het de ondertekening van VDM’s betreft – de toepasselijkheid van artikel 3:60 e.v. van het BW uitsluit. De in de Msw, het Uitvoeringsbesluit en de Uitvoeringsregeling neergelegde regeling van de gevallen waarin en de wijze waarop machtiging is toegestaan, verzet zich, gelet op doel en strekking, naar zijn aard tegen ‘doormachtiging’ en daarmee tegen overeenkomstige toepassing van artikel 3:60 e.v. van het BW zoals door eiseres bepleit. Gelet op artikel 3:79 van Pro het BW is voor deze overeenkomstige toepassing geen plaats.”
4. Het standpunt van appellante in hoger beroep
Appellante heeft in hoger beroep het volgende aangevoerd.
Het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet (hierna ook wel: Uitvoeringsbesluit Msw) en de aanverwante regelgeving zeggen weinig tot niets over volmacht en de wijze waarop hiermee omgegaan kan worden, zodat moet worden teruggevallen op de regeling in titel 3.3 BW. Appellante heeft verder verwezen naar een arrest van de Hoge Raad van 17 september 2004 (BB 2004, 1202). In deze zaak ging het om een beroep dat door een niet bevoegd persoon was ingesteld. Deze persoon is achteraf alsnog gemachtigd. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat dit volledig in lijn is met titel 3.3 BW, welke titel via artikel 3:79 BW Pro van toepassing was. Appellante ziet niet in waarom dit in casu niet mogelijk zou zijn. De rechtbank meent dat de regeling gelet op haar doel en strekking zich zou verzetten tegen ‘doormachtiging’ en daarmee de overeenkomstige toepassing van artikel 3:60 BW Pro. Hierbij miskent de rechtbank volgens appellante dat dit een toets is die artikel 3:79 BW Pro niet kent. Alleen al hierom kan de aangevallen uitspraak geen stand houden. Het is appellante niet duidelijk op welke wijze de aard van de rechtshandeling, te weten het ondertekenen van een bewijs voor de ontvangst van geleverde meststoffen, zich zou verzetten tegen toepassing van titel 3.3 BW. Dit geldt evenzeer ten aanzien van de overeenkomstige rechtsbetrekking. Het volmachtbegrip is bij uitstek civielrechtelijk, en heeft via de schakelbepaling van artikel 3:79 BW Pro uitdrukkelijk werking buiten het vermogensrecht.
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 Ter beoordeling van het College staat de vraag of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister zich terecht en op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat appellante de Meststoffenwet heeft overtreden door het niet naar waarheid opmaken van VDM’s.
5.2 Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
5.3 Uit de Memorie van Toelichting bij de Meststoffenwet (TK 2004-2005, 29930, nr. 3) en de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Msw komt naar voren dat het VDM een essentieel instrument wordt geacht in het kader van toezicht en controle om de dierlijke meststromen in de gehele keten te kunnen volgen. Uit beide documenten blijkt dat de verplichting tot ondertekening van het vervoersbewijs nodig is om te kunnen verifiëren of de meststoffen ook daadwerkelijk zijn overgedragen tussen de op het vervoersbewijs aangegeven partijen. Met name de handtekening van de afnemende partij bij het lossen van de meststoffen is van belang. Om deze reden is, blijkens de nota van toelichting, machtiging slechts toegestaan onder de voorwaarden die krachtens het besluit gesteld zullen worden.
Bedoelde voorwaarden zijn neergelegd in artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling Msw), welk artikel bepaalt dat in afwijking van artikel 53 van Pro deze regeling dat machtiging in beginsel uitsluit de leverancier of de afnemer de vervoerder ter zake van de ondertekening van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen kunnen machtigen onder de volgende voorwaarden:
a. de machtiging geschiedt voordat het vervoer van de vracht waarop de machtiging betrekking heeft ,plaatsvindt;
b. er wordt een schriftelijk bewijsstuk van de machtiging opgemaakt dat door de betrokken partijen is ondertekend en dat in ieder geval de datum en de duur van de machtiging en de door de Dienst Regelingen ter identificatie van de bedrijven of ondernemingen van de betrokken partijen verstrekte relatienummers bevat; en
c. een afschrift van het bewijsstuk van de machtiging, bedoeld onder b, wordt tijdens het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen waarop de machtiging betrekking heeft desgevraagd aan een ambtenaar als bedoeld in artikel 129 verstrekt Pro.
In onderhavig geval heeft mestintermediair D (hierna: D) een volmacht verstrekt aan appellante, vervoerder van de mest, inzake het aftekenen van VDM’s. In de volmacht is vermeld dat deze tevens geldt voor de afnemer, waarbij D als overige betrokkene is ingevuld. Gebleken is dat appellante aldus zowel namens de leveranciers als namens de afnemers de in geding zijnde VDM’s heeft ondertekend.
Het College is, evenals de minister, van oordeel dat in bovenstaande situatie niet kan worden gesproken van een machtiging als bedoeld in artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling Msw. Die situatie valt immers niet onder de in dat artikel strikt omschreven uitzondering op het verbod voor de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs te machtigen. Bepaald is dat enkel de afnemer en de leverancier de vervoerder kunnen machtigen. In onderhavig geval heeft D de vervoerder gemachtigd, terwijl D optreedt als intermediair en derhalve zelf geen leverancier of afnemer is. Weliswaar hebben de afnemers D gemachtigd om namens hen op te treden, doch niet is gebleken dat de afnemers het hun gemachtigde hebben toegestaan een derde (in casu appellante) namens hen te machtigen. Nu appellante desondanks 75 VDM’s heeft ondertekend namens de afnemers, heeft zij in strijd gehandeld met de Msw en aanverwante regelgeving en was de minister bevoegd ter zake een boete op te leggen.
5.4 Het College is van oordeel dat de bepalingen van titel 3.3 BW in dit geval niet van overeenkomstige toepassing zijn, zoals door appellante is betoogd. Daartoe wijst het College op het bepaalde in artikel 3:79 BW Pro, volgens welk artikel de bepalingen van titel 3.3 overeenkomstige toepassing vinden buiten het vermogensrecht, voor zover de aard van de rechtshandeling of van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Gezien hetgeen in de Msw en de daarop gebaseerde regelgeving omtrent de -zeer beperkte- mogelijkheid tot machtiging is opgenomen en het doel en de strekking daarvan, is het College van oordeel dat de aard van de rechtsbetrekking overeenkomstige toepassing van titel 3.3 BW niet toelaat.
5.5 Het bepaalde in artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling Msw verzet zich overigens tevens tegen machtigen achteraf. Uitdrukkelijk is immers opgenomen dat machtiging dient te geschieden voordat het vervoer van de vracht waarop de machtiging betrekking heeft plaatsvindt. De stelling van appellante, onder verwijzing naar een arrest van de Hoge Raad, dat achteraf alsnog op de door verweerder voorgestane wijze machtiging zou kunnen plaatsvinden, kan dan ook niet slagen.
5.6 Het College is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat de minister niet in redelijkheid tot oplegging van de boete heeft kunnen overgaan of die aanleiding hadden behoren te geven een lagere boete op te leggen.
5.7 Het beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak dan ook bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 Awb Pro bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. J.L.W. Aerts en mr. J.D.L. Nuis, in tegenwoordigheid van mr. R. Hollestelle als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2010
w.g. E.R. Eggeraat w.g. R. Hollestelle