Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/267 29 september 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. drs. M.G. Fikken en drs. M. Star, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 18 februari 2009, per fax bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 februari 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder, gevolg gevend aan een uitspraak van het College van 16 oktober 2008 (AWB 07/363; www.rechtspraak.nl, LJN: BG1048) opnieuw beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 29 september 2006, waarbij verweerder appellants toeslagrechten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 12 mei 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 18 augustus 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (hierna: Verordening (EG) nr. 1782/2003) luidde voorzover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode, (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999 (…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
Artikel 42
(…)
6. In toepassing van de leden 3, 4 en 5 mogen de lidstaten het bedrag per toeslagrecht, binnen de limiet van het regionale gemiddelde van de waarde van de toeslagrechten, en/of het aantal aan landbouwers toegekende toeslagrechten verhogen.
(…)"
Bijlage VI bij deze Verordening vermeldt onder andere "Gedroogde voedergewassen" met de rechtsgrond "Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 603/95".
Verordening (EG) nr. 603/95 van de Raad van 21 februari 1995 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sektor gedroogde voedergewassen (hierna: Verordening (EG) nr. 603/95) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 3
1. Voor de in artikel 1 genoemde produkten wordt steun verleend.
(…)"
In de tabel bij artikel 1 wordt onder andere luzerne genoemd.
De Regeling GLB-inkomenssteun 2006 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 10
1. Overeenkomstig titel III, en de daar genoemde bijlagen, van verordening 1782/2003 en verordening 795/2004, worden toeslagrechten uitsluitend toegewezen aan landbouwers als bedoeld in artikel 33, eerste lid, onderdeel a en b, van verordening 1782/2003 en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve verkrijgen.
(…)
Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
Artikel 13
1. De landbouwer die overeenkomstig artikel 40 van verordening 1782/2003 verzoekt om berekening van het referentiebedrag op een andere basis omdat zijn productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, stelt DR daarvan uiterlijk op 15 mei 2006 schriftelijk in kennis, waarbij deze kennisgeving vergezeld gaat van relevant bewijsmateriaal.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met toezending van het formulier "Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten", gedateerd 17 mei 2005, heeft appellant te kennen gegeven dat hij in de jaren 2000, 2001 en 2002 te maken had met een overmachtsituatie. Bij vraag 5 van het formulier heeft hij handgeschreven meegedeeld dat de overmachtsituatie bestond uit ernstige wild- en vogelschade. In een begeleidende brief bij het formulier heeft appellant het volgende bericht:
"(…) Zoals vermeld op het formulier is in de betreffende jaren ernstige wildschade opgetreden op een aantal percelen. Hierdoor zijn de getallen onder de categorieën gedroogde voedergewassen en zaaizaad deels belangrijk negatief beïnvloed. Een gedeelte van deze schade is via het Faunafonds getaxeerd en toegewezen. Een belangrijk deel is op procedurele gronden niet toegewezen. Gaarne ontvang ik een toelichting op vraag 7, en m.n. op de consekwenties wanneer een of meerdere jaren vervallen.
Verder stel ik voor de opbrengsten van de gewassen in genoemde categorieën te compenseren voor vogelschade, door aanpassing van de opbrengsten aan de gemiddelde opbrengst van het betreffende gewas in Z.W. Nederland in de betreffende jaren."
- Op 9 maart 2006 heeft appellant zijn aanvraag toeslagrechten ingediend.
- Bij faxbericht van 21 augustus 2006 heeft appellant verweerder het volgende meegedeeld.
"Wegens ernstige wild- en vogelschade tijdens betreffende referentiejaren maak ik bezwaar tegen betreffende toewijzing toeslagrechten. Aangezien ik de komende weken in het buitenland verblijf stuur ik dit bezwaar op voorhand."
- Bij besluit van 29 september 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellant vastgesteld op 30,36 met een totale waarde van € 10.611,43.
- Bij brief van 13 oktober 2006 heeft verweerder de ontvangst van het bezwaarschrift van 21 augustus 2006 bevestigd.
- Bij besluit van 23 april 2007 heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant en daarbij het besluit van 29 september 2006, voor zover het betreft appellants beroep op overmacht, gehandhaafd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 15 mei 2007 beroep ingesteld bij het College.
- Bij vorengenoemde uitspraak van 16 oktober 2008 heeft het College het beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 april 2007 vernietigd en bepaald dat verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw beslist op het door appellant gemaakte bezwaar van 21 augustus 2006.
- Vervolgens heeft verweerder, ter uitvoering van deze uitspraak, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, zijn besluit van 29 september 2006 gehandhaafd en daartoe, samengevat, als volgt overwogen.
Overeenkomstig vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en van het College moet het begrip overmacht in het kader van de landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet vermeden hadden kunnen worden. In het geval van appellant kan niet gesproken worden van een omstandigheid waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet vermeden hadden kunnen worden. Reeds daarom is er in zijn geval geen sprake van overmacht.
Ingevolge artikel 40, vierde lid onder c, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 kan een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast als een geval van overmacht worden erkend. Op grond van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector worden met een ernstige natuurramp gelijkgesteld ongunstige weersomstandigheden, zodra de omvang van de schade als gevolg daarvan een drempel van 30% heeft bereikt. Daarnaast kan onder dezelfde voorwaarden ernstige wild- en vogelschade met een natuurramp worden gelijkgesteld. Wild- en vogelschade zal alleen relevant zijn voor de steunbetalingen voor zetmeelaardappelen en zaaizaad, omdat daar de steun daadwerkelijk aan de productie is gekoppeld. Verweerder erkent derhalve voor die productgroepen wild- en vogelschade als overmacht indien de productie in een bepaald referentiejaar daardoor ten minste 30% lager is dan in de overige referentiejaren.
Uit een berekening gebaseerd op de door appellant overgelegde productiegegevens voor de jaren 2000 tot en met 2002 blijkt dat appellant over de jaren 2000 en 2002 een productieverlies van 19,64 % onderscheidenlijk 24,19 % heeft geleden. Voor het jaar 2001 is geen sprake geweest van een negatieve invloed op de productie. Gelet hierop is in het geval van appellant geen sprake van overmacht, zodat verweerder bij de berekening van het referentiebedrag terecht de jaren 2000 en 2002 niet buiten beschouwing heeft gelaten. Verder is het niet mogelijk om, zoals appellant wil, de schadevergoeding die hij voor de genoemde periode van het Faunafonds heeft ontvangen op te nemen in het referentiebedrag, nu een dergelijke schadevergoeding geen steunbedrag is als bedoeld in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van zijn beroep tegen het bestreden besluit samengevat het volgende aangevoerd.
Appellant is van mening dat er sprake is van een overmachtsituatie omdat hij alle praktisch mogelijke voorzorgen heeft genomen om de opgetreden schade te voorkomen. Verweerders stelling dat geen sprake is van overmacht omdat niet gesproken kan worden van een omstandigheid waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet vermeden hadden kunnen worden is derhalve onjuist.
Appellant is van mening dat niet alleen zetmeelaardappel- en zaaizaadsteun maar ook de steun voor gedroogde voedergewassen - in het geval van appellant gaat het om luzerne - door vogelschade beïnvloed kan worden. Immers, ook bij dit gewas is de steun afhankelijk van de daadwerkelijke productie en deze productie is als gevolg van vogelschade aanzienlijk lager geweest. Dit gewas dient dus bij de berekening mede in aanmerking te worden genomen.
Verder bestrijdt appellant de berekeningen van verweerder waaruit zou blijken dat zijn productieschade in de referentieperiode in geen enkel jaar boven de 30% uitkomt.
Verweerder heeft verzuimd de artikelen 40, tweede lid en 42, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bij zijn berekening te betrekken. Daarbij is de omstandigheid dat, zoals verweerder stelt, de vergoedingen van het Faunafonds niet in het referentiebedrag opgenomen kunnen worden reden temeer om bij de berekening van het productieverlies een vergelijking te maken met de gemiddelde opbrengsten in de regio.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat een beroep op overmacht in de zin van artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003, indien het slaagt, er slechts toe kan leiden dat voor de berekening van het referentiebedrag van de betrokken landbouwer een andere referentieperiode dan de periode 2000-2002 wordt gehanteerd, te weten, afhankelijk van het jaar of de jaren waarop de overmacht betrekking heeft, hetzij de referentieperiode overeenkomstig het eerste lid van genoemd artikel, hetzij de referentieperiode overeenkomstig het tweede lid van genoemd artikel. Artikel 42, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 speelt in dat verband geen rol.
5.2 Het College stelt voorts vast dat verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat in het geval van appellant niet kan worden gesproken van een omstandigheid waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet vermeden hadden kunnen worden en dat reeds daarom geen sprake is van overmacht. Vervolgens heeft verweerder in dat besluit een uiteenzetting gegeven over de voorwaarden waaronder wild- en vogelschade wordt gelijkgesteld met een ernstige natuurramp en als een geval van overmacht kan worden erkend. Daarbij heeft verweerder, naar analogie van de in genoemde communautaire richtsnoeren opgenomen eis met betrekking tot ongunstige weersomstandigheden, de eis geformuleerd dat de wild- en vogelschade in een productieverlies van ten minste 30% moet hebben geresulteerd.
5.3 Naar het oordeel van het College heeft verweerder met deze motivering niet helder gemaakt welke grond dragend is geweest voor zijn oordeel dat appellant geen beroep op overmacht toekomt. Verweerders standpunt dat niet kan worden gesproken van een omstandigheid waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden en dat reeds daarom geen sprake is van overmacht, lijkt toewijzing van het beroep op overmacht van appellant in verweerders visie verder hoe dan ook uit te sluiten. Van verweerders uiteenzetting over de voorwaarden waaronder wild- en vogelschade wordt gelijkgesteld met een ernstige natuurramp en de toepassing van vorengenoemde eis van ten minste 30% productieverlies op het voorliggende geval, gaat daarentegen sterk de suggestie uit dat evengenoemd standpunt niettemin ruimte laat voor honorering van dat beroep op overmacht indien en voor zover aan evengenoemde voorwaarden is voldaan. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd geen opheldering verschaft over de onderlinge verhouding van deze beide afwijzingsgronden.
Overigens heeft verweerder in het bestreden besluit nagelaten om zijn conclusie dat niet kan worden gesproken van een omstandigheid waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden, te onderbouwen. Ter zitting heeft verweerder hiervoor desgevraagd evenmin enige onderbouwing gegeven.
5.4 Bij brief van 17 januari 2006 heeft appellant aan verweerder productiecijfers ten aanzien van luzerne overgelegd. Voorts heeft hij daarover in de telefonische hoorzitting opgemerkt dat hij meent dat ook bij de gedroogde voedergewassen, zoals luzerne, een probleem speelt.
In dit verband heeft verweerder ter zitting erkend dat niet slechts de daadwerkelijke productie van zetmeelaardappelen en zaaizaad van invloed is op de uitbetaling van steun, zoals in het bestreden besluit is overwogen, maar dat dit, gelet op Verordening (EG) nr. 603/95, ook geldt voor het gedroogde voedergewas luzerne. Zoals door verweerder ter zitting ook is toegegeven, is derhalve bij de berekening van het productieverlies van appellant met toepassing van de zogenoemde 30%-drempel ten onrechte aan dit gewas in het geheel geen aandacht geschonken.
5.5 Gelet op hetgeen in 5.2 tot en met 5.4 is overwogen, is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Ingevolge deze bepaling dient de beslissing op bezwaar te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Het College zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verweerder zal opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van appellant, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5.6 Nu nadere besluitvorming van verweerder over de vaststelling van de toeslagrechten van appellant noodzakelijk is en vergoeding van wettelijke rente pas aan de orde kan komen in het kader van de eventuele uitbetaling van toeslagrechten op basis van deze nadere besluitvorming, komt het verzoek van appellant om toekenning van deze schadevergoeding op de voet van artikel 8:73 van de Awb niet voor toewijzing in aanmerking.
5.7 Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellant met inachtneming van deze uitspraak;
- wijst het verzoek om toekenning van schadevergoeding op de voet van artikel 8:73 Awb af;
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. S.C. Stuldreher, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 september 2010.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.J. van Veen