Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/781 6 oktober 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. D.L. Hoogenkamp, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2009 heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellanten om bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling).
Bij besluit van 7 mei 2009 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 27 mei 2009, bij het College binnengekomen op 2 juni 2009, beroep ingesteld.
Bij brief van 7 augustus 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 20 augustus 2009 heeft verweerder desgevraagd een nader stuk overgelegd.
Op 25 augustus 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant B is verschenen en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 21, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 worden wijzigingen van een verzamelaanvraag slechts aanvaard tot en met de uiterste datum voor te late indiening van de verzamelaanvraag.
Een steunaanvraag kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, tenzij verweerder de landbouwer reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in de steunaanvraag. In dat geval is intrekking van de gedeelten van de steunaanvraag waarop die onregelmatigheden betrekking hebben niet toegestaan ingevolge artikel 22 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
In geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd ingevolge artikel 19 van dezelfde Verordening.
2.2 Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij overwogen dat appellanten pas in hun bezwaarschrift van 22 maart 2009 hebben verzocht om de percelen 15 en 16 in aanmerking te laten komen voor de uitbetaling van toeslagrechten. Deze wijziging van de verzamelaanvraag heeft verweerder derhalve na de uiterste termijn van 9 juni 2008 ontvangen en kan niet meer worden aanvaard.
Op 5 augustus 2008 zijn appellanten na een administratieve controle door verweerder op de hoogte gesteld van het feit dat voor perceel 3 een dubbele aanvraag is ingediend. Aangezien appellanten reeds in kennis zijn gesteld van deze onregelmatigheid, is de door appellanten gewenste intrekking van de aanvraag ten aanzien van perceel 3 niet meer mogelijk. De bedrijfstoeslag is daarom volgens verweerder voor de 7,50 ha van dit perceel terecht geweigerd met toepassing van een korting. Van strijd met het evenredigheids-beginsel is geen sprake.
2.3 Appellanten hebben, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd. Perceel 3 had achteraf gezien niet door hen mogen worden opgegeven, nu dit was verhuurd ten behoeve van bollenteelt door derden ten tijde van de aanvraag. Dit is echter een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, die verweerder dient te herstellen. Appellanten hebben een melkveebedrijf met bijbehorende percelen grasland, zodat verweerder diende te begrijpen dat het niet de bedoeling was van appellanten om een perceel bollenteelt voor bedrijfstoeslag op te geven.
Voorts stellen appellanten dat zij per abuis hebben verzuimd op het overzicht gewaspercelen, behorend bij het ingevulde formulier Gecombineerde opgave 2008, de percelen 15 en 16 aan te kruisen ten teken dat zij deze willen benutten voor de uitbetaling van bedrijfstoeslag.
Appellanten beschikken over voldoende hectaren om al hun toeslagrechten te kunnen verzilveren. Het is onlogisch dat appellanten vervolgens de aanvraag zo hebben ingevuld dat zij slechts een gedeelte van hun toeslagrechten kunnen laten uitbetalen. Ten onrechte heeft verweerder niet erkend dat het abusievelijk niet voor uitbetaling aankruisen berust op een kennelijke fout en is appellanten, eveneens ten onrechte, niet de gelegenheid geboden de aanvraag te wijzigen.
Ten slotte betogen appellanten dat de toegepaste korting niet in verhouding staat tot de gemaakte fout, zeker nu hier geen sprake is van fraude of opzet.
2.4 Het College overweegt allereerst dat er in het onderhavige geval, buiten artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, rechtens geen herstelmogelijkheid bestaat. Dit betekent dat voor wijziging van de aanvraag van appellanten om uitbetaling van de bedrijfstoeslag voor 2008 alleen plaats is, indien sprake is van een kennelijke fout in de zin van
artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
2.4.1 Het College overweegt met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.2 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.3 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.4 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellanten, die over 66,73 gewone toeslagrechten beschikken, en die met in totaal 77,50 ha ruim voldoende grond hebben om deze toeslagrechten uit te laten betalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden met betrekking tot het door hen voor uitbetaling van toeslagrechten opgegeven perceel nr. 3 van 7,50 ha, respectievelijk de door hen daarna niet opgegeven percelen nrs. 15 en 16 van 3,80 en 4,40 ha.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2007 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van 10 maanden voor de landbouw ter beschikking moet staan. Ook kunnen zich incidenteel nog wel andere gronden voordoen om percelen niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.5 Het College is van oordeel dat er in het geval van appellanten, mede gelet op het voorgaande, geen aanleiding is een kennelijke fout aan te nemen. Het overweegt hiertoe als volgt.
Appellanten hebben in de Gecombineerde opgave opgegeven hun toeslagrechten te willen laten uitbetalen. Het College stelt vast dat appellanten van de 77,50 ha die zij hebben opgegeven op het Overzicht gewaspercelen 69,30 ha hebben aangekruist voor uitbetaling van hun toeslagrechten. Daarmee is er geen verschil tussen hetgeen appellanten hebben aangevraagd en hetgeen zij maximaal kunnen aanvragen. Er is derhalve geen sprake van een uitzonderlijke situatie nu appellanten over meer hectaren beschikken dan nodig is om al hun toeslagrechten te kunnen verzilveren en het dus niet noodzakelijk was alle subsidiabele percelen aan te kruisen.
Daarom is er geen grond voor het oordeel, dat bij een summier onderzoek direct duidelijk had moeten zijn dat er geen goede redenen kunnen zijn op grond waarvan appellanten percelen 15 en 16 niet hebben opgegeven voor uitbetaling van hun toeslagrechten.
Omstandigheden die nopen tot een andere conclusie op dit punt, zijn het College niet gebleken.
Naar het oordeel van het College slaagt het beroep van appellanten op een kennelijke fout ten aanzien van perceel 3 evenmin. Dat het bollenperceel door appellanten niet kon worden opgegeven voor uitbetaling van toeslagrechten, nu dit was verhuurd en reeds door een derde in diens aanvraag om bedrijfstoeslag was opgegeven, kon verweerder niet direct duidelijk worden uit een summier onderzoek van de aanvraag van appellanten. Hiervoor zou een meer omvattende administratieve controle vereist zijn geweest.
Het College overweegt voorts dat het appellanten vrij staat om bedrijfstoeslag aan te vragen voor percelen die in gebruik zijn voor eventuele agrarische nevenactiviteiten. Het enkele feit dat appellanten een melkveehouderij houden en bollenteelt niet behoort tot hun kernactiviteit leidt derhalve nog niet tot de conclusie dat de opgave van een bollenperceel door verweerder diende te worden aangemerkt als een kennelijke fout.
2.4.6 Onder deze omstandigheden is er onvoldoende aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het Werkdocument als niet samenhangend aan te merken. Het feit dat niet alle percelen zijn gebruikt voor de uitbetaling en dat een perceel voor bollenteelt is aangevraagd levert in het onderhavige geval onvoldoende grond op voor de door appellanten bepleite conclusie dat sprake is van een kennelijke fout. Verweerder was dan ook gehouden om de verzoeken tot wijziging van de aanvraag af te wijzen.
2.5 Appellanten betogen dat de in hun ogen kleine misslag in de aanvraag niet behoort te leiden tot de zware sanctie dat op de uit te betalen bedrijfstoeslag € 7.370,43 wordt gekort. Het College vat dit op als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Ook deze grief kan niet slagen. Het College overweegt daartoe als volgt.
Verweerder is gebonden aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Europese verordeningen en is niet bevoegd hiervan af te wijken. Het gedifferentieerde sanctiestelsel kan mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 in zaak C-354/95 (National Farmers Union) niet in strijd geacht worden met het evenredigheidsbeginsel. De opgelegde korting is op basis van dit stelsel correct vastgesteld.
2.6 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht ziet het College geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. C.M. Leliveld