Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/515 15 oktober 2010
13950 Wet marktordening gezondheidszorg
Uitspraak in de zaak van:
A, gevestigd te B, appellante,
gemachtigde: mr. G.A. van der Veen, advocaat te Rotterdam,
tegen
Nederlandse Zorgautoriteit (NZa), gevestigd te Utrecht, verweerster,
gemachtigde: mr. A.C. de Die, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij beroepschrift, ingediend op 14 juli 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 9 juni 2008.
Bij dit besluit heeft verweerster de bezwaren van appellante tegen haar tariefbeschikkingen van 9 november 2007 en 19 december 2007 ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerster bij dit besluit de tariefbeschikking van 19 oktober 2007 ingetrokken.
Bij brief van 15 oktober 2008 heeft verweerster een algemeen verweerschrift ingediend en bij brief van 12 november 2008 een aanvullend verweerschrift.
Op 27 mei 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden de standpunten van partijen nader hebben toegelicht. Tevens zijn verschenen C, werkzaam bij appellante, en D, werkzaam bij verweerster. Het onderzoek is vervolgens geschorst, teneinde partijen in de gelegenheid te stellen de mogelijkheid van een minnelijke regeling te onderzoeken. Nadien is het onderzoek op de voet van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 24 september 2007 heeft verweerster beleidsregel CA-206, Incidentele middelen doelmatigheid verpleeghuiszorg 2007, vastgesteld. In deze beleidsregel is de methodiek bepaald voor de toedeling van een eerste tranche van extra middelen voor de verpleeghuiszorg. Deze eerste tranche had betrekking op het jaar 2007 en bedroeg in totaal 63 miljoen euro. De in deze beleidsregel vastgestelde methodiek houdt onder meer in dat rekening wordt gehouden met toeslagen voor specifieke cliëntgroepen op basis van reeds bestaande beleidsregels. Bij circulaire van 12 oktober 2007 heeft verweerster de desbetreffende instellingen nader geïnformeerd over de verdeling van de extra middelen.
- Op 19 oktober 2007 heeft verweerster een tariefbeschikking genomen waarmee aan appellante extra middelen verpleeghuiszorg op basis van beleidsregel CA-206 zijn toegekend. Deze tariefbeschikking is op 23 oktober 2007 verzonden. De in deze tariefbeschikking toegekende extra middelen bedroegen € 643.313,--.
- Naar aanleiding van reacties van zorgorganisaties die knelpunten signaleerden bij de toepassing van de methodiek van verdeling, heeft verweerster besloten beleidsregel CA-206 in te trekken en de in oktober 2007 toegekende bedragen op nihil te stellen, in afwachting van heroverweging van de methodiek van toedeling. De instellingen zijn hierover geïnformeerd bij circulaire van 6 november 2007. Eerder, op 19 oktober 2007, had ActiZ, een brancheorganisatie van zorginstellingen, een e-mailbericht doen uitgaan aan haar leden over de volgens haar onwenselijke gevolgen van de methodiek van toedeling.
- Op 9 november 2007 heeft verweerster een nieuwe tariefbeschikking genomen waarbij de aan appellante toegekende extra middelen op nihil zijn gesteld. Deze tariefbeschikking is op 13 november 2007 verzonden.
- Bij brief van 14 december 2007 heeft verweerster de instellingen geïnformeerd over de totstandkoming van een nieuwe beleidsregel voor de toedeling van de extra middelen, beleidsregel CA-271, Incidentele middelen doelmatigheid verpleeghuiszorg. De in deze beleidsregel vastgestelde methodiek houdt in dat, anders dan in beleidsregel CA-206, geen rekening wordt gehouden met toeslagen voor specifieke cliëntgroepen op basis van reeds bestaande beleidsregels.
- Op 19 december 2007 heeft verweerster een tariefbeschikking genomen waarmee aan appellante extra middelen verpleeghuiszorg op basis van de nieuwe beleidsregel CA-271 zijn toegekend. Deze tariefbeschikking is op 21 december 2007 verzonden. De in deze tariefbeschikking toegekende extra middelen bedragen € 84.777,--.
- Op 19 mei 2008 heeft een hoorzitting plaatsgevonden naar aanleiding van de bezwaren van appellante tegen de tariefbeschikkingen van 9 november 2007 en 19 december 2007.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerster
Bij het bestreden besluit heeft verweerster de bezwaren van appellante tegen de tariefbeschikkingen van 9 november 2007 en 19 december 2007 ongegrond verklaard en is tevens de tariefbeschikking van 19 oktober 2007 ingetrokken. In het besluit is overwogen, kort samengevat, dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een eerder genomen besluit, dat naar zijn opvatting onjuist is, in te trekken of te wijzigen. Volgens verweerster is de wijziging en intrekking van de tariefbeschikking in dit geval gerechtvaardigd, omdat is gebleken dat de aanvankelijke toedelingsmethodiek onbeoogde en ongewenste effecten had. Verweerster bestrijdt niet dat belanghebbenden in het algemeen op de inhoud van haar beleidsregels en de op basis daarvan gegeven beschikkingen moeten kunnen vertrouwen. Zij meent echter dat deze hoofdregel in dit geval uitzondering lijdt, nu belanghebbenden door tussenkomst van ActiZ betrokken zijn geweest bij de voorbereiding van het beleid, zij mede een aanzet hebben gegeven tot wijziging van het beleid en zij over het voornemen tot wijziging tijdig zijn geïnformeerd. Volgens verweerster is ook niet komen vast te staan dat appellante op grond van opgewekt vertrouwen op de eerste tariefbeschikking van 19 oktober 2007 specifieke investeringen heeft gedaan of onomkeerbare besluiten heeft genomen. Voorzover al, gelet op het op 19 oktober 2007 door ActiZ verspreide nieuwsbericht, sprake kan zijn geweest van vertrouwen, heeft dit vertrouwen volgens verweerster uiterlijk voortgeduurd tot het moment waarop appellante de circulaire van 6 november 2007 heeft ontvangen. Ten slotte is volgens verweerster geen sprake van onevenredige gevolgen voor appellante die zouden nopen tot toepassing van de inherente afwijkingsbevoegdheid zoals bedoeld in artikel 4:84 Awb.
In het verweerschrift heeft verweerster de problemen die zich voordeden bij de toepassing van beleidsregel CA-206 nader toegelicht. Het gaat volgens verweerster om twee categorieën, te weten (i) de gevallen van ‘zorgzware’ cliënten die zorg ontvangen van zorgaanbieder A, maar verblijven bij zorgaanbieder B, en (ii) de gevallen van gecombineerde zorgaanbieders. Bij deze twee categorieën kon de aanvankelijk gehanteerde methodiek ertoe leiden dat zorgaanbieders geen extra middelen kregen toegekend, terwijl zij wel zorg aan zorgzware cliënten verleenden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in haar beroepschrift en ter zitting van het College, kort samengevat, het volgende aangevoerd. In de eerste plaats ontbreekt een wettelijke grondslag voor de beleidswijziging. De intrekking en herziening van de eerste tariefbeschikking zijn voorts in strijd met het vertrouwensbeginsel, de rechtszekerheid en het motiveringsbeginsel. Volgens appellante zijn aan haar, met inachtneming van beleidsregel CA-206 en na een concrete toepassing van die beleidsregel op haar specifieke situatie, middelen toegekend en heeft zij op de juistheid van die beleidsregel en de daaruit volgende concrete toekenning mogen vertrouwen. Beleidsregel CA-206 is na een lange voorbereiding en in nauw overleg met de betrokken organisaties tot stand gekomen en niets wijst erop dat aanvankelijk een onjuiste toedeling heeft plaatsgevonden. Verweerster heeft de noodzaak van de onderhavige ingreep niet of onvoldoende gemotiveerd. De intrekking van de aan appellante toegekende middelen is niet geschied naar aanleiding van formele bezwaar- of beroepsprocedures van derden. Het gaat in dit geval louter om een beleidswijziging, die voor rekening van het bestuursorgaan dient te blijven en geen wijziging kan brengen in de rechtsgevolgen van de eerste tariefbeschikking van 19 oktober 2007. Als verweerster meende dat andere zorgaanbieders ten onrechte geen extra middelen hadden ontvangen, had het haar vrij gestaan om die middelen alsnog aan hen toe te kennen, zonder nadeel toe te brengen aan appellante. Volgens appellante dient de toekenning van extra financiële middelen te worden gezien als een subsidie in de zin van artikel 4:21 Awb. Deze kan alleen worden ingetrokken of gewijzigd op een van de in artikel 4:48 Awb genoemde gronden, die zich in dit geval niet voordoen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het beroep richt zich tegen het besluit van verweerster van 9 juni 2008, waarbij de bezwaren van appellante tegen de tariefbeschikkingen van 9 november 2007 en 19 december 2007 ongegrond zijn verklaard en tevens is besloten de tariefbeschikking van 19 oktober 2007 in te trekken. Naar het oordeel van het College maakt deze intrekking deel uit van het besluit op bezwaar, nu verweerster daarmee, zij het onduidelijk geformu-leerd, aangeeft dat zij de tariefbeschikking van 9 november 2007 - waarbij materieel de tariefbeschikking van 19 oktober 2007 reeds was ingetrokken - na heroverweging in bezwaar handhaaft.
Het geschil betreft, inhoudelijk, de vraag of verweerster rechtens terug kon komen van de tariefbeschikking van 19 oktober 2007, waarbij aan appellante extra middelen verpleeghuiszorg op basis van beleidsregel CA-206 zijn toegekend ten bedrage van € 643.313.
5.2 Uitgangspunt bij de beoordeling is dat de Awb, noch de Wet marktordening gezondheidszorg uitdrukkelijke bepalingen bevat ten aanzien van de bevoegdheid van verweerster tot wijziging of intrekking van beleidsregels en tariefbeschikkingen. Dit betekent echter niet dat aan verweerster geen bevoegdheid toekomt beleidsregels of tarief-beschikkingen te wijzigen of in te trekken. Deze bevoegdheid ligt immers besloten in de bevoegdheid om een beleidsregel vast te stellen en een tariefbeschikking te nemen. Het standpunt van appellante dat er geen wettelijke basis bestaat voor de intrekking en wijziging van de oorspronkelijke beleidsregel en tariefbeschikking wordt daarom verworpen.
5.3 In het onderhavige geval acht het College de intrekking en wijziging van de eerste tariefbeschikking van 19 oktober 2007 ten nadele van appellante in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Daartoe wordt het volgende overwogen. Het gaat in dit geval om een tariefbeschikking waarmee in de rekenstaat van appellante voor het jaar 2007 extra middelen zijn toegekend. De tariefbeschikking behoefde geen nadere uitvoering en was in zoverre definitief. Appellante behoefde er ook niet op bedacht te zijn dat deze beschikking ten gevolge van bezwaren van derden kon worden aangetast. Niet in geschil is voorts dat beleidsregel CA-206 tot stand is gekomen na langdurige studies en consultaties. Appellante behoefde ook in dit opzicht niet te twijfelen aan de juistheid van de tariefbeschikking. In geschil is evenmin dat in de oorspronkelijke tariefbeschikking aan appellante geen (extra) middelen werden toegekend waarop zij in redelijkheid geen aanspraak kon maken. De oorspronkelijke tariefbeschikking was daarom, ook achteraf bezien, ten opzichte van appellante niet onjuist. Aanleiding voor de intrekking en wijziging van de beleidsregel en tariefbeschikking was (uitsluitend) een wijziging in het beleidsinzicht van verweerster. Verweerster heeft geen stukken overgelegd waarin de door haar gestelde knelpunten in de praktijk nader worden geanalyseerd. Verweerster is - naar zij stelt - op grond van signalen uit het veld, waarvan de herkomst en inhoud in het geheel niet inzichtelijk zijn gemaakt, binnen een tijdsbestek van enkele weken overgegaan tot een wijziging van haar beleid. Het College stelt voorts vast dat deze beleidswijziging niet is voorafgegaan door enige vorm van consultatie, waarbij appellante en andere instellingen aan wie reeds extra middelen waren toegekend hun visie konden geven op de door verweerster gestelde knelpunten en de wijze waarop verweerster voornemens was deze knelpunten op te lossen. Ten slotte is van belang dat de beleidswijziging - ook indien ervan wordt uitgegaan dat hiervoor in zijn algemeenheid goede redenen waren - voor appellante een aanzienlijke verlaging van de toegekende extra middelen betekende. In deze omstandigheden verzet het rechtszekerheids-beginsel zich er naar het oordeel van het College tegen dat verweerster ten nadele van appellante terugkomt op de in de tariefbeschikking van 19 oktober 2007 aan appellante onvoorwaardelijk toegekende extra middelen. De vraag of appellante, zoals zij stelt maar door verweerster wordt betwist, op grond van de (verwachtingen ten aanzien van de) oorspronkelijke beleidsregel en tariefbeschikking reeds bepaalde bestedingen had gedaan, behoeft in deze omstandigheden niet meer aan de orde te komen. De omstandigheid, dat verweerster de betrokkenen, waaronder appellante, bij circulaire van 6 november 2007 heeft ingelicht dat de oorspronkelijke tariefbeschikking zou worden gecorrigeerd en dat ActiZ op 19 oktober 2007 het hiervoor genoemde e-mailbericht had doen uitgaan, doet aan het oordeel dat de intrekking en wijziging van de tariefbeschikking in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel niet af.
5.4 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit van 9 juni 2008 zal worden vernietigd. Het College kan zelf in de zaak voorzien en zal de tariefbeschikkingen van 9 november 2007 en 19 december 2007 herroepen. Deze beslissing leidt er toe dat de oorspronkelijke tariefbeschikking van 19 oktober 2007 herleeft.
5.5 Hetgeen overigens door partijen is aangevoerd behoeft na het voorgaande geen bespreking meer.
5.6 Het College acht termen aanwezig verweerster met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellante in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.288,-- voor wat betreft de kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College, met een waarde per punt van € 322,-- en gewichtsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 9 juni 2008;
- herroept de aan appellante gerichte tariefbeschikkingen van 9 november 2007 en 19 december 2007;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerster in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.288,-- (zegge:
duizendtweehonderdachtentachtig euro);
- bepaalt dat verweerster aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,-- (zegge:
tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. E. Dijt en mr. W.A.J. van Lierop, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Bannink als griffier en uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2010.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. L.C. Bannink