Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/902 21 mei 2010
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigden: mr. A.F. Ordogh en ing. J. Klaver, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 16 november 2008, bij het College binnengekomen op 19 november 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 oktober 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de hem opgelegde heffingen op grond van de Verordening bestemmingsheffingen Veeziektenfonds schapen en geiten (PVV) 2006 (hierna: de Verordening) ongegrond verklaard.
Bij brief van 18 december 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 7 januari 2009 en 5 februari 2009 hebben appellant en verweerder nogmaals een reactie ingediend.
Op 11 januari 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt, voorzover van belang:
“ Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)”
Het Instellingsbesluit Productschap Vee en Vlees bepaalt, voorzover hier van belang:
“ Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. de wet: de Wet op de bedrijfsorganisatie;
b. het productschap: het Productschap Vee en Vlees;
(…)
Artikel 12
1. Het productschap legt een heffing als bedoeld in artikel 126, eerste lid, van de wet op gebaseerd op een grondslag welke het bestuur passend acht, met dien verstande dat het tarief voor verschillende in de heffingsverordening aangewezen groepen van ondernemingen verschillend kan zijn. Boven of in de plaats van zodanige heffing kan een bedrag worden geheven dat voor alle ondernemingen of groepen daarvan gelijk is.
2. Heffingen, waarvan de opbrengst een bijzondere bestemming heeft, kunnen worden opgelegd naar een grondslag welke het bestuur van het productschap in verband met die bestemming passend acht.”
De Verordening bepaalt, voorzover van belang:
“ Artikel 1
Deze verordening neemt de begripsbepalingen over van de Verordening algemene bepalingen heffingen (PVV) 2005 en verstaat voorts onder:
a. ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarvoor het productschap is ingesteld en aan wie een uniek bedrijfsnummer is toegewezen;
b. UBN: uniek bedrijfsnummer als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Regeling identificatie en registratie dieren 2003;
c. standaardbedrijfseenheid: productie omvang van een onderneming uitgedrukt in de gestandaardiseerde netto toegevoegde waarde per diersoort;
d. (…);
e. Veeziektenfonds PVV: het fonds als bedoeld in artikel 1 van de Verordening Veeziektenfonds PVV 2000.
Artikel 2
1. De ondernemer aan wie in het jaar 2004 een aantal standaardbedrijfseenheden groter dan 1,25 wordt toegerekend ter zake van het houden van schapen, is een vaste heffing ten bedrage van € 160,- per UBN verschuldigd ten behoeve van het Veeziektenfonds PVV.
2. De ondernemer aan wie in het jaar 2004 een aantal standaardbedrijfseenheden groter dan 1,25 wordt toegerekend ter zake van het houden van geiten, is een vaste heffing ten bedrage van € 140,- per UBN verschuldigd ten behoeve van het Veeziektenfonds PVV.
3. De ondernemer aan wie in het jaar 2004 een aantal standaardbedrijfseenheden ter zake van het houden van zowel schapen als geiten wordt toegerekend groter dan 1,25 is slechts een vaste heffing verschuldigd op basis van het eerste lid.
Artikel 3
De ondernemer aan wie in het jaar 2004 een aantal standaardbedrijfseenheden groter dan 1,25 wordt toegerekend ter zake van het houden van schapen, onderscheidenlijk geiten, is een heffing ten behoeve van het Veeziektenfonds PVV verschuldigd over het aantal door hem op 1 november 2004 gehouden schapen en geiten ten bedrage van € 1,65 per schaap en € 1,40 per geit.
Artikel 5
1. (…)
2. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2006. Indien het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie waarin deze verordening wordt geplaatst, wordt uitgegeven na 1 januari 2006, dan treedt zij in werking op de tweede dag na publicatie en werkt zij terug tot en met 1 januari 2006.”
In de toelichting bij de Verordening is onder meer het volgende vermeld:
“Algemeen
Onderhavige verordening voorziet in bestemmingsheffingen ten behoeve van het Veeziektenfonds schapen en geiten PVV die voorheen op basis van de verordeningen bijzondere heffing en basisheffing PVV werden geheven. (…)
Doelstelling, neveneffecten en algemeen/sectoraal belang van de activiteiten
De in het kader van onderhavige verordening op te leggen heffingen worden aangewend voor de (mede)financiering van maatregelen ter wering en bestrijding van besmettelijke veeziekten. (…) De Rijksoverheid is op grond van de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (GWWD) gehouden bij de uitbraak van besmettelijke dierziekten, tegen een financiële tegemoetkoming, zieke dieren over te nemen van de veehouder. Hiermee wordt voorkomen dat zieke dieren bijdragen aan de verdere verspreiding van de besmettelijke ziekten. Daarnaast kan het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de benodigde maatregelen nemen ter voorkoming van verspreiding van een besmettelijke dierziekte.
Deze financiering van overheidsmaatregelen is deels neergelegd bij het bedrijfsleven. De vee- en vleessectoren zetten een groot deel van hun productie af in het buitenland. Handelsstromen zonder exportbelemmeringen zijn dan ook van groot belang voor elke veehouderijsector in Nederland. De medefinanciering is vastgelegd in een convenant financiering besmettelijke dierziekten dat is afgesloten met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. In het convenant neemt het productschap deze publieke verplichting over. (…)
Onderbouwing structuur en werking naar de bedrijfsgenoten
De heffingssystematiek ten behoeve voor de inning van de bijdrage aan het Veewetziektenfonds is ten opzichte van de afgelopen jaren, voor de schapen- en geitensector in 2006 gewijzigd. Het innen van de benodigde bijdrage aan het Veewetziektenfonds zal door middel van een eenmalige UBN-heffing op het primaire bedrijf in 2006 plaatsvinden. (…)”
De Verordening tot wijziging van de verordening bestemmingsheffingen Veeziektenfonds schapen en geiten (PVV) 2006 (2006-I ) (hierna: de Wijzigingsverordening) bepaalt, voor zover hier van belang:
“ Artikel I
a. In artikel 2, eerste lid, wordt “een vaste heffing ten bedrage van € 160,- per UBN” vervangen door: een vaste heffing ten bedrage van € 192,- per UBN.
b In artikel 2, tweede lid, wordt “een vaste heffing ten bedrage van € 140,- per UBN” vervangen door: een vaste heffing ten bedrage van € 168,- per UBN.
Artikel II
In artikel 3, eerste lid, wordt “ten bedrage van € 1,65 per schaap en € 1,40 per geit” vervangen door: ten bedrage van € 1,98 per schaap en € 1,68 per geit.
(…).
Artikel III
Deze verordening treedt in werking met ingang van de tweede dag na dagtekening van het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie waarin zij wordt geplaatst.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 2 februari 2005 is tussen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, handelend als bestuursorgaan en vertegenwoordiger van de Staat der Nederlanden, de voorzitter van het Productschap Vee en Vlees, de voorzitter van het Productschap Pluimvee en Eieren en de voorzitter van het Productschap voor Zuivel, handelend als gemachtigden van de besturen van deze productschappen en vertegenwoordigers van deze productschappen, een (tweede) Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten LNV – PVV – PPE – PZ, (TRCJZ/2005/367) (hierna: het Convenant) gesloten voor de periode 1 januari 2005 tot en met 31 december 2009.
- Uit de registratie van de Dienst Regelingen van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit komt naar voren dat op de peildatum 1 november 2004 het UBN * op naam stond van C en D, ouders van appellant, nadat het op 21 oktober 2004 was overgeschreven van de grootvader van appellant, E. Met ingang van 21 februari 2007 is dit UBN op naam van appellant overgeschreven.
- Bij factuur van 29 augustus 2007 is aan appellant op grond van de Verordening voor de op peildatum 1 november 2004 op UBN * gehouden 22 schapen een heffing opgelegd van € 235,56 .
- Bij brief van 30 augustus 2007 heeft C, namens zijn minderjarige zoon A, daartegen bezwaar gemaakt.
- Bij verklaring van 15 oktober 2007 heeft C namens A aangegeven geen gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord.
- Bij advies van 10 oktober 2008 heeft de bezwaarschriftencommissie aan verweerder geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren en het heffingsbesluit van 29 augustus 2007 in stand te laten.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met overneming van het door de bezwaarschriftencommissie uitgebrachte advies, het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Samengevat weergegeven berust het besluit op de volgende overwegingen.
Ingevolge het eerste, voor de periode van 1 januari 2000 tot en met 31 december 2004 gesloten, Convenant is de heffing ten behoeve van het Veeziektenfonds opgelegd bij de slacht en bij de export van de betreffende dieren. In de jaarlijkse heffingsverordeningen is bepaald dat de ondernemer die de dieren deed slachten dan wel uitvoerde een heffing was verschuldigd voor een bepaald tarief per dier. De ondernemer kon de heffing wel doorberekenen aan de primaire sector. In het in februari 2005 opnieuw afgesloten Convenant is afgesproken de heffing op te leggen bij de daarvoor in aanmerking komende schapen- en geitenhouders per Uniek Bedrijfsnummer (UBN).
Op het moment van vaststelling van de Verordening in oktober 2005 waren alleen de volledig gecontroleerde en geverifieerde Identificatie en Registratie (I&R) gegevens van de novembertelling 2004 van het Ministerie van LNV beschikbaar als betrouwbare grondslag voor de oplegging van de heffing, die door verweerder aanvankelijk was voorzien in de eerste helft van 2006. Omdat de I&R gegevens 2005 in het voorjaar 2006 nog niet zouden zijn verwerkt is ervoor gekozen om in de Verordening voor de bepaling van de omvang van de veestapel uit te gaan van peildatum november 2004. Dat de heffing uiteindelijk niet eerder dan in augustus 2007 kon worden opgelegd is te wijten aan de noodzaak van tussentijdse verhoging van de heffingsbedragen vanwege de uitbraak van Blauwtong. Vanwege de kosten van monitoring op Scrapie en de uitbraak van Blauwtong zijn bij de Wijzigingsverordening van 1 november 2006 de heffingstarieven verhoogd. Daardoor ontstond vertraging in de aanmelding van de Verordening als steunmaatregel bij de Europese Commissie, met als gevolg dat de Verordening uiteindelijk op 11 juni 2007 door de Commissie werd goedgekeurd. Overigens was in elk geval vanaf 2000 algemeen bekend dat de sector moest meebetalen aan de bestrijding van bepaalde besmettelijke dierziekten. Vanaf 2005 is de sector met alle ter beschikking staande middelen, zoals artikelen in vakbladen en publicatie van het ontwerp van de Verordening, geïnformeerd over de wijziging van de heffingssystematiek.
Verweerder heeft vastgesteld dat op 1 november 2004 UBN * op naam stond van C en D (de ouders van appellant). Op 21 februari 2007 is het UBN op verzoek van de ouders van appellant op naam van appellant gesteld, welke wijziging is bevestigd in een brief van Dienst Regelingen van het Ministerie van LNV van 26 februari 2007. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met de overname van het UBN met de daarop geregistreerde schapen appellant de onderneming van de vorige houder heeft voortgezet. Daaruit volgt dat ook alle op de vorige houder rustende rechten en plichten op appellant zijn overgaan en dat hij in alle opzichten treedt in de plaats van de vorige houder. Dat appellant minderjarig is maakt dat niet anders.
Verder heeft verweerder aangegeven dat in de Verordening niet een onderscheid tussen hobbyhouders en bedrijfsmatige houders is gemaakt, maar dat het gaat om het al dan niet houden voor huishoudelijk gebruik, waartoe een objectieve grens is gelegd in het aantal bedrijfseenheden. In concreto komt dat er op neer dat de schapenhouder die 11 schapen of meer heeft heffingsplichtig is.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft aangevoerd dat hij op de peildatum van 1 november 2004 geen eigenaar was van de schapen. Volgens hem behoorde het UBN destijds toe aan zijn grootvader en appellant acht zich niet verplicht tot betaling van heffingen voor schapen in de periode 1 januari 2000 tot en met 31 december 2004, terwijl hij geen schapen hield. De grens voor het opleggen van een heffing tussen hobbymatig en bedrijfsmatig houden van schapen is bovendien willekeurig.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of het besluit van verweerder waarbij aan appellant een heffing op grond van de Verordening is opgelegd, in rechte stand kan houden.
Het College stelt vast dat de onderhavige heffingsnota op 29 augustus 2007 is opgelegd, nadat de Verordening op 5 augustus 2007 in werking was getreden. In artikel 5 van de Verordening is bepaald dat deze terugwerkt tot 1 januari 2006, maar uit de vermelding van het jaar 2004 en de verwijzing naar de peildatum van 1 november 2004 in de artikelen 2 en 3 van de Verordening komt naar voren dat met de Verordening is beoogd verder terug te grijpen.
Het College begrijpt deze bepalingen aldus, dat de relevante heffingsplichtige activiteit als bedoeld in artikel 2 is het drijven van een onderneming in het kalenderjaar 2004. Ingevolge artikel 3 is beoogd een heffing op te leggen over de omvang van de op 1 november 2004 gehouden veestapel. Nu de Verordening na haar inwerkingtreding op 5 augustus 2007 werkt ten aanzien van rechtsfeiten die zich in 2004 voorafgaand aan de inwerkingtreding hebben voorgedaan, betekent dit dat de Verordening terugwerkt tot 2004.
Volgens de afspraken van het in 2004 geldende Convenant werd de slacht of de uitvoer van de schapen en/of geiten beheven. Pas bij het sluiten van het nieuwe Convenant op 2 februari 2005 voor de periode 2005 tot en met 2009 is afgesproken dat voortaan de houders van de voor besmettelijke dierziekten vatbare dieren de kosten verband houdend met de bestrijding van die dierziekten (direct) zouden dragen. In het ontwerp van de Verordening, gepubliceerd op 23 september 2005, is aan dit voornemen tot wijziging van de heffingssystematiek uitvoering gegeven. Desgevraagd heeft verweerder niet kunnen aangeven dat de wijziging in de heffingsplicht en de uitwerking ervan in de Verordening eerder dan in september 2005 ter gelegenheid van de publicatie van het ontwerp van de Verordening aan de bedrijfsgenoten kenbaar is gemaakt. Op dat moment stonden de ouders van appellant geregistreerd als houder van het UBN, als opvolger van de later overleden grootvader van appellant, E. Onduidelijk is wie in de familie - de grootvader E, de ouders C en D dan wel de minderjarige kleinzoon A, appellant – en op grond van welke titel vanaf 2004 achtereenvolgens de 22 schapen (hobbymatig) feitelijk heeft verzorgd en voor de bedrijfsbeslissingen verantwoordelijk was. Gezien de continuïteit van de bedrijfsvoering op dezelfde bedrijfslocatie binnen de familie kan appellant voor wat betreft de heffingsplichtige activiteit met de ouders en de grootvader worden vereenzelvigd en gaat het College er van uit dat geen van deze personen er in 2004 op bedacht was of moest zijn dat hij als ondernemer ingevolge een nader vast te stellen Verordening een bijdrage aan het Veeziektenfonds verschuldigd zou raken.
De vraag rijst of deze inbreuk op de rechtszekerheid gerechtvaardigd is.
Verweerder noemt als bijzondere omstandigheid die de terugwerkende kracht zou rechtvaardigen, de noodzaak te beschikken over betrouwbare I&R gegevens, die slechts konden worden ontleend aan de novembertelling 2004. Uit een oogpunt van kostenbesparing was het opzetten van een nieuw systeem van controle van diergegevens geen optie. De goedkeuringsprocedure bij de Commissie en de noodzaak van tussentijdse verhoging van de tarieven leidden echter tot niet voorzienbare vertraging van de inwerkingtreding van de Verordening tot in 2007.
Hetgeen verweerder heeft aangevoerd vormt geen rechtvaardiging dat bij het ontwerp van 23 september 2005 en bij de vaststelling van de Verordening op 26 oktober 2005, voor de omvang van de veestapel niet is gerefereerd aan de I&R gegevens van de novembertelling van 2005, met gelijktijdige algemene bekendmaking daarvan. Immers, verweerder heeft niet gesteld, en zonder meer valt ook niet in te zien, dat de heffingsoplegging die verweerder aanvankelijk had voorzien voor de eerste helft van 2006, niet met een aantal maanden had kunnen worden uitgesteld indien bedoelde I&R gegevens in het voorjaar 2006 nog niet volledig zouden zijn uitgewerkt. Bovendien hield verweerders voornemen om reeds in de eerste helft van 2006 de heffingen op te leggen, geen rekening met de rechtens vereiste en aldus voorzienbare aanmelding aan, en het onderzoek door, de Europese Commissie, waarvan de goedkeuring door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit afhankelijk was.
5.2 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat toepassing van de artikelen 2 en 3 van de Verordening strijd oplevert met het beginsel der rechtszekerheid. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de nota van 29 augustus 2007 dan ook ten onrechte gehandhaafd. Nu het beroep reeds hierom gegrond is, wordt aan de bespreking van de resterende beroepsgrond niet toegekomen.
5.3 Het College ziet aanleiding om verweerder op te dragen het betaalde griffierecht aan appellant te vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb dat de aan appellant opgelegde
heffingsnota van 29 augustus 2007 wordt ingetrokken;
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem gestorte griffierecht ad € 145,-- (zegge: honderdvijfenveertig euro)
vergoedt;
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. R. Hollestelle als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2010.
w.g. F. Stuurop w.g. R. Hollestelle