Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/38 10 juni 2010
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: C, werkzaam bij D,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. Th. Keizer, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 22 december 2008, bij het College binnengekomen op 30 december 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de hem bij nota van 1 februari 2006 opgelegde heffing over het jaar 2004, ongegrond verklaard.
Bij brief van 21 april 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 11 januari 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 134 van Pro de Grondwet (hierna: Gw) luidt, voorzover hier van belang:
“1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.
2. (…) Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.
(…)”
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt, voorzover hier van belang:
“ Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan, voorzover
- die onderwerpen of onderdelen niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid zijn onttrokken en de regeling daarvan niet bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten,
te weten:
(…)
e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
(…)
5. Geen verordening mag aan gezonde mededinging in de weg staan.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)”
Voor het jaar 2004 heeft verweerder krachtens artikel 126 Wbo Pro de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 2004 (hierna: Verordening) vastgesteld.
Voorzover thans van belang vermeldt de Verordening het volgende:
"Artikel 1
(…)
2. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. de ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarin de teelt van groenten en fruit, uitgangsmateriaal daaronder begrepen wordt uitgeoefend;
(…)
f. de productwaarde teelt: de verkoopsom van de door de ondernemer gedurende een kalenderjaar in Nederland geteelde groenten en fruit, ongeacht de bestemming daarvan; (…)
Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks een heffing aan het Productschap Tuinbouw verschuldigd ten behoeve van aangelegenheden als milieuprojecten, kwaliteitscontrole, onderzoek en afzetbevordering, alsmede de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
2. De heffing bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd en berekend door de voorzitter, met inachtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag van de productwaarde over het kalenderjaar 2004.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt uitgedrukt in een percentage van de productwaarde en bedraagt ten hoogste voor:
a. glasgroenten: 0,60%
b. vollegrondsgroenten: 0,80%
(…)
e. uitgangsmateriaal: 0,20%.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij nota van 1 februari 2006 heeft verweerder, op basis van de door appellant gedane aangifte, een heffing ad € 881,73 opgelegd over het jaar 2004 op grond van de Verordening.
- Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt op 26 februari 2006.
- Op 5 september 2006 is appellant door verweerder omtrent zijn bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat hij een publiekrechtelijk lichaam is en niet aangemerkt kan worden als een vereniging in de zin van artikel 11 EVRM Pro. Voorts heeft verweerder er op gewezen dat hij slechts de verstrekker is van de door AGF Promotie Nederland - een marketing- en communicatiebureau - aangevraagde subsidie, waarbij geen rekening hoeft te worden gehouden met Europese aanbestedingsregels. Dat is immers de taak van de ontvanger van de subsidie. Verder volgt uit vaste jurisprudentie dat het opleggen van een heffing als de onderhavige niet afhankelijk is van het profijt dat de individuele ondernemer al dan niet heeft bij de activiteiten die worden bekostigd uit de opbrengst van de uit de heffing verkregen gelden.
Met betrekking tot de mogelijkheid van repressief toezicht in de vorm van een vernietiging van een besluit van een openbaar bedrijfslichaam, wijst verweerder op de artikelen 133 en 134 Wbo, waarin de vernietiging bij Koninklijk Besluit is geregeld.
Voorts heeft verweerder overwogen dat de heffing, die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag van de productwaarde en wordt uitgedrukt in een percentage van de productwaarde, ingevolge artikel 3 van Pro de Verordening. Uit de toelichting bij de Verordening blijkt dat gekozen is voor een heffing op productwaarde, omdat dan en anders dan het geval is bij een areaalheffing, als er geen omzet is, geen heffing is verschuldigd.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft aan zijn beroep een aantal principiële bezwaren ten grondslag gelegd inzake het (voort)bestaan en het functioneren van productschappen in het algemeen en het handelen van verweerder in het bijzonder. Samengevat weergegeven heeft appellant hiertoe het volgende aangevoerd.
Appellant stelt zich op het standpunt dat de verplichte registratie van ondernemers, zoals appellant, bij verweerder met behulp van de gegevens afkomstig van de Kamer van Koophandel in strijd is met artikel 11 EVRM Pro en artikel 20, tweede lid, van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Niemand kan gedwongen worden om lid te worden van een vereniging.
Het instituut van de bedrijfsorganisaties zou via haar taakstelling aan ondernemers niet meer beperkingen mogen opleggen of beslissingen voor hen mogen nemen dan de overheid zelf zou mogen opleggen ingevolge het EG-verdrag. Dit betekent dat activiteiten welke verder gaan dan het belang van de economie en de volksgezondheid, niet mogen behoren tot het takenpakket van verweerder. Appellant heeft voorts de vraag gesteld wat de omvang is van het algemeen belang dat gediend mag worden via de Wbo. Op grond van artikel 134, derde lid, Gw, dient het mogelijk te zijn besluiten van besturen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties te vernietigen wegens strijd met het algemeen belang.
Ter zitting heeft appellant op dit punt nog aangevoerd dat de eerdere uitspraken van het College, waarin is vastgesteld dat verweerder geen vereniging is maar een publiekrechtelijk lichaam, voorbij gaan aan het feit dat verweerder deels ook te beschouwen is als een vormloze vereniging. Met betrekking tot het private deel van de taken die verweerder zichzelf toedicht, waarbij beslist wordt over onderzoek, reclame en/of andere activiteiten, is sprake van strijd met het verbod om mensen te dwingen een lidmaatschap van een vereniging of organisatie aan te gaan dan wel hen te verplichten een bijdrage daaraan te betalen. Dat geldt te meer voor appellant die uitdrukkelijk het gezag en de regels van de organisatie van verweerder niet heeft aanvaard. Het ingrijpen in de belangen van ondernemers, door mee te beslissen over een deel van het reclame- en onderzoeksbudget is geen bevoegdheid van de overheid. Deze bevoegdheid kan dan ook niet via delegatie of attributie aan een andere organisatie door de overheid worden overgedragen. Dat is strijdig met het zelfbeschikkingsrecht van de ondernemers. Door aldus te handelen, handelt de overheid in dezen onrechtmatig jegens appellant. Deze vorm van gedwongen winkelnering lijkt ook in strijd met het bepaalde in artikel 29, tweede lid van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens.
Volgens appellant wordt van de activiteiten van verweerder door verschillende ondernemers in uiteenlopende mate – of in het geheel niet – geprofiteerd, hetgeen in strijd is met artikel 93, vijfde lid, Wbo, dat bepaalt dat geen verordening aan een gezonde mededinging in de weg mag staan. Appellant stelt zich op het standpunt dat een selectief groepje ondernemers voor de branche, en dus voor alle ondernemers in die branche, bepaalt welke activiteiten opgestart worden voor rekening van al deze ondernemers. Veel ondernemers betalen nu dubbel; zij betalen voor hun eigen initiatieven en aan verweerder ten behoeve van de concurrenten. Appellant stelt dat geen collectieve reclame plaats zou mogen vinden vanuit de heffingen waarbij groepen heffingsplichtigen geen belang hebben of waarvan zij schade ondervinden. De ondernemers die niet wensen mee te doen worden namelijk benadeeld door bevoordeling van mogelijke concurrenten. Die bevoordeling betreft met name de ondernemingen die lid zijn van aangesloten vakorganisaties, die via die weg gemakkelijker subsidies verkrijgen, invloed hebben op de terreinen waar kwaliteitsverbetering onderzocht wordt, en/of reclame/promotie plaatsvindt etc. Daarnaast zijn de onderzoeksresultaten voor iedereen toegankelijk, zelfs voor kwekers buiten Nederland. Dankzij deze ondersteuning, gefinancierd door alle ondernemers via de heffing, kan een aantal ondernemingen zich gemakkelijker profileren en positioneren in de nationale en internationale markt. Dit levert concurrentievervalsing op en daarmee strijd met artikel 93, vijfde lid, Wbo.
Appellant meent overigens dat het niet de verordeningen zijn die invloed op de concurrentievervalsing hebben, doch de feitelijke besteding van heffingsgelden die niet ter goedkeuring wordt aangeboden aan de Ministers en/of Europese autoriteiten. Dit is in strijd met artikel 81, eerste lid van het EEG-verdrag dan wel artikel 92, eerste lid van het EEG-verdrag.
In zijn beroepschrift heeft appellant tot slot aangevoerd dat verweerder zonder onderbouwing de kosten inherent aan de productie van kool, als aftrekpost heeft geweigerd. Dat geldt voor verpakkingskosten alsmede voor de kosten van plantmateriaal, waarover afzonderlijk via de aankoop een afdracht plaatsvindt aan verweerder door de teler van het plantgoed. Appellant verzoekt vernietiging van de heffingsnota wegens strijd met het motiveringsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College verwijst allereerst naar zijn uitspraak van 16 november 2006, AWB 05/408 (www.rechtspraak.nl.; LJN:AZ3159), in een soortgelijk geschil tussen partijen, waarin dezelfde beroepsgronden zijn beoordeeld, die de vraag opwerpen of de activiteiten van verweerder wel het algemeen belang dienen, of met de verplichte heffing ten gunste van activiteiten met een privaatrechtelijk karakter de vrijheid van vereniging wordt geschonden en of het ongelijke profijt dat ondernemingen hebben van deze activiteiten een schending met zich meebrengt van zowel het Nederlandse als het Europese recht. Hetgeen appellant thans heeft aangevoerd leidt het College niet tot een ander oordeel dan in voormelde uitspraak is weergegeven.
De thans door appellant verder uitgewerkte stelling, dat de verplichte aansluiting van zijn onderneming bij het Productschap Tuinbouw in strijd is met artikel 11 EVRM Pro en artikel 20, tweede lid, van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, kan reeds niet slagen op de grond dat verweerder als publiekrechtelijk lichaam niet kan worden aangemerkt als vereniging in de zin van genoemde bepalingen. Het College overweegt hiertoe het volgende.
Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat artikel 11 EVRM Pro ook het negatieve recht van vereniging omvat (zie het arrest Sigurdur A. Sigurjonsson tegen IJsland van 30 juni 1993 (Publ. Hof, Serie A. Vol. 264, 35, NJ 1994, 223), hetgeen betekent dat de verplichting om zich aan te sluiten bij een bepaalde vereniging onder omstandigheden een aantasting kan zijn van het recht op vrijheid van vereniging, gewaarborgd door artikel 11 EVRM Pro. Echter, zoals het College reeds meerdere malen, in soortgelijke zaken als de onderhavige - zie bijvoorbeeld de hierboven genoemde uitspraak van 16 november 2006 - heeft overwogen, kan een publiekrechtelijke organisatie als het Productschap Tuinbouw, die krachtens de Grondwet is ingesteld, en in hoofdstuk 7 van de Grondwet met andere overheidslichamen is behandeld en gerekend tot “openbare lichamen”, niet worden aangemerkt als een privaatrechtelijke vereniging in de zin van artikel 11 EVRM Pro. Dit houdt in dat van een lidmaatschap, zoals bij verenigingen, geen sprake is, maar dat een onderneming zoals die van appellant van rechtswege behoort tot de ondernemingen, waarvoor verweerder is ingesteld. Voorts is kenmerkend dat een bedrijfslichaam als het Productschap Tuinbouw functioneert onder toezicht van de centrale overheid en dat de regelgevende bevoegdheid wordt bepaald door de wet. Weliswaar zijn de besturen van de openbare bedrijfslichamen samengesteld uit vertegenwoordigers van representatieve organisaties van werkgevers en werknemers en beschikken zij over ruime verordenende bevoegdheden, daar staat tegenover dat de verordeningen de goedkeuring behoeven van de betrokken Minister en/of de SER. Besluiten van openbare bedrijfslichamen als het Productschap Tuinbouw worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en zijn appellabel voor de bestuursrechter. Het productschap is bovendien opgericht met het oog op het vervullen van een voor het openbaar belang nuttig geachte functie, onder meer tot uitdrukking komend in de taakomschrijving in artikel 71 Wbo Pro. Het feit dat deze bepaling ruimte laat voor het behartigen van het gemeenschappelijk belang van de ondernemingen, en van de daarbij betrokken personen, waarvoor het bedrijfslichaam is ingesteld, doet geen afbreuk aan het publiekrechtelijk karakter van de organisatie. Het beroep van appellant op artikel 11 EVRM Pro faalt derhalve.
Voorzover appellant met zijn betoog inzake de ongevraagde ontplooiing van (onderzoeks)activiteiten door verweerder, die tevens een concurrentie vervalsend effect hebben, een schending van artikel 93 Wbo Pro aan de orde stelt, overweegt het College dat dit betoog voorbij gaat aan de rechtsgrondslag van de Verordening, die niet in artikel 93 Wbo Pro is gelegen, maar in artikel 126 Wbo Pro. Artikel 93 Wbo Pro bepaalt de algemene verordenende bevoegdheid van bedrijfslichamen. De beperkingen die daaraan bij of krachtens artikel 93 Wbo Pro zijn gesteld, raken niet de bevoegdheid ingevolge artikel 126 Wbo Pro om bij verordening heffingen op te leggen. Evenmin sluit artikel 93 Wbo Pro uit dat verweerder binnen het kader van zijn taak zoals bepaald bij artikel 71 Wbo Pro, activiteiten ontplooit, die vallen buiten de onderwerpen die verweerder bij verordening (nader) kan regelen krachtens het tweede lid van artikel 93 Wbo Pro (zie uitspraak van het College van 31 maart 2010, LJN: BM3224).
Met betrekking tot de vraag of de steunregelingen die uit de bestreden vakheffing worden gefinancierd, tot uitvoering zijn gebracht in overeenstemming met het gemeenschapsrecht, overweegt het College dat, blijkens de toelichting bij de Verordening, de Europese Commissie de steunmaatregelen heeft goedgekeurd bij beschikking van 8 december 1999, SG (99) D/36357, waarna - zoals niet is bestreden door appellant - de Verordening geen relevante wijziging heeft ondergaan. Derhalve kan het tot uitvoering brengen van de aangemelde steunregeling geen inbreuk vormen op de verbodsbepaling van artikel 88, derde lid, laatste volzin, EG (thans art. 108 VWEU Pro). Voorzover appellant meent dat de heffingsnota is opgelegd in strijd met andere europeesrechtelijke bepalingen faalt deze grief, reeds omdat deze stelling onvoldoende is onderbouwd.
5.2 Ten aanzien van het beroep op de niet kenbare motivering inzake de weigering van aftrekposten op de productwaarde van het geteeld product, overweegt het College dat verweerder in het bestreden besluit met een verwijzing naar de definitie van ‘productwaarde teelt’ en de bepalingen in de Verordening motiveert waarom niet alle kosten van het product als aftrekposten in mindering kunnen worden gebracht, voordat de heffing wordt opgelegd. Deze in de Verordening besloten liggende heffingssystematiek komt het College niet onredelijk voor. De weigering, die verweerder in het bestreden besluit met een verwijzing naar de Verordening heeft gemotiveerd, is duidelijk en op zich niet onbegrijpelijk.
Ter zitting heeft verweerder aan de hand van het aangifteformulier waarop de aftrekposten zijn genoemd en de toelichting daarbij, aangetoond dat het voor de ondernemer duidelijk is welke kosten hij mag aftrekken voorafgaand aan de berekening van de heffing. Deze grief slaagt niet.
5.3 Uit het voorgaande volgt dat geen van de gronden van beroep van appellant doel treft.
Nu niet in geschil is dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde nota in overeenstemming met de heffingsverordening is opgelegd, dient het beroep van appellant ongegrond te worden verklaard.
5.4 Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. R. Hollestelle als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2010.
w.g. F. Stuurop w.g. R. Hollestelle