Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/160 29 oktober 2010
10500 Superheffing
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A-B, te C, appellante,
gemachtigden: mr. D. Rietberg en mr. P.E. Mazel, advocaten te Groningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. R.J.M. van den Tweel en mr. H.M. Cadenau, advocaten te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 27 januari 2009, bij het College binnengekomen op 29 januari 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de superheffingsnota van 29 juli 2008, waarin de door appellante ingevolge de Regeling superheffing 2008 te betalen overschotheffing op melkleveranties voor de heffingsperiode 2007/2008 is vastgesteld.
Appellante heeft bij brief van 20 februari 2009 de gronden van haar beroep ingediend.
Bij brief van 6 mei 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 30 juni 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („Integrale-GMO-verordening”) (hierna: Verordening 1234/2007) luidt voor zover hier van belang:
"(36) Het hoofddoel van de melkquotaregeling, namelijk het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de desbetreffende markten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt, blijft gelden. De toepassing van een heffing op de boven een garantiedrempel geleverde of rechtstreeks verkochte hoeveelheden melk dient derhalve te worden gehandhaafd.
(…)
(38) De overschotheffing moet op een ontmoedigend peil worden vastgesteld en dient door de lidstaten verschuldigd te zijn zodra het nationale quotum wordt overschreden. Vervolgens moet ze door de lidstaat worden omgeslagen over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen. Deze producenten moeten worden verplicht de lidstaat hun bijdrage te betalen in de heffing, die ze wegens de overschrijding van hun beschikbare hoeveelheid verschuldigd zijn. (...)
Artikel 70
Vetgehalte
1. Aan iedere producent met een individueel quotum voor leveringen wordt voor dat quotum een referentievetgehalte toegekend.
(…)
Artikel 78
Overschotheffing
1. Op melk en andere zuivelproducten die worden vermarkt boven de overeenkomstig subsectie II vastgestelde nationale quota, wordt een overschotheffing gelegd.
Deze heffing wordt vastgesteld op 27,83 euro per 100 kilogram melk.
(…)
Artikel 80
Overschotheffingen op leveringen
1. Om de eindafrekening van de overschotheffing op te stellen, worden de door iedere producent geleverde hoeveelheden, wanneer het werkelijke vetgehalte van het referentievetgehalte afwijkt, door toepassing van door de Commissie vast te stellen coëfficiënten en voorwaarden naar boven of naar onder gecorrigeerd.
2. Wanneer de som, op nationaal niveau, van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen kleiner is dan de feitelijke leveringen, wordt de overschotheffing berekend op basis van de feitelijke leveringen. In dat geval worden de neerwaartse correcties evenredig verminderd, in die mate dat de som van de gecorrigeerde leveringen overeenstemt met de feitelijke leveringen.
(…)"
Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (hierna: de commissieverordening), luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 10
Vergelijking tussen het referentievetgehalte en het werkelijke vetgehalte
1. Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 wordt, om het mogelijk te maken voor elke producent de in artikel 8, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde afrekening op te stellen, het gemiddelde vetgehalte van de door de producent geleverde melk vergeleken met het referentievetgehalte van de producent als bedoeld in artikel 9, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003.
Indien een positief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verhoogd met 0,18% per 0,1 g melkvet meer per kilogram melk.
Indien een negatief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verlaagd met 0,18% per 0,1 g melkvet minder per kilogram melk.
Bedraagt de op grond van de derde alinea aangepaste hoeveelheid door de producent geleverde melk minder dan 75% van de daadwerkelijk geleverde hoeveelheid melk en het referentievetgehalte van de producent meer dan 4,5%, dan wordt de individuele afrekening op basis van 75% van de daadwerkelijk geleverde hoeveelheid vastgesteld.
(…)"
De vierde alinea van het eerste lid van het hierboven aangehaalde artikel 10 is ingevoerd bij artikel 1, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1468/2006 van de Commissie tot wijziging van Verordening (EG) nr. 595/2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (hierna: de wijzigingsverordening). In de considerans van de wijzigingsverordening wordt daartoe als volgt overwogen:
"(2) In artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004 is bepaald hoe het vetgehalte van de melk in aanmerking moet worden genomen bij de opstelling van de eindafrekening van de geleverde hoeveelheden. Uit ervaring is gebleken dat een aantal producenten met een zeer hoog referentievetgehalte dat niet representatief is voor hun melkveestapel en melkproductie, in aanmerking kunnen komen voor een aanzienlijke correctie van het vetgehalte. Teneinde oneerlijk gebruik van het mechanisme voor de correctie van het vetgehalte te voorkomen, dient een grenswaarde voor de negatieve correctie van het vetgehalte te worden vastgesteld. Het is evenwel dienstig deze bepaling toe te passen met ingang van het in artikel 1, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 bedoelde tijdvak van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2007, zodat de in het lopende tijdvak van twaalf maanden vermarkte hoeveelheden melk niet getroffen worden door de nieuwe regelingen."
In artikel 2 van de wijzigingsverordening is onder meer het volgende bepaald:
"(…)
Artikel 1, punt 2, is van toepassing met ingang van 1 april 2007."
De Regeling superheffing 2008 van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 21 maart 2008, luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
a. (...)
b. (...)
c. commissieverordening: verordening (EG) Nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (Pb EU L94);
d. (...)
Artikel 2
1. De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbaar quotum overschrijdt, is de op grond van artikel 78, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 1234/2007 geldende heffing verschuldigd.
2. De grondslag voor de berekening van de heffing als bedoeld in het eerste lid is in geval van leveringen de totale hoeveelheid geleverde melk en in geval van rechtstreekse verkoop de totale hoeveelheid gebruikte of overgedragen melk. De hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de commissieverordening.
Artikel 26
1. Het productschap is de bevoegde autoriteit, bedoeld in Deel II, Titel I, Hoofdstuk III, Sectie III, van verordening 1234/2007 en de commissieverordening en is belast met de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen.
2. Het productschap regelt overigens, met in achtneming van Deel II, Titel I, Hoofdstuk III, Sectie III, van verordening 1234/2007 en de commissieverordening en, zo nodig de aanwijzingen van de Minister, al hetgeen voor een goede uitvoering van deze regeling is vereist."
Artikel 1 van het (Eerste) Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP EVRM) luidt als volgt:
"Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is een zogenoemde "vetmelker", een melkveehouder die beschikt over een melkquotum met een relatief hoog referentievetgehalte en die gebruik maakt van de negatieve vetcorrectie als bedoeld in de commissieverordening. Hierdoor kan zij aanzienlijk meer kg melk heffingvrij leveren dan haar quotum groot is. De wijzigingsverordening beperkt deze mogelijkheid.
- Appellante beschikte voor de heffingsperiode 2007/2008, na bijhuur van een quotum van circa 85.000 kg, over een quotum voor melkleveringen van 125.425 kg. Hieraan was een referentievetgehalte van 5,567% gekoppeld.
- Bij brief van 16 februari 2007 (Tweede Kamer 2006-2007, 28625, nr. 39) – voordat appellante quotum had bijgehuurd – heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) de door de beperking van de negatieve vetcorrectie getroffen melkveehouders – waaronder appellante – een aanbod gedaan als ondersteuning in de overgang naar het nieuwe vetcorrectieregime. Daarbij zijn zij in de gelegenheid gesteld om een keus te maken uit de volgende mogelijkheden:
A.
Toekenning van extra quotum tot het niveau dat het totale quotum een vetreferentie heeft die zodanig is dat, uitgaande van levering van melk met het gemiddelde Nederlandse vetgehalte, het huidige quotum met toepassing van de nieuwe vetcorrectiesystematiek kan worden volgemolken; of
B.
Toekenning van extra quotum tot het niveau dat het totale quotum een vetreferentie heeft die zodanig is dat, uitgaande van levering van melk tegen het huidig vetgehalte, het huidige quotum met toepassing van de nieuwe vetcorrectiesystematiek kan worden volgemolken.
In het geval van appellante betekent optie A 55.516 kg quotum met 5,600% vet en optie B 69.150 kg quotum met 4,496% vet.
- Bij brief van 18 april 2007 heeft de Minister appellante medegedeeld dat hij in de Tweede Kamer heeft toegezegd dat hij de vetmelkers tegemoet zal komen, dat deze toezegging bovenop het aanbod van zijn ambtsvoorganger komt voor het omzetten van het melkquotum naar een nieuw melkquotum met een lagere vetreferentie, en dat een en ander betekent dat appellante voor 50% van de op basis van het melkquotumjaar 2005-2006 berekende overschrijding van het melkquotum (689.778 kg) in het melkquotumjaar 2007-2008 geen superheffing hoeft te betalen.
- Appellante heeft van het aanbod tot omzetting van het melkquotum naar een melkquotum met een lagere vetreferentie geen gebruik gemaakt.
- Bij brief van 29 juli 2008 is aan appellante een superheffingsnota verzonden voor de periode 2007/2008 ten bedrage van
€ 183.262,50. De verschuldigde superheffing is berekend op basis van een overschrijding van 1.348.285 kg - 689.778 kg x
€ 27,83 per 100 kg.
- Bij brief van 5 september 2008 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en daartoe, samengevat, het volgende overwogen.
De aan appellante opgelegde superheffing is in overeenstemming met de regelgeving, in het bijzonder met artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van de commissieverordening. Deze alinea is bij de wijzigingsverordening ingevoerd en strekt ertoe de aftrek op basis van een negatieve vetcorrectie te beperken tot 25% indien de betrokken producent voor zijn quotum een referentievetgehalte heeft van meer dan 4,5%.
Het staat verweerder niet vrij dit artikellid buiten toepassing te laten. Alleen in geval van ernstige twijfels betreffende de geldigheid, kan de nationale rechter een voorziening treffen die afwijkt van de betrokken regelgeving. Daarvoor geldt een strikt toetsingskader. Verweerder kan dan ook niet zelfstandig concluderen dat de beperking van de negatieve vetcorrectie onverbindend is, zo daar al sprake van zou zijn.
Bovendien is naar het oordeel van verweerder geen sprake van strijd met de door appellante aangehaalde communautaire beginselen. Ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel geldt dat de communautaire wetgever over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt, vooral wanneer het de gemeenschappelijke marktordening betreft. Alleen indien een communautaire regeling kennelijk onevenredig is in verhouding tot het te bereiken doel, kan sprake zijn van onrechtmatigheid. Deze situatie doet zich hier niet voor. Het doel van wijziging van de regeling betreffende de negatieve vetcorrectie, bestaat er immers in te voorkomen dat producenten met een klein quotum, maar een hoog referentievetgehalte, oneigenlijk gebruik maken van de negatieve vetcorrectie en een aanzienlijk grotere hoeveelheid melk kunnen leveren dan hun quotum. Gelet hierop is het ingezette middel niet kennelijk onevenredig. Voorts is voorzien in een adequate overgangsregeling doordat de wijziging niet tijdens de lopende, maar pas in de eerstvolgende heffingsperiode inging. Bovendien heeft de Minister nog enkele aanvullende overgangsmaatregelen getroffen.
Met betrekking tot het vertrouwensbeginsel heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) in vaste rechtspraak bepaald dat marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op handhaving van een bepaalde situatie die door gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd. Dit geldt temeer op het gebied van de gemeenschappelijke marktordeningen waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie met zich brengt. Verder is noch door gemeenschapsinstellingen noch door verweerder het vertrouwen gewekt dat de negatieve vetcorrectie ongemoeid zou worden gelaten. Verweerder heeft in het verleden meermaals laten weten dat de negatieve vetcorrectie zoals door de vetmelkers toegepast een oneigenlijk gebruik van de regeling inhoudt. Van opgewekt vertrouwen dat de regeling ongewijzigd zou blijven voortbestaan, is aldus geen sprake.
Wat betreft het argument dat de beperking van de negatieve vetcorrectie in strijd is met artikel 1 EP EVRM, geldt dat volgens de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aan de Commissie bij het vaststellen van regelgeving een "wide margin of appreciation" toekomt. Slechts indien de regelgeving "manifestly without reasonable foundation" is, zou een dergelijke strijd zich voordoen. Gelet op het voorgaande is daarvan hier geen sprake.
3.2 In het verweerschrift heeft verweerder aanvullend het volgende naar voren gebracht.
Enkel het Hof van Justitie kan vaststellen dat een communautaire regeling ongeldig is. De nationale rechter kan wel zelf vaststellen dat een communautaire regeling geldig is. Hij is slechts verplicht prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen, indien hij twijfelt over de geldigheid van de betrokken regeling en het oordeel van het Hof van Justitie noodzakelijk is voor een beslissing op het beroep.
Verweerder is van opvatting dat er geen twijfel kan bestaan over de geldigheid van de wijzigingsverordening. De wijzigingsverordening is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Een gemeenschapshandeling is slechts onrechtmatig wanneer zij kennelijk onevenredig is ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel. Met de wijziging van de negatieve vetcorrectie wil de commissieverordening een einde maken aan een oneigenlijke productiemethode, waardoor het doel van het superheffingstelsel, namelijk de beheersing van de groei van de melkproductie, wordt ondermijnd. Dat de wijziging betrekking heeft op een percentueel gezien bescheiden aandeel van het totale quotum in de Gemeenschap is onvoldoende reden om een als onwenselijk te beschouwen praktijk ongemoeid te laten. Bovendien heeft de wijziging betrekking op meer melkveehouders dan appellante stelt en ook op toekomstige gevallen. Producenten die een quotum met een hoog referentievetgehalte hebben kunnen immers, door de verkoop van kleine hoeveelheden van dit quotum, gemakkelijk vele andere producenten in staat stellen dezelfde negatieve vetcorrectie toe te passen. Verweerder is bekend met tientallen gevallen waarin men op het punt stond dergelijke transacties te verrichten.
De Commissie heeft daarbij niet gekozen voor afschaffing, maar voor limitering van de negatieve vetcorrectie. Vetmelkers zoals appellante kunnen dus nog steeds van deze vetcorrectie gebruik maken, zij het in mindere mate dan voorheen. De limitering is een effectief middel om het beoogde doel te bereiken. Gesteld noch gebleken is dat er redelijke alternatieven zijn en zelfs als deze er zouden zijn, is de communautaire wetgever niet gehouden daarvoor te kiezen.
Van een gerechtvaardigd vertrouwen in het voortbestaan van het oude vetcorrectieregime is geen sprake. Het hoofddoel van de melkquotaheffing is het verminderen van het gebrek aan marktevenwicht en de structurele overschotten. Doel en opzet worden doorkruist door het oneerlijk gebruik van de negatieve vetcorrectie, dat bestaat uit het met beperkte quota leveren van enorme hoeveelheden melk waarbij geen of een veel lagere superheffing verschuldigd zou zijn. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een methode die slechts was bedoeld om incidentele, natuurlijke schommelingen in het vetgehalte op te vangen.
Anders dan appellante stelt, heeft de communautaire wetgever nooit een voorkeur uitgesproken voor melk met een laag vetgehalte en voor zover dit wel zo zou zijn, zou dit niet gebeuren door de melkveehouders die (toevallig) beschikten over quota met een hoog referentievetgehalte in de gelegenheid te stellen om onevenredig grote hoeveelheden melk te produceren. Op voortbestaan van de vetcorrectie in deze vorm mocht dan ook niet worden gerekend. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie mogen bedrijven niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie. Met name een gemeenschappelijke marktordening kan aan een voortdurende aanpassing onderhevig zijn. Verweerder heeft reeds in 2003 actie ondernomen tegen transacties waarmee producenten een kunstmatig verhoogd referentievetgehalte beoogden te verwerven. Verweerder heeft zijn standpunt over dergelijke transacties vervolgens ook nog kenbaar gemaakt in een persbericht van 16 juni 2005. Binnen de sector was deze problematiek ook los daarvan genoegzaam bekend.
Anders dan appellante, meent verweerder in verband met artikel 1 EP EVRM dat bij de limitering van de negatieve vetcorrectie geen sprake is van ontneming van eigendom, maar van regulering van eigendom. Uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad over productierechten volgt dat het bedrijf zelf moet worden aangemerkt als eigendom, terwijl maatregelen zoals quoteringsregelingen als beperking daarvan worden aangemerkt en het gebruik van het bedrijf reguleren. Zodanige regulering is toegestaan als de "fair balance" tussen algemeen belang en individuele rechten niet wordt verstoord. Aan het vereiste van een "fair balance" is niet voldaan indien er voor de betrokkenen sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij deze afweging is mede van belang of de maatregel in strijd is met eerder door de overheid gewekte verwachtingen.
Verweerder is van opvatting dat de limitering van de negatieve vetcorrectie aan het vereiste van een "fair balance" voldoet. De maatregel dient een legitiem doel en is daarvoor geschikt. Een "individual and excessive burden" is niet aan de orde. Appellante heeft hiertoe in ieder geval onvoldoende gesteld. Verweerder stelt dat appellante onvoldoende bewijs heeft geleverd voor haar stelling dat de gevolgen van de wijziging zodanig ingrijpend zijn dat sluiting van appellantes bedrijf onvermijdelijk is. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat appellante, vanaf het moment dat de wijziging definitief bekend was geworden, in totaal, mede dankzij de overgangsregeling van de Minister, anderhalf jaar de tijd heeft gehad om haar bedrijfsvoering aan te passen. Het is aan appellante zelf toe te schrijven dat zij dit onvoldoende heeft gedaan. Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk was om de bedrijfsvoering in de door de minister van LNV gegunde overgangsperiode zodanig aan te passen dat de gevolgen van de beperking van de negatieve vetcorrectie geheel of gedeeltelijk ondervangen konden worden. De consequenties van de keuzes die door appellante zijn gemaakt in haar bedrijfsvoering dienen volgens verweerder dan ook voor haar rekening te blijven.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft het volgende aangevoerd.
Het bestreden besluit kan niet in stand blijven aangezien de regelgeving die eraan ten grondslag ligt, met name de in de wijzigingsverordening vervatte limitering van de negatieve vetcorrectie, in strijd is met het communautaire evenredigheidsbeginsel. De door het Hof van Justitie gegeven invulling van het evenredigheidsbeginsel houdt kort gezegd in dat, wil een communautaire bepaling verenigbaar zijn met het evenredigheidsbeginsel, zij geschikt en noodzakelijk moet zijn ter bereiking van het beoogde doel en de door die bepaling teweeggebrachte belasting tot dat doel of het bereikte resultaat in een redelijke verhouding moet staan.
Deze toetsing is in beginsel terughoudend. De AG bij de zaak Mulligan (20 juni 2002, C-313/99. Jur. 2002, p. I-05719; hierna Mulligan) heeft echter gesteld dat bij geschillen inzake melkquota deze toetsing minder terughoudend dient te zijn. Het melkquotum dient niet in de kern te zijn aangetast. Dit is wel het geval als een maatregel een verdere voortzetting van het bedrijf onmogelijk maakt en de continuïteit van de voortzetting niet gewaarborgd is.
De ruime beoordelingsvrijheid van de communautaire wetgever doet er niet aan af dat dient te worden aangegeven op grond van welke feiten de keuzes worden gemaakt. Op geen enkele wijze is aangetoond dat onderzoek is verricht, gegevens zijn verzameld of feiten ten grondslag hebben gelegen aan de invoering van de maximering van de vetcorrectie.
De limitering van de negatieve vetcorrectie voldoet voorts niet aan de eis van geschiktheid. Het doel van de superheffing is immers stabilisering van de zuivelmarkt door een betere afstemming van vraag en aanbod te bewerkstelligen. Door de wijziging wordt dit belang niet bevorderd. Zij leidt er enkel toe dat het rechtmatige gebruik van de eerdere regeling door een kleine groep vetmelkers in Nederland onmogelijk wordt. Dat dit het eigenlijke doel van de wijziging was blijkt uit de wordingsgeschiedenis ervan. Met het voorstel werd alleen beoogd het – beweerdelijk – oneigenlijke gebruik van de negatieve vetcorrectie te voorkomen. Enig gunstig effect is van de maatregel ook niet te verwachten, nu het aandeel van de vetmelkers in de totale Europese productie verwaarloosbaar klein is en sommige landen nu al hun nationale quota niet volmelken. Uit niets blijkt dat deze bedrijfsvoering de vetmelkers concurrentievoordelen verschaft. De maatregel zal gelet op het met de invoering van de vetcorrecties beoogde doel om de vetpercentages in de melk te verlagen, zelfs een averechts effect hebben. Het maximaal benutten van de negatieve vetcorrectie stimuleert de producent in feite om het vetgehalte van de geleverde melk te minimaliseren.
Evenmin is de limitering noodzakelijk om het nagestreefde marktevenwicht te bereiken. Om te voorkomen dat meer producenten gebruik zouden maken van de negatieve vetcorrectie was het bijvoorbeeld ook mogelijk geweest de overdracht en opsplitsing van quota met hoge referentievetgehalten te beperken. Ook was het mogelijk geweest de reeds bestaande groep vetmelkers van de wijziging uit te zonderen. Voorts moet onderkend worden dat met artikel 10, tweede lid, van de commissieverordening reeds een bepaling is gegeven die voorkomt dat door toepassing van de vetcorrectie meer heffingvrij kan worden geleverd dan het nationale quotum.
Ten slotte is er geen sprake van een evenredige verhouding tussen het doel van de regelgeving en de nadelige gevolgen voor de getroffen bedrijven. De invloed van de maatregel op het marktevenwicht is immers nagenoeg nihil. Het gevolg voor de betrokken vetmelkers zal echter zijn dat zij hun bedrijf dienen te beëindigen.
De vetmelkers hebben bovendien nagenoeg niet kunnen profiteren van de melkpremie. Deze werd toegekend aan de melkplas binnen het melkquotum. Dit terwijl appellante heffingvrij binnen haar melkquotum voorheen een veel grotere hoeveelheid melk produceerde, waarvoor zij geen melkpremie ontving.
Om onder de nieuwe regelgeving een gelijke hoeveelheid melk te produceren zal een quotum dienen te worden aangekocht dat op de markt niet voorhanden is of niet betaalbaar. Het binnen korte tijd invoeren van een andere wijze van produceren is niet financierbaar.
Het in de wijzigingsverordening voorziene uitstel van de werking van de limitering tot de eerstvolgende heffingsperiode en de door de Minister aangeboden overgangsmaatregelen voldoen niet om dit probleem het hoofd te bieden. De gemeenschapswetgever heeft ook onvoldoende aangetoond alle relevante gegevens, met name de wanverhouding tussen het doel van de limitering en de gevolgen voor de vetmelkers, bij de vaststelling van de limitering in aanmerking te hebben genomen.
Ook het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel zijn geschaad. In overeenstemming met de conclusie van de AG in Mulligan, hebben de vetmelkers, onder wie appellante, er op mogen vertrouwen dat de door hen rechtmatig verkregen rechten op dezelfde wijze in stand zouden blijven. Appellante heeft altijd volgens de geldende regelgeving geproduceerd en aan de voorwaarden voldaan. Er is geen sprake van afdoende overgangsmaatregelen.
Dat de gemeenschapswetgever bij het vaststellen van regelgeving op het gebied van de gemeenschappelijke marktordening over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt neemt niet weg dat er wel een grondslag moet zijn om gewijzigde regelgeving vast te stellen, zoals een gewijzigde economische situatie. Van dit laatste is niet gebleken. Bovendien is verweerder uit het oog verloren dat het stelsel van superheffingen zich onderscheidt van andere onderdelen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Bij de superheffing staat immers stabiliteit voorop, hetgeen noopt tot een indringender toetsing van de wijze waarop van een discretionaire bevoegdheid gebruik wordt gemaakt.
Aangezien het melkquotum een zelfstandig vermogensbestanddeel vertegenwoordigt, geniet het voorts bescherming als eigendomsrecht overeenkomstig artikel 1 EP EVRM. De oorspronkelijke productie in het quotum kan niet meer worden behaald, omdat hetzij een hoge heffing moet worden betaald, hetzij door aankoop van quotum met een lager referentievetgehalte de vetcorrectie niet langer benut kan worden door de voorgeschreven middeling van het referentievetgehalte. Dit leidt tot het waardeloos worden van appellantes quotum zodat er sprake is van een individuele en onevenredig zware last. De maatregel is derhalve in strijd met artikel 1 EP EVRM.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In haar eerste grond stelt appellante dat de regelgeving die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt
– met name artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van de Verordening – in strijd is met het communautaire evenredigheidsbeginsel. Het College overweegt hieromtrent als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie mogen op grond van het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel. Wat de rechterlijke toetsing van bovengenoemde voorwaarden betreft, beschikt de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 tot en met 43 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (oud: artikelen 34 tot en met 37 EG) toegekende politieke verantwoordelijkheid. Een op dit gebied vastgestelde maatregel kan derhalve slechts onwettig zijn, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (arrest van 20 mei 2010 in zaak C-365/08, Agrana Zucker, nog niet gepubliceerd, arrest van 11 juni 2009 in zaak C-310/04, Spanje/Raad, Jur. 2006 bladzijde l-7285 en arrest van 12 juli 2001 in zaak C-189/01, Jippes, Jur. 2001 bladzijde l-5689).
Appellante heeft betwist dat de beperking van de negatieve vetcorrectie geschikt is om bij te dragen aan het met de superheffingsregeling beoogde doel de markt voor melkproducten te stabiliseren. De beperking zou zelfs averechts werken, omdat het gebruik van de negatieve vetcorrectie prikkels geeft om het vetgehalte in de melk te reduceren.
Het College stelt vast dat blijkens overweging 36 van de preambule, behorend bij Verordening (EG) nr. 1234/2007, het hoofddoel van de superheffingsregeling ten tijde van het vaststellen van de wijzigingsverordening was en nog steeds is het verminderen van het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de desbetreffende markten en van de daaruit voortvloeiende structurele overschotten, zodat een beter marktevenwicht tot stand komt. De toepassing van een heffing op de boven een garantiedrempel geleverde of rechtstreeks verkochte hoeveelheden melk dient derhalve te worden gehandhaafd. Blijkens overweging 38 van de preambule van evengenoemde verordening dient de heffing op een afschrikwekkend peil te worden vastgesteld.
Naar het oordeel van het College is van de beoogde afschrikwekkende werking van de superheffing onvoldoende sprake indien met een betrekkelijk klein quotum heffingvrij een hoeveelheid melk kan worden geproduceerd die – gemeten in kg – de omvang van het quotum vele malen overtreft. Het is tussen partijen niet in geschil en staat ook voor het College vast dat artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van de commissieverordening het effect heeft dat de prikkel tot het produceren van meer melk dan de hoeveelheid kg als bepaald in het door appellante verkregen quotum aanzienlijk wordt gereduceerd. Derhalve kan niet met vrucht worden gesteld dat de bestreden bepaling kennelijk ongeschikt is voor het beoogde doel. Hieraan doet niet af dat – zoals appellante heeft gesteld – het toestaan van een negatieve vetcorrectie bijdraagt aan de reductie van het vetgehalte in melk. Zoals blijkt uit de hierboven aangehaalde overwegingen van de preambule, is het stabiliseren van de hoeveelheid geproduceerde melk een zelfstandige doelstelling van de in geding zijnde regeling.
Het betoog van appellante ter zitting dat – anders dan verweerder heeft aangevoerd – het doel van de negatieve vetcorrectie niet was het opvangen van natuurlijke schommelingen in het vetgehalte van de melk, maar het vereenvoudigen van de uitvoering van de superheffingsregeling, kan evenmin tot een ander oordeel leiden. Wat er overigens zij van dit betoog, het kan niet afdoen aan de conclusie dat de beperking van de negatieve vetcorrectie niet kennelijk ongeschikt is voor het bereiken van het doel van stabilisering van de markt voor melkproducten.
Het argument van appellante dat de genomen maatregel niet noodzakelijk was, aangezien had kunnen worden volstaan met een zodanige beperking van de overdracht van melkquota dat de bestaande groep van vetmelkers niet in omvang zou toenemen, faalt eveneens. Dat de prikkel tot het produceren van een hoeveelheid melk die het aantal kg van het beschikbare quotum aanzienlijk overtreft slechts bij een beperkte groep van melkproducenten aanwezig is – verweerder heeft overigens betwist dat deze groep zo klein is als appellante heeft beweerd – kan niet leiden tot de conclusie dat een maatregel om de betreffende producenten alsnog de beoogde prikkel te geven niet noodzakelijk is.
Het College volgt appellante evenmin in haar betoog dat er geen evenredigheid bestaat tussen het doel van de genomen maatregel en de gevolgen hiervan voor de betrokken bedrijven, waaronder dat van appellante. Dat de maatregel ingrijpende financiële gevolgen heeft voor appellante – hetgeen door appellante is gesteld en het College aannemelijk acht – vloeit voort uit het feit dat de oorspronkelijke regeling toeliet dat zij een heffingvrije hoeveelheid melk kon produceren die in kg vele malen groter was dan haar quotum. Dat appellante aldus groot profijt had van een omstandigheid die afbreuk deed aan het bereiken van de doelstelling van de superheffingregeling, ontneemt niet de rechtmatigheid aan een maatregel die noodzakelijk is voor het bereiken van deze doelstelling. Dit geldt temeer nu de genomen maatregel nog steeds een aanzienlijke vetcorrectie van 25% toestaat.
Het voorgaande wordt niet anders door het ter zitting aangevoerde argument van appellante dat het gebruik dat zij maakte van het haar ter beschikking staande quotum niet zoals verweerder doet als oneigenlijk gebruik kan worden betiteld, aangezien het in overeenstemming was met de van toepassing zijnde regelgeving. Het staat immers niet ter discussie dat appellante heeft gehandeld overeenkomstig de letter van deze regelgeving, maar dit feit laat onverlet dat de communautaire wetgever deze regelgeving heeft mogen wijzigen.
De argumenten die appellante aanvoert ten betoge dat de genomen overgangsmaatregelen ontoereikend zijn, tasten evenmin de geldigheid van de in geschil zijnde bepaling aan. Daargelaten de vraag in hoeverre een gehoudenheid tot het nemen van overgangsmaatregelen bestond, staat vast dat de gevolgen van de beperking van negatieve vetcorrectie voor de vetmelkers zijn gelimiteerd doordat de wijziging pas in de volgende heffingsperiode inging. Dat appellante de door de Minister getroffen overgangsmaatregelen ontoereikend acht, is voor de beoordeling van het bestreden besluit, waarin verweerder toepassing heeft gegeven aan Europese regelgeving, niet van belang.
Dat de wijze van totstandkoming van de wijzigingsverordening niet voldoet aan de eisen die hieraan in het Europese recht worden gesteld, is het College niet gebleken.
De slotsom dient te luiden dat er geen grond is om aan te nemen dat het bestreden besluit berust op een bepaling die in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
5.2 Appellante heeft voorts betoogd dat het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel zijn geschonden. Het College overweegt hieromtrent als volgt.
Het standpunt van appellante dat wijzigingen in het gemeenschappelijke landbouwbeleid een grondslag dienen te vinden in een omstandigheid als een gewijzigde economische situatie is onjuist. Niets belet de communautaire wetgever in een situatie als de onderhavige om een wijziging aan te brengen in een bepaling die zodanig is geformuleerd dat zij het bereiken van de doelstelling van de regelgeving belemmert. Dat communautaire organen handelingen hebben verricht waaraan appellante het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de in geding zijnde bepaling ongewijzigd zou blijven, is niet betoogd.
Het College volgt niet de stelling van appellante dat bij geschillen inzake melkquota sprake zou behoren te zijn van een relatief indringende toetsing door de rechter. Het is vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie dat bij het communautaire landbouwbeleid wijzigingen mogelijk zijn en dat in dit kader terughoudend moet worden getoetst. Los van de vraag in hoeverre de AG in zijn conclusie in Mulligan een fundamenteel ander standpunt huldigde, kan zijn oordeel niet aan deze jurisprudentie afdoen.
De slotsom moet luiden dat de in geding zijnde regelgeving evenmin in strijd is met het rechtszekerheids- en/of vertrouwensbeginsel.
5.3 Tenslotte heeft appellante betoogd dat sprake zou zijn van strijd met artikel 1 EP EVRM.
Het College deelt de opvatting van verweerder dat hier geen sprake is van ontneming maar van regulering van eigendom.
Appellante heeft zelf gekozen voor een van de gebruikelijke gang van zaken afwijkende vorm van bedrijfsvoering door niet te produceren op basis van een quotum dat wat betreft aantal kg overeenstemde met het aantal kg geproduceerde melk, maar gebruik te maken van een in kg relatief laag quotum met een zeer hoog vetgehalte. Het is niet in geschil dat zij voor de verwerving van evenbedoeld quotum investeringen heeft moeten plegen. Zij heeft hierbij echter een bedrijfsbeslissing genomen, die gedurende een zekere tijd gunstig voor haar is uitgevallen en waarvan zij bij het ongewijzigd blijven van de regelgeving voor een langere periode zou hebben kunnen profiteren. Aan het nemen van deze bedrijfsbeslissing was echter het voorzienbare risico verbonden van een wijziging in de regelgeving, die zou leiden tot een beëindiging of limitering van de mogelijkheid gebruik te maken van de negatieve vetcorrectie op een wijze als gedaan door appellante. Dit risico heeft zich voor appellante en de andere vetmelkers gemanifesteerd.
Het volgen van het door appellante gehuldigde standpunt zou inhouden dat zij wel de voordelen van haar handelswijze zou mogen genieten, maar niet de nadelen zou hoeven te ondervinden. Dat met de wijzigingsverordening een algemeen belang was gemoeid – realisering van de doelstelling van de melkquotaregeling – is hierboven reeds uiteengezet. Er is onder deze omstandigheden sprake van een "fair balance" tussen de individuele rechten van appellante en het algemeen belang. Van een individuele en onevenredig zware last voor appellante is derhalve geen sprake, zodat ook de laatste beroepsgrond faalt.
5.4 Gelet op het bovenstaande ziet het College geen aanleiding voor tot het stellen van prejudiciële vragen nopende twijfel aan de geldigheid van de in geding zijnde regelgeving.
Ook overigens is niet gebleken dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het beginsel dat gerechtvaardigd vertrouwen dient te worden gehonoreerd. Verweerder was gehouden toepassing te geven aan de gewijzigde Europese regelgeving en heeft overigens gewezen op handelingen zijnerzijds – acties in 2003 tegen bepaalde transacties waarmee producenten beoogden een in de woorden van verweerder "kunstmatig verhoogd referentievetgehalte" te verwerven, alsmede een persbericht van 16 juni 2005 – waaruit appellante juist heeft kunnen afleiden dat verweerder er naar streefde het gebruik van de negatieve vetcorrectie te beperken. Het Hof van Justitie heeft bovendien in constante jurisprudentie geoordeeld dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken van het Hof van Justitie van 15 december 1982 in zaak 5/82, Maizena, Jur. 1982, p. 4601, en van 26 april 1988 in zaak 316/86, Krücken, Jur. 1988, p. 2213.
Het beroep dient ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2010.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.J. van Veen